ф
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 грудня 2021 року
м. Київ
справа № 640/7518/19
адміністративне провадження № К/9901/19388/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,
за участю:
секретаря судового засідання Совяка-Круковського М.В.,
позивача ОСОБА_1,
представника відповідача Коваль Є.В.,
третьої особи Авторгова А.М.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Приватного виконавця виконавчого округу міста Києва ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 квітня 2020 року (головуючий суддя - Бабенко К. А., судді: Єгорова Н. М., Федотов І. В.) у справі № 640/7518/19 за позовом Приватного виконавця виконавчого округу міста Києва ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Приватний виконавець виконавчого округу міста Києва Авторгов Андрій Миколайович, про визнання протиправним та нечинним наказу в частині,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У квітні 2019 року приватний виконавець виконавчого округу міста Києва ОСОБА_1 (далі - приватний виконавець ОСОБА_1., позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Міністерства юстиції України (далі - Мін`юст, відповідач), у якому просить визнати протиправним наказ Мін`юсту від 22 жовтня 2018 року №3284/5, зареєстрований в Мін`юсті від 22 жовтня 2018 року № 1195/32647 та нечинним у частині затвердження положень Порядку проведення перевірок діяльності органів державної виконавчої служби, приватних виконавців (далі - Порядок), що стосуються проведення перевірки приватних виконавців, а саме розділів ІІІ, ІV та пункт 4 розділу І.
Позов обґрунтований тим, що відсутність в оскаржуваному Порядку чітко визначених критеріїв оцінювання діяльності приватного виконавця та негативні наслідки, які можуть бути викликані в результаті проведення такого оцінювання, суперечить принципу правової визначеності та статті 8 Конституції України. При цьому, в процесі затвердження оскаржуваного Порядку Мін`юстом було допущено порушення Закону України "Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів" №1403-VIII (далі - Закон №1403-VIII), а саме: Рада приватних виконавців України не брала участі в розроблені проекту оскаржуваного Порядку. Відтак, на думку позивача, затвердження нормативно-правового акту із порушенням положень установлених актом вищої юридичної сили є підставою для визнання його протиправним.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 листопада 2019 року позов задоволено частково.
Визнано протиправним та нечинним наказ Мін`юсту від 22 жовтня 2018 року №3284/5, зареєстрований у Мін`юсті від 22 жовтня 2018 року №1195/32647 в частині затвердження положень Порядку проведення перевірок діяльності органів державної виконавчої служби, приватних виконавців, що стосуються проведення перевірки приватних виконавців, а саме розділів ІІІ, ІV та пункт 4 розділу І в редакції, що діяла до внесення змін наказом Мін`юсту від 09 серпня 2019 року №2502/5. Вирішено питання про розподіл судових витрат.
Як на підставу задоволення адміністративного позову суд першої інстанції посилався на те, що оскаржуваний Порядок не погоджувався з Радою приватних виконавців України, відповідно до статі 54 Закону №1403-VIII, що свідчить про допущення дефекту прийняття такого акту.
Оскільки станом на час розгляду справи, оскаржені позивачем норми вже втратили чинність з урахуванням внесених змін до Порядку, то суд першої інстанції дійшов висновку про можливість захисту прав позивача шляхом визнання попередньої редакції оскаржених норм Порядку протиправними.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 квітня 2020 року рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 листопада 2019 року скасовано. У задоволенні позову приватного виконавця ОСОБА_1. відмовлено.
У вказаній постанові суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що оскаржуваний позивачем наказ №3284/5 в частині затвердження положень Порядку (розділів ІІІ, ІV та пункт 4 розділу І) у редакції, що діяла до внесення змін до Порядку, прийнято відповідачем на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Наведена позиція апеляційного суду ґрунтується на тому, що Законом №1403-VIII не визначено переліку проектів нормативно-правових актів, у розробленні яких бере участь та має погоджувати Рада приватних виконавців України. Крім того судом апеляційної інстанції указано, що від Ради приватних виконавців України до Мін`юсту будь-яких пропозицій щодо оскарженого позивачем Порядку у відповідній його частині не надходили.
Більш того, судом апеляційної інстанції звернуто увагу, що на час прийняття судом першої інстанції рішення у даній справі, іншим нормативно-правовим актом до Порядку, зокрема до розділів III, IV, внесено зміни. У зв`язку з чим, визнаний рішенням суду першої інстанції протиправним та нечинним нормативно-правовий акт в частині затвердження окремих положень Порядку, в чинній на час звернення позивача з адміністративним позовом редакції, не породжував на час прийняття судом першої інстанції рішення у цій справі для позивача певних негативних правових наслідків.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи
Не погодившись з рішенням суду апеляційної інстанції, приватний виконавець ОСОБА_1. подав касаційну скаргу (у новій редакції), у якій просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 квітня 2020 року та залишити в силі рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 листопада 2019 року.
Підставою касаційного оскарження скаржник визначив пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а саме з підстав відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
У цьому зв`язку пояснив, що судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні неправильно застосована норма матеріального права, а саме пункт 6 частини п`ятої статті 54 Закону № 1403-VIII, оскільки судом було зроблено висновок про те, що така норма (обов`язкового погодження нормативно-правового акту) підлягає застосуванню у випадку визначення вказаним Законом переліку нормативно-правових актів, які підлягають застосуванню.
Приватний виконавець ОСОБА_1. вважає, що з урахуванням норми статті 19 Конституції України, формулювання, яке вживається в пункті 6 частини п`ятої статті 54 Закону № 1403-VIII, а саме "проекти нормативно-правових актів, визначені Законом", слід розуміти саме як визначення Законом нормативно-правових актів (підзаконних актів), прийняття яких віднесено до компетенції Мін`юсту та, відповідно, проекти яких мають погоджуватись Радою приватних виконавців України перед їх прийняттям Мін`юстом. Указане відповідним чином узгоджується з частиною першою статті 34 Закону № 1403-VIII, якою визначено повноваження Мін`юсту щодо прийняття нормативно-правового акту, який регулює порядок проведення перевірок діяльності приватних виконавців.
Скаржник вважає, що суд першої інстанції прийшов до правильного висновку про допущення дефекту прийняття оскаржуваного акту і, як наслідок, визнав його протиправним, оскільки Порядок не погоджувався з Радою приватних виконавців України, як то передбачено статтею 54 Закону № 1403-VIII.
На думку позивача, Раду приватних виконавців України та її членів позбавили можливості реалізувати визначені в частині п`ятій статті 54 Закону № 1403-VIII права.
Скаржник вважає, що затвердження нормативно-правового акту із порушенням положень, встановлених актом вищої юридичної сили, є підставою для визнання його протиправним.
Ухвалою від 17 вересня 2020 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
У відзиві на касаційну скаргу Мін`юст просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 квітня 2020 року - без змін.
Ухвалою від 26 листопада 2021 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в попередньому судовому засіданні.
За наслідками розгляду касаційної скарги ОСОБА_1 у попередньому судовому засіданні колегія суддів дійшла висновку про необхідність призначення справи № 640/7518/19 у судове засідання, у зв`язку із чим ухвалою Верховного Суду від 29 листопада 2021 року справу призначено до розгляду у судовому засіданні на 16 грудня 2021 року.
У судовому засіданні 16 грудня 2021 року позивач підтримав вимоги касаційної скарги та просив їх задовольнити.
Представник відповідача просив відмовити у задоволенні касаційної скарги приватного виконавця ОСОБА_1., а оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін з підстав, викладених у відзиві.
Установлені судами першої та апеляційної інстанцій фактичні обставини справи
Відповідно до наказу Міністерства юстиції України від 22 жовтня 2018 року № 3284/5 затверджено Порядок проведення перевірок діяльності органів державної виконавчої служби, приватних виконавців (Порядок), який визначає механізм здійснення Міністерством юстиції України перевірок діяльності органів державної виконавчої служби, приватних виконавців, зокрема стану додержання Конституції України, вимог законів України, указів Президента України та постанов Верховної Ради України, ухвалених відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України, наказів Міністерства юстиції України, доручень Міністра юстиції України, та організації роботи щодо їх виконання, дотримання державними і приватними виконавцями порядку та строків вчинення виконавчих дій, виконання правил діловодства.
Позивач вважаючи прийняття вищевказаного Порядку (у частині розділів ІІІ, ІV та пункту 4 розділу І) протиправним, таким, що суперечить актам вищої юридичної сили, звернувся з даним позовом до суду.
Підставою для оскарження позивачем згаданого Порядку слугував прийнятий відповідно до його положень наказ Мін`юсту від 03 січня 2019 року №25/7 "Про проведення планової перевірки діяльності приватного виконавця виконавчого округу міста Києва ОСОБА_1." з 21 по 25 січня 2019 року.
З матеріалів перевірки вбачається, що її проведено на підставі та у відповідності до положень Порядку, що стосуються проведення перевірки приватних виконавців, а саме розділів ІІІ, ІV та пункт 4 розділу І, які є предметом оскарження у даній справі.
Разом із тим, наказом Міністерства юстиції України від 09 серпня 2019 року №2502/5 "Про затвердження Змін до Порядку проведення перевірок діяльності органів державної виконавчої служби, приватних виконавців" затверджено Зміни до оскаржуваного Порядку.
Зміни було внесено, зокрема, до розділів ІІІ, ІV Порядку від 22 жовтня 2018 року №3284/5, які є предметом оскарження в їх первинній редакції.
Таким чином, на момент розгляду справи судом першої інстанції, положення Порядку від 22 жовтня 2018 року №3284/5 були в іншій редакцій, ніж на момент подання позовної заяви.
При цьому, суд першої інстанції вказав, що відносно позивача положення Порядку в первинній редакції були застосовані саме на момент проведення перевірки та в межах оскаржуваних розділів вони повністю вичерпані застосуванням.
Застосування норм права та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень визначені у положеннях статті 264 КАС України.
У відповідності до пункту 2 частини першої статті 264 КАС України правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.
Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт (частина друга статті 264 КАС України).
При цьому, суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині (частина дев`ята статті 264 КАС України).
Позивач, як приватний виконавець, є суб`єктом правовідносин, до яких застосовуються положення зазначеного нормативно-правового акту, під час планових та позапланових перевірок його діяльності.
В силу частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 17 Закону України "Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів" від 02 червня 2016 року №1403-VIII (далі - Закон №1403-VIII) визначено, що Мін`юст, зокрема:
- формує та реалізує державну правову політику у сфері організації примусового виконання рішень;
- здійснює контроль за діяльністю приватних виконавців та визначає порядок здійснення контролю за діяльністю приватного виконавця.
За приписами частини першої статті 34 цього Закону контроль за діяльністю приватного виконавця здійснюється Мін`юстом шляхом проведення планових і позапланових перевірок у порядку, встановленому Міністерством юстиції України.
З метою реалізації даної норми та відповідно до частини першої статті 34 Закону №1403-VIII для забезпечення контролю за діяльністю працівників органі державної виконавчої служби, приватних виконавців шляхом встановлення чіткого механізму здійснення перевірок їх діяльності, Мін`юстом видано оскаржуваний наказ від 22 жовтня 2018 року № 3284/5 про затвердження Порядку, зареєстрований в Мін`юсті 22 жовтня 2018 року за 1195/32647.
Мін`юст є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну правову політику, державну політику з питань банкрутства, у сфері електронних довірчих послуг, нотаріату, організації примусового виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб) (далі - виконання рішень), державної реєстрації актів цивільного стану, державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, державної реєстрації обтяжень рухомого майна, державної реєстрації юридичних осіб, громадських формувань, що не мають статусу юридичної особи, та фізичних осіб - підприємців, реєстрації статуту територіальної громади м. Києва, реєстрації статутів Національної академії наук та національних галузевих академій наук, державної реєстрації друкованих засобів масової інформації та інформаційних агентств як суб`єктів інформаційної діяльності, у сфері виконання кримінальних покарань та пробації, у сфері правової освіти населення; забезпечує формування державної політики у сфері архівної справи і діловодства та створення і функціонування державної системи страхового фонду документації (абзац другий пункт 1 Положення про Міністерство юстиції України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 02 липня 2014 року №228) (далі - Положення №228).
Відповідно до пункту 23 Положення №228 основними завданнями Мін`юсту є, зокрема, забезпечення формування та реалізація державної політики у сфері організації примусового виконання рішень.
Згідно з пунктами 8321-27 Положення № 228 Мін`юст відповідно до покладених на нього завдань, зокрема організовує, контролює та здійснює примусове виконання рішень у випадках, передбачених законом; забезпечує доступ державних та приватних виконавців до баз даних і реєстрів, зокрема електронних, що містять інформацію про боржників, їх майно та кошти; здійснює відповідно до закону державне регулювання діяльності приватного виконавця; надає державним та приватним виконавцям роз`яснення та рекомендації з питань примусового виконання рішень.
Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку про те, що Мін`юст у межах повноважень визначених Законом №1403-VIII здійснює контроль за діяльністю приватних виконавців та визначає порядок його здійснення, зокрема, шляхом визначення механізму проведення перевірок.
Відповідно до частини першої статті 54 Закону №1403-VIII у період між з`їздами приватних виконавців України функції самоврядування приватних виконавців здійснює Рада приватних виконавців України. Повноваження і порядок роботи Ради приватних виконавців України визначаються цим Законом та Положенням про Раду приватних виконавців України, що затверджується з`їздом приватних виконавців України. Рада приватних виконавців України підконтрольна і підзвітна з`їзду приватних виконавців України.
За приписами пункту 6 частини п`ятої статті 54 Закону №1403-VIII Рада приватних виконавців України бере участь у розробленні та погоджує проекти нормативно-правових актів, визначені цим Законом.
За висновком суду першої інстанції відсутність погодження оскаржуваного Порядку з Радою приватних виконавців України призвело до допущення дефекту прийняття нормативно-правового акта та є підставою для визнання попередньої редакції оскаржених норм Порядку протиправними.
Суд апеляційної інстанції при вирішенні спору дійшов протилежного висновку та не знайшов підстав до задоволення позову, вказавши що Законом №1403-VIII не визначено переліку проектів нормативно-правових актів, у розробленні яких бере участь та має погоджувати Рада приватних виконавців України.
Разом із тим, із судового рішення апеляційного суду не вбачається наведення обґрунтованих мотивів, виходячи з яких була надана інша правова оцінка обставинами справи, встановленим судом першої інстанції, та які були покладені в основу його рішення про задоволення позову.
Зробивши висновок, що нормативно-правовий акт відсутній в переліку тих актів, що потребують погодження Ради приватних виконавців України, апеляційний суд необґрунтовано залишив поза увагою положення пункту 6 частини п`ятої статті 54 Закону №1403-VIII відповідно до якого Рада приватних виконавців України бере участь у розробленні та погоджує проекти нормативно-правових актів, визначені цим Законом.
При цьому, Верховний Суд зазначає, що порушення процедури прийняття рішення суб`єктом владних повноважень саме по собі може бути підставою для визнання його протиправним та скасування у разі, коли таке порушення безпосередньо могло вплинути на зміст прийнятого рішення.
Певні дефекти адміністративного акта можуть не пов`язуватись з його змістом, а стосуватися процедури його ухвалення. У такому разі можливі дві ситуації: внаслідок процедурного порушення такий акт суперечитиме закону (тоді акт є нікчемним), або допущене порушення не вплинуло на зміст акта (тоді наслідків для його дійсності не повинно наставати взагалі).
Виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб`єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття.
Так, дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків (ultra vires action - invalid act). Разом із тим, не кожен дефект акта робить його неправомірним.
Стосовно ж процедурних порушень, то в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність.
Таким чином, ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: "протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків" і, на противагу йому, принцип "формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення".
Межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття.
Висновок суду апеляційної інстанції про те, що оскаржуваний акт не порушує прав позивача, оскільки зараз він зазнав змін в оскаржуваних положеннях, вказує на те, що суд не урахував доводи позивача заявлені у позові, про те, що на підставі оскаржуваних положень Порядку відносно ОСОБА_1 було ініційовано та проведено перевірку.
При цьому, вирішуючи спір, апеляційний суд повинен був надати належну правову оцінку усім доказам та обставинам, що стосуються предмету доказування, в їх сукупному зв`язку один з одним.
Верховний Суд, враховуючи доводи позивача з цього приводу, які заявлені в касаційній скарзі, не може залишити це поза увагою.
Для учасників справи постановлення немотивованого (недостатньо мотивованого) рішення означає, що доводи та аргументи, а також надані для доведення певних обставин справи докази, не були почуті та належним чином оцінені судом, що, у свою чергу, може призвести до неправильного вирішення спору.
Отже, фактично апеляційний суд надав іншу юридичну оцінку обставинам справи, встановленим судом першої інстанцій, без належного мотивування причин цього, що не відповідає правилам оцінки доказів за статтею 90 КАС України, адже оцінка судом доказів за своїм внутрішнім переконанням не означає допустимості їх необґрунтованої оцінки, при якій змістовно тотожні обставини отримують протилежне тлумачення, без зазначення належних причин відходу від попередньої оцінки, чи вказівки на причини визнання її помилковою.
Оскільки вказані обставини та фактичні дані залишилися поза межами дослідження суду апеляційної інстанції, тому, з урахуванням повноважень касаційного суду (які не дають касаційній інстанції права досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні), відсутня можливість перевірити правильність його висновків в цілому по суті спору.
Відповідно до статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
З урахуванням викладеного, Суд, керуючись положеннями статей 2 (засади адміністративного судочинства) та 90 (оцінка доказів) КАС України, вважає за необхідне направити дану справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції для повного дослідження вище вказаного.
За правилами пункту 1 частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.
Згідно з частиною четвертою статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.