ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 грудня 2021 року
м. Київ
справа № 440/2466/20
провадження № К/9901/30487/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Єресько Л. О., Шевцової Н. В.,
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Прокуратури Полтавської області про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Полтавської обласної прокуратури на рішення Полтавського окружного адміністративного суду, ухвалене 29 вересня 2020 року у складі головуючого судді - Гіглави О. В., та постанову Другого апеляційного адміністративного суду, прийняту 12 травня 2021 року у складі колегії суддів: головуючого судді -Макаренко Я. М., суддів: Кононенко З. О., Мінаєвої О. М.,
в с т а н о в и в :
І. Суть спору
1. У травні 2020 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до Прокуратури Полтавської області, в якому просив суд:
1.1. визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Полтавської області від 15 квітня 2020 року №245к про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника керівника Кобеляцької місцевої прокуратури Полтавської області;
1.2. поновити ОСОБА_1 на посаді заступника керівника Кобеляцької місцевої прокуратури Полтавської області з 15 квітня 2020 року;
1.3. стягнути з прокуратури Полтавської області різниці в заробітку за весь час вимушеного прогулу до дня поновлення на посаді.
2. Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач зазначав, що оскаржуваний наказ від 15 квітня 2020 року №245к прийнятий відповідачем без його дійсного добровільного волевиявлення на звільнення з посади та всупереч порядку, встановленого Законом України "Про прокуратуру", Кодексом законів про працю України та наказом Генерального прокурора України від 18 грудня 2017 року №351 "Про затвердження Положення про організацію кадрової роботи в органах прокуратури", зі змістом якого позивача не ознайомлено.
2.1. Позивач зазначив, що знаходячись в стані сильного душевного хвилювання та маючи погане самопочуття, викликане розладом здоров`я, 14 квітня 2020 року у кабінеті керівництва прокуратури області написав заяву про звільнення з адміністративної посади заступника керівника Кобеляцької місцевої прокуратури за власним бажанням без зазначення у заяві її дати.
Ця заява позивачем до канцелярії прокуратури області не подавалася та у інформаційній системі "Система електронного документообігу органів прокуратури України", як того вимагають пункти 4.1.1, 5.1.1, 5.1.2 тимчасової Інструкції з діловодства в органах прокуратури України, не реєструвалася.
2.2. При цьому, 17 квітня 2020 року, тобто через три дні, ОСОБА_1 подав до прокуратури області заяву про відкликання заяви про звільнення за власним бажанням від 14 квітня 2020 року у зв`язку з відсутністю добровільного волевиявлення на звільнення.
2.3. Однак, 15 квітня 2020 року відповідним наказом прокурора області ОСОБА_1 було звільнено з адміністративної посади, про що останньому стало відомо 29 квітня 2020 року від колег під час його перебування на лікарняному.
З наказом про звільнення позивача ніхто не ознайомлював та не повідомляв про його наявність.
Окрім того, наказ про звільнення прийнято під час перебування ОСОБА_1 на лікарняному та без дотримання строків на звільнення за власним бажанням.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. Наказом прокурора Полтавської області від 17 листопада 2008 року №257к ОСОБА_1 призначено на посаду помічника прокурора Полтавського прокурора з нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах з 18 листопада 2008 року з терміном стажування до одного року.
4. Наказом прокурора Полтавської області від 14 грудня 2015 року №811к молодшого радника юстиції ОСОБА_1 призначено заступником керівника Кобеляцької місцевої прокуратури Полтавської області з 15 грудня 2015 року.
5. 26 лютого 2020 року прокурором Полтавської області видано наказ №49 про призначення службового розслідування за фактом можливого неналежного захисту працівниками органів прокуратури Полтавської області інформації, яка має обмежений доступ, тобто можливого допущення витоку мовної та видової інформації на об`єктах інформаційної діяльності органів прокуратури, розголошення конфіденційної, службової інформації або інформації, яка містить таємницю, що охороняється законом (крім державної таємниці).
6. Згідно висновку службового розслідування за фактом неналежного захисту працівниками Кобеляцької місцевої прокуратури інформації, яка має обмежений доступ, розголошення конфіденційної, службової інформації або інформації, яка містить таємницю, що охороняється законом (крім державної таємниці) від 26 березня 2020 року факти порушення вимог Типової інструкції про порядок ведення обліку, зберігання, використання і знищення документів та інших матеріальних носіїв інформації, що містять службову інформацію, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 19 жовтня 2016 року за №736, та Інструкції про порядок ведення обліку, зберігання, використання і знищення документів та інших матеріальних носіїв інформації, що містять службову інформацію, в органах прокуратури України, затвердженої наказом Генеральної прокуратури України від 13 грудня 2017 року за №349, в діях прокурора Глобинського відділу Кобеляцької місцевої прокуратури ОСОБА_2 та спеціаліста Глобинського відділу Кобеляцької місцевої прокуратури ОСОБА_3 підтвердилися, у зв`язку з чим рекомендовано прокурору Полтавської області зменшити розмір премії на 30% спеціалісту Глобинського відділу Кобеляцької місцевої прокуратури ОСОБА_3, на 50% прокурору Глобинського відділу Кобеляцької місцевої прокуратури ОСОБА_2 та на 70% заступнику керівника Кобеляцької місцевої прокуратури ОСОБА_1 ..
7. Рекомендація щодо зменшення розмірів премії спеціалісту Глобинського відділу Кобеляцької місцевої прокуратури ОСОБА_3, прокурору Глобинського відділу Кобеляцької місцевої прокуратури ОСОБА_2 та заступнику керівника Кобеляцької місцевої прокуратури ОСОБА_1 на ім`я прокурора Полтавської області оформлена відповідним рапортом.
8. Не погодившись зі зменшенням розміру премії, заступник керівника Кобеляцької місцевої прокуратури ОСОБА_1 направив Генеральному прокурору України скаргу з вимогою про визнання незаконним та скасування висновку службової перевірки від 26 березня 2020 року та скасування наказу від 26 лютого 2020 року "Про проведення службового розслідування".
9. У подальшому, 14 квітня 2020 року ОСОБА_1 на ім`я прокурора Полтавської області подана заява з проханням звільнити його з посади заступника керівника Кобеляцької місцевої прокуратури Полтавської області у зв`язку з достроковим припиненням повноважень на адміністративній посаді за власним бажанням на підставі пункту 1 частини першої статті 41 Закону України "Про прокуратуру".
9.1. Вказана заява зареєстрована в книзі обліку вхідної кореспонденції відділу роботи з кадрами прокуратури Полтавської області 14 квітня 2020 року за №426вх.
10. 15 квітня 2020 року, керуючись пунктом 3 частини першої статті 11, пунктом 3 розділу ІІ Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" та на підставі заяви ОСОБА_1 прокурор області виніс наказ №245к про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника Кобеляцької місцевої прокуратури Полтавської області у зв`язку з поданням заяви про дострокове припинення повноважень на адміністративній посаді за власним бажанням (пункт 1 частини першої статті 41 Закону України "Про прокуратуру") з 15 квітня 2020 року.
11. Позивач, не погодившись з наказом про звільнення його з адміністративної посади заступника Кобеляцької місцевої прокуратури Полтавської області, звернувся до суду з цим позовом, в якому наполягав, що про написання 14 квітня 2020 року заяви про звільнення з адміністративної посади відбулось без його добровільного волевиявлення на звільнення, про що свідчить подана ним 17 квітня 2020 року до прокуратури Полтавської області заява про відкликання заяви про звільнення за власним бажанням.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
12. Полтавський окружний адміністративний суд рішенням від 29 вересня 2020 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 12 травня 2021 року, позов задовольнив частково.
12.1. Визнав протиправним та скасував наказ прокурора Полтавської області від 15 квітня 2020 року №245к про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника керівника Кобеляцької місцевої прокуратури Полтавської області.
12.2. Поновив ОСОБА_1 на посаді заступника керівника Кобеляцької місцевої прокуратури Полтавської області з 16 квітня 2020 року.
12.3. В решті позову відмовити.
12.4. Рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді заступника керівника Кобеляцької місцевої прокуратури Полтавської області допустив до негайного виконання.
13. Задовольняючи позовні вимоги частково суди попередніх інстанцій дійшли висновку, щодо їх обгрунтованості.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
14. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій Полтавською обласною прокуратурою подано касаційну скаргу.
14.1. Касаційну скаргу подано з підстав, передбачених пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
14.2. Так, автор скарги посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування положення статті 41 Закону України "Про прокуратуру" у правовідносинах, які склалися при звільненні прокурора за власним бажанням з адміністративної посади з огляду на наявність загальних підстав, передбачених статтею 38 Кодексу законів про працю України.
14.3. У скарзі відповідач просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій в частині задоволених позовних вимог, та постановити нове рішення яким у задоволенні позову відмовити.
15. Позивач подав відзив на касаційну скаргу в якому посилаючись на необґрунтованість та безпідставність останньої просить скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані рішення без змін.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування. Висновки Верховного Суду.
16. Згідно зі статтею 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
17. Частиною першою статті 341 КАС України обумовлено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
18. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19. Відповідно до статті 22 Конституції України конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.
20. Згідно з частинами першою та другою статті 24 Конституції України громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом; не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.
21. За змістом статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб. Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення. Право на своєчасне одержання винагороди за працю захищається законом.
22. Статтями 2, 5-1 Кодексу законів про працю України закріплено право громадян України на працю і гарантії держави в правовому захисті працездатним громадянам від незаконного звільнення.
23. Пунктом 6 частини першої статті 5-1 Кодексу законів про працю України визначено, що держава гарантує працездатним громадянам, які постійно проживають на території України, зокрема, правовий захист від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.
24. Згідно з частиною 1 статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права.
25. Цей конституційний припис закріплений у статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України, згідно з якою суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
26. Відповідно до частини першої статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
27. Згідно з частиною 2 статті 21 та частиною 1 статті 23 Загальної декларації прав людини кожна людина має право рівного доступу до державної служби в своїй країні, кожна людина має право на працю, на вільний вибір роботи, на справедливі і сприятливі умови праці та на захист від безробіття.
28. Відповідно до частин першої та другої статті 6 Міжнародного пакту про економічні, соціальні та культурні права, прийнятого 16 грудня 1966 року Генеральною Асамблеєю ООН та ратифікованого Україною 12 листопада 1973 року, держави, які беруть участь у цьому Пакті, визнають право на працю, що включає право кожної людини дістати можливість заробляти собі на життя працею, яку вона вільно обирає або на яку вона вільно погоджується, і зроблять належні кроки до забезпечення цього права. Заходи, яких повинні вжити держави-учасниці цього Пакту з метою повного здійснення цього права, включають програми професійно-технічного навчання і підготовки, шляхи і методи досягнення продуктивної зайнятості в умовах, що гарантують основні політичні і економічні свободи людини.
29. Також, статтею 24 Європейської соціальної хартії, ратифікованої Україною 14 вересня 2006 року, з метою забезпечення ефективного здійснення права працівників на захист у випадках звільнення Сторони зобов`язуються визнати:
a) право всіх працівників не бути звільненими без поважних причин для такого звільнення, пов`язаних з їхньою працездатністю чи поведінкою, або поточними потребами підприємства, установи чи служби;
б) право працівників, звільнених без поважної причини, на належну компенсацію або іншу відповідну допомогу.
З цією метою Сторони зобов`язуються забезпечити, щоб кожний працівник, який вважає себе звільненим без поважної причини, мав право на оскарження в неупередженому органі.
30.Спеціальні норми права, пов`язані з проходженням публічної служби на посадах прокурорів, викладені у Законі України від 14 жовтня 2014 року №1697-VІІ "Про прокуратуру" (надалі також Закон №1697-VІІ; тут і далі норми цього Закону наводяться в редакції, чинній на час винесення оскаржуваного наказу).
31. Закон №1697-VІІ визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України.
32. Відповідно до пункту 7 частини першої статті 11 Закону №1697-VІІ керівник обласної прокуратури призначає на адміністративні посади та звільняє з адміністративних посад прокурорів у випадках та порядку, встановлених цим Законом.
33. Прокурор призначається на посаду безстроково та може бути звільнений з посади, його повноваження на посаді можуть бути припинені лише з підстав та в порядку, передбачених законом (частина третя статті 16 Закону №1697-VІІ).
34. За змістом статті 41 Закону №1697-VІІ звільнення прокурора з адміністративної посади, передбаченої пунктами 2-10 частини першої статті 39 цього Закону, здійснюється Генеральним прокурором з таких підстав: подання заяви про дострокове припинення повноважень на адміністративній посаді за власним бажанням.
35. Звільнення прокурора з адміністративної посади, передбаченої пунктами 11-15 частини першої статті 39 цього Закону, здійснюється керівником обласної прокуратури в окружних прокуратурах, які розташовані у межах адміністративно-територіальної одиниці, що підпадає під територіальну юрисдикцію відповідної обласної прокуратури, з підстав, передбачених абзацом першим частини першої цієї статті.
36. Повноваження прокурора на адміністративній посаді припиняються в разі:
1) закінчення строку перебування на адміністративній посаді;
2) звільнення з посади прокурора або припинення повноважень на посаді прокурора.
Звільнення прокурора з адміністративної посади чи припинення його повноважень на адміністративній посаді, крім випадку, передбаченого пунктом 2 частини другої цієї статті, не припиняє його повноважень прокурора.
37. Після звільнення прокурора з адміністративної посади або припинення його повноважень на цій посаді він не пізніше одного місяця призначається на одну з вакантних посад у цьому ж органі прокуратури або в разі відсутності вакантних посад переводиться на посаду до іншого органу прокуратури того ж або нижчого рівня за його письмовою згодою. У таких випадках рішення про призначення на посаду приймається керівником відповідного органу прокуратури.
37.1. У разі відмови прокурора від призначення на вакантну посаду у відповідному органі прокуратури або від переведення на посаду до іншого органу прокуратури у зазначений строк прокурор звільняється з посади прокурора.
37.2. До моменту прийняття рішення про призначення прокурора на посаду, переведення на посаду до іншого органу прокуратури або звільнення з посади прокурора повноваження відповідного прокурора зупиняються із збереженням гарантій матеріального, соціального та побутового забезпечення, передбачених законодавством для прокурорів.
38. Пунктом 9 розділу V Положення про організацію кадрової роботи в органах прокуратури, затвердженого наказом Генеральної прокуратури України від 18 грудня 2017 року №351 (далі - Положення №351), передбачено, що в разі подання прокурором заяви про звільнення з посади за власним бажанням звільнення проводиться уповноваженим Законом керівником прокуратури з дати, зазначеної в заяві. Заява про звільнення подається не пізніше ніж за три дні до вказаної у ній дати. Прокурор продовжує здійснювати свої повноваження до прийняття рішення про його звільнення.
39. Відповідно до правової позиції Верховного Суду України, викладеної в постанові від 17 лютого 2015 рок у справі №21-8а15, за загальним правилом пріоритетними є норми спеціального законодавства, а трудове законодавство підлягає застосуванню у випадках якщо нормами спеціального законодавства не врегульовано спірні правовідносини або коли про це йдеться у спеціальному законі.
40. Норми Закону №1697-VІІ, які визначають умови і підстави звільнення прокурора з посади є спеціальними по відношенню до інших нормативних актів, у тому числі Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України).
41. Разом з тим, з аналізу Закону №1697-VІІ встановлено, що у ньому відсутня діюча норма спеціального закону, що регулює порядок та строки звільнення за власним бажанням, а тому таке звільнення повинно проводитися з дотриманням встановлених чинним законодавством про працю гарантій.
42. Частиною першою статті 38 КЗпП України визначено, що працівник має право розірвати трудовий договір, укладений на невизначений строк, попередивши про це власника або уповноважений ним орган письмово за два тижні. У разі, коли заява працівника про звільнення з роботи за власним бажанням зумовлена неможливістю продовжувати роботу (переїзд на нове місце проживання; переведення чоловіка або дружини на роботу в іншу місцевість; вступ до навчального закладу; неможливість проживання у даній місцевості, підтверджена медичним висновком; вагітність; догляд за дитиною до досягнення нею чотирнадцятирічного віку або дитиною з інвалідністю; догляд за хворим членом сім`ї відповідно до медичного висновку або особою з інвалідністю I групи; вихід на пенсію; прийняття на роботу за конкурсом, а також з інших поважних причин), власник або уповноважений ним орган повинен розірвати трудовий договір у строк, про який просить працівник.
43. Якщо працівник після закінчення строку попередження про звільнення не залишив роботи і не вимагає розірвання трудового договору, власник або уповноважений ним орган не вправі звільнити його за поданою раніше заявою, крім випадків, коли на його місце запрошено іншого працівника, якому відповідно до законодавства не може бути відмовлено в укладенні трудового договору (частина друга статті 38 КЗпП України).
44. Таки чином, з урахуванням законодавства про працю гарантій, звільнення прокурора з посади за власним бажанням проводиться після закінчення двотижневого строку попередження за умови, що сторони не домовилися про звільнення у більш короткий строк.
Водночас прокурор не підлягає звільненню за поданою раніше заявою, якщо до закінчення строку попередження він відкликав свою заяву або не залишив роботи і не наполягає на звільненні після закінчення цього строку.