ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 листопада 2021 року
м. Київ
справа №824/267/20-а
адміністративне провадження № К/9901/19919/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Желєзного І.В.,
суддів: Берназюка Я.О., Чиркіна С.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг,
на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду у складі головуючого судді Левицького В.К. від 16.12.2020 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Смілянця Е.С., суддів: Сапальової Т.В., Капустинського М.М. від 29.04.2021
у справі № 824/267/20-а
за позовом Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Чернівцігаз""
до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг,
про визнання протиправною та скасування постанови,
УСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У лютому 2020 року Акціонерне товариство "Оператор газорозподільної системи "Чернівцігаз" (далі також - позивач, АТ "ОГС "Чернівцігаз") звернулося до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, (далі також - відповідач, НКРЕКП), в якому просило визнати протиправною та скасувати постанову НКРЕКП від 20.12.2019 № 2994 "Про накладення штрафу на ПAT "Чернівцігаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу".
2. Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 16.12.2020, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29.04.2021, позов задоволено: визнано протиправною та скасовано постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 20.12.2019 № 2994 "Про накладення штрафу на АТ "Чернівцігаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу"; стягнуто на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань відповідача судові витрати з оплати судового збору у розмірі 12 750,00 грн.
3. 31.05.2021 від відповідача до Верховного Суду надійшла касаційна скарга на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 16.12.2020 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29.04.2021, у якій просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову в повному обсязі.
4. Ухвалою Верховного Суду від 15.06.2021 відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
5. 05.07.2021 від позивача до Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу, у яких просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
II. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Акціонерне товариство "Оператор газорозподільної системи" "Чернівцігаз" зареєстроване як юридична особа 03.03.1992. Основним видом діяльності позивача є розподілення газоподібного палива через місцеві (локальні) трубопроводи.
7. 29.06.2017 позивач отримав ліцензію на розподіл природного газу, що підтверджується постановою НКРЕКП від 29.06.2017 № 856.
8. На підставі звернень споживачів Чернівецької області, зазначених в листах Державної регуляторної служби України від 07.03.2019 № 147/0/20-19, від 14.05.2019 № 3185/0/20-19, постанови НКРЕКП від 14.05.2019 № 734 "Про проведення позапланової перевірки ПАТ "Чернівцігаз", відповідно до рішень НКРЕКП від 26.03.2019 № 425 (зі змінами та доповненнями 23.08.2019 № 1775), від 14.05.2019 № 734, від 06.08.2019 № 1658, 20.11.2019 головою НКРЕКП видано посвідчення на проведення позапланової виїзної перевірки № 460, №461, № 462, якими на строк з 09.12.2019 по 11.12.2019 доручено посадовим особам сектору НКРЕКП у Чернівецькій області здійснити перевірку АТ "ОГС "Чернівцігаз" з питань дотримання пункт 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 № 201 (відповідно до ліцензії, яка видана згідно з постановою НКРЕКП від 29.06.2017 № 856), а також дотримання вимог пунктів 2 та 3 постанови НКРЕКП від 29.03.2019 № 470 "Про накладення штрафу на ПАТ "Чернівцігаз".
9. 06.12.2019 сектором НКРЕКП у Чернівецькій області здійснено запит інформації та документів від позивача відповідно до предмета перевірки з вимогою надати документи до 12 год. 00 хв. 09.12.2019, який надійшов до позивача 12.12.2019.
10. 09.12.2019 голова та члени комісії з позапланової виїзної перевірки прибули до АТ "ОГС "Чернівцігаз" з пропозицією надати допуск до здійснення з 09.12.2019 по 11.12.2019 планової виїзної перевірки ліцензованої діяльності провадження господарської діяльності з розподіл природного газу.
11. 09.12.2019 позивач відмовив комісії з позапланової виїзної перевірки у проведенні позапланової виїзної перевірки, про що письмово повідомив представників відповідача в поясненнях від 09.12.2020 № 580007-Сл-4190-1219 про причини відмови у проведенні позапланової виїзної перевірки.
12. Згідно зі змістом пояснень причиною відмови у проведенні перевірки стала відсутність уніфікованої форми акта перевірки, а також видання відповідачем одночасно трьох посвідчень на перевірку.
13. 09.12.2019 та 10.12.2019 посадовими особами сектору НКРЕКП у Чернівецькій області складено акти про відмову АТ "Оператор газорозподільної системи "Чернівцігаз" у проведенні позапланового заходу державного (нагляду) контролю щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу.
14. 11.12.2020 посадовими особами сектору НКРЕКП у Чернівецькій області складено акт за результатами проведення планового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу № 455.
15. В акті від 11.12.2019 № 455 зафіксовано виявлене порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 № 201, щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень статті 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
16. Згідно з інформацією, викладеною в листі від 12.12.2019 позивач відмовив сектору НКРЕКП у Чернівецькій області у наданні запитуваної інформації з наведених в листах від 06.12.2019 № 56-17/598 та № 56-17/599 підстав.
17. 20.12.2019 відповідачем винесено оскаржувану постанову № 2994, якою на позивача накладено штраф у розмірі 850 000,00 грн за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень статті 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
18. Вважаючи оскаржувану постанову протиправною, позивач звернувся до суду із цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
19. Ухвалюючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що позивач законно відмовив відповідачу у проведенні позапланової виїзної перевірки ліцензованої діяльності провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, а акт перевірки № 455 від 11.12.2019 складений у формі, яка не відповідає уніфікованій формі акта перевірки, що свідчить про протиправність оскаржуваної постанови та наявність підстав для її скасування. Відмова ліцензіата у допуску до проведення перевірки не може вважатися порушенням ліцензійних умов. Відповідачем порушено процедуру винесення оскаржуваної постанови.
20. Окрім цього, ухвалюючи оскаржуване судове рішення, суд апеляційної інстанції врахував позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 11.03.2021 у справі № 640/20494/19, та вважав безпідставним посилання відповідача на висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 28.10.2020 у справі № 460/1042/19.
ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВІВ НА НЕЇ
21. Відповідач у касаційній скарзі не погоджується з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на те, що судами попередніх інстанцій під час їх ухвалення не враховано висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 28.10.2020 у справі № 460/1042/19, щодо законності застосування НКРЕКП Додатку № 18 (форма акта перевірки) Порядку № 428 під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) в якості уніфікованої форми акта. Також відповідач у якості підстави касаційного оскарження у цій справі зазначає про необхідність відступлення від висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 11.03.2021 у справі № 640/20494/19, які враховані судом апеляційної інстанції під час ухвалення оскаржуваного судового рішення, та одночасно вказує, що відповідні висновки не можуть бути застосовані у спірних правовідносинах з огляду на те, що фактичні обставини справи № 640/20494/19 та справи, що розглядається, не є подібними. Судами першої та апеляційної інстанцій надано неправильну правову оцінку такій підставі відмови позивача у допуску до проведення перевірки відповідача як відсутність уніфікованої форми акта перевірки. Водночас помилковим є висновок судів, згідно з яким відмова ліцензіата у допуску до проведення перевірки не може вважатися порушенням ліцензійних умов.
22. Позивач у відзиві на касаційну скаргу зазначає, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі ухвалені з правильним застосуванням норм матеріального права та з дотриманням норм процесуального права, а тому не підлягають скасуванню.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
23. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, з урахуванням положень статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.
24. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
25. Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
26. Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
27. Повноваження НКРЕКП у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, законами України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", "Про ринок природного газу" (далі також - у редакціях, чинних на час виникнення спірних правовідносин).
28. Відповідно до частини першої статті 1 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" НКРЕКП є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
29. Згідно з положеннями статті 3 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані регулятору законом; ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.
30. Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора. Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора (частини перша-третя статті 19 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг").
31. Згідно з частинами четвертою та п`ятою статті 19 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" під час здійснення державного контролю Регулятор має право: вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов; фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо - та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу; вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю; призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю; приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень; накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.
За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки. У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання регулятора, за результатами якого Регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.
32. Відповідно до законів України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", "Про ліцензування видів господарської діяльності" Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, Постановою НКРЕКП від 14.06.2018 № 428 затвердила Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов (далі також - Порядок №428, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
33. Відповідно до пункту 1.2. Порядку №428 цей Порядок застосовується НКРЕКП при здійсненні контролю за дотриманням законодавства та ліцензійних умов ліцензіатами шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок.
34. Згідно з пунктом 1.3. Порядку № 428 цей Порядок установлює процедуру організації та проведення перевірок; порядок оформлення результатів перевірок; права та обов`язки голови та членів комісії з перевірки; права та обов`язки уповноваженої особи ліцензіата; контроль за виконанням рішень НКРЕКП; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов.
35. Системний аналіз наведених вище положень дає змогу дійти висновку, що НКРЕКП є органом, уповноваженим здійснювати контроль за суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, за наявності відповідних правових підстав. За результатами проведеної нею перевірки складається акт, на підставі якого та за наявності виявлених у діяльності суб`єкта господарювання порушень НКРЕКП уповноважена накладати штрафи на суб`єкта господарювання у визначеному порядку.
36. Щодо доводів відповідача, викладених у касаційній скарзі, про надання судами першої та апеляційної інстанцій неправильної правової оцінки такій підставі відмови позивача у допуску до проведення перевірки відповідача як відсутність уніфікованої форми акта перевірки, колегія суддів зазначає наступне.
37. Як встановлено судами попередніх інстанцій, позивач не допустив посадових осіб відповідача до проведення позапланової перевірки з тієї, зокрема, підстави, що останнім не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта перевірки.
38. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), визначено Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007 № 877-V (далі також - Закон № 877-V, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
39. Частиною п`ятнадцятою статті 4 Закону № 877-V передбачено, що при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.
40. Згідно з приписами абзацу першого частини другої статті 5 Закону № 877-V методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затверджується Кабінетом Міністрів України.
41. Відповідно до абзацу восьмого частини другої статті 5 Закону № 877-V уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному вебсайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством.
42. Методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю) затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 № 342 (далі також - Методика № 342, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
43. Частиною п`ятою статті 7 Закону № 877-V визначено, що суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред`явили документів, передбачених цією статтею, зокрема посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю).
44. Згідно зі статтею 10 Закону № 877-V суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному вебсайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.
45. Відповідно до частини п`ятнадцятої статті 4 Закону № 877-V посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів, які відповідно до статті 5 цього Закону, затверджуються органом державного нагляду на підставі Методики розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), яка затверджуються Кабінетом Міністрів України. Після затвердження уніфікованої форми акта орган державного нагляду (контролю) зобов`язаний оприлюднити такий акт на власному офіційному вебсайті.
46. За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт. В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом. Якщо суб`єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями. Зауваження суб`єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід`ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю). У разі відмови суб`єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис. Один примірник акта вручається керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі-підприємцю або уповноваженій ним особі в останній день заходу державного нагляду (контролю), а другий зберігається в органі державного нагляду (контролю) (частина шоста статті 7 Закону № 877-V).
47. У справі № 460/1042/19 Верховний Суд визнав правильним застосування норм матеріального права судами попередніх інстанцій, які виходили з того, постанова № 428 від 14.06.2018, якою затверджено Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, невід`ємною частиною якого є додатки до нього, набрала чинності, не була оскарженою і скасованою в установленому законодавством порядку та правомірно застосована відповідачем до спірних правовідносин під час здійснення контрольного заходу, що спростовує доводи позивача про порушення під час складення акта перевірки. Верховний Суд вважав, що суд апеляційної інстанції обґрунтовано визнав безпідставними та помилковими висновки суду першої інстанції про те, що акт перевірки прийнятий із порушенням нормативного регулювання діяльності Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, оскільки такий прийнятий із додержанням Законів України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" та затверджених підзаконних нормативно-правових актів, а тому відповідач приймаючи оскаржувану постанову взяв його до уваги правомірно.
48. Колегія суддів не вбачає правових підстав для відступу від указаної правової позиції Верховного Суду у цій справі, а тому доводи касаційної скарги в цій частині є обґрунтованими.
49. Такого висновку дійшов також Верховний Суд у постанові від 26.05.2021 у справі №824/266/20-а.
50. Щодо доводів відповідача, викладених у касаційній скарзі, про помилковість висновку судів першої та апеляційної інстанцій, згідно з яким відмова ліцензіата у допуску до проведення перевірки не може вважатися порушенням ліцензійних умов, колегія суддів зазначає наступне.
51. Як установлено судами попередніх інстанцій із змісту оскаржуваної постанови НКРЕКП, на АТ "ОГС "Чернівцігаз" накладено штраф за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме: положень статті 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
52. Таким чином, НКРЕКП вбачала порушення позивачем Ліцензійних умов саме у порушенні положень статті 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю). НКРЕКП до такого висновку дійшла у зв`язку з тим, що пунктом 2.1 глави 2 Ліцензійних умов передбачено, що господарська діяльність з розподілу природного газу здійснюється з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.
53. Ухвалюючи у цій справі оскаржуване судове рішення, суд апеляційної інстанції, врахував правовий висновок Верховного Суду, викладений у постанові 11.03.2021 у справі № 640/20494/19, відповідно до якого недопуск посадових осіб НКРЕКП до перевірки не є порушенням пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов.
54. Одним із доводів касаційної скарги є те, що суд апеляційної інстанції необґрунтовано застосував цю правову позицію Верховного Суду, оскільки вона висловлена у правовідносинах, що не є подібними до тих, що виникли у справі, яка розглядається.
55. Колегія суддів вважає відповідні доводи відповідача помилковими з огляду на наступне.
56. Відповідно до частини п`ятої статті 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
57. Згідно з висновками Великої Палати Верховного Суду подібність правовідносин означає тотожність суб`єктного складу учасників відносин, об`єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). При цьому зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності визначається обставинами кожної конкретної справи (пункт 32 постанови від 27.03.2018 у справі № 910/17999/16; пункт 40 постанови від 25.04.2018 у справі № 910/24257/16).
58. Під судовими рішеннями в подібних правовідносинах необхідно розуміти такі рішення, де подібними (тотожними, аналогічними) є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог і встановлені судом фактичні обставини, а також наявне однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин (пункт 8.2 постанови Великої Палати Верховного Суду від 16.05.2018 у справі № 910/5394/15-г, пункт 6.30 постанови Великої Палати Верховного Суду від 19.05.2020 у справі № 910/719/19).
59. Термін "подібні правовідносини" може означати як такі, що мають лише певні спільні риси, так і правовідносини, що є тотожними, тобто такими самими як інші. Подібність правовідносин визначається за їх елементами: суб`єктами, об`єктами та змістом (правами й обов`язками суб`єктів правовідносин). Суб`єктний критерій не впливає на кваліфікацію певних правовідносин як подібних.
60. Зважаючи на наведене, оцінюючи подібність спірних правовідносин, необхідно враховувати суб`єктний склад учасників відносин, зміст правовідносин (права та обов`язки сторін спору); об`єкт і предмет правового регулювання, однаковість матеріально-правового регулювання спірних правовідносин, умови застосування правових норм (зокрема, щодо часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин); предмет спору, підстави позову, зміст позовних вимог, установлені судом фактичні обставини.
61. Верховним Судом установлено, що зміст спірних правовідносин, які виникли у справі № 640/20494/19 та у справі, що розглядається, свідчить про те, що учасниками спірних правовідносин в обох справах є НКРЕКП та оператор газорозподільчої системи (АТ "ОГС "Сумигаз" у справі № 640/20494/19 та АТ "ОГС "Чернівцігаз" у справі, що розглядається); предметом спору в обох справах є постанова НКРЕКП про накладення штрафу на оператора газорозподільчої системи за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов; зміст спірних правовідносин в обох справах складають дії оператора газорозподільчої системи щодо недопуску посадових осіб НКРЕКП до перевірки, що стали підставою для винесення оскаржуваної постанови НКРЕКП; спірні правовідносини на момент їх виникнення врегульовані однаковими правовими нормами, а саме: законами України "Про ринок природного газу" (стаття 59), "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (стаття 11), "Про ліцензування видів господарської діяльності" (пункт 4 частини першої статті 1, стаття 9), Ліцензійними умовами (пункт 2.1 глави 2).
62. Зважаючи на наведене, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про подібність спірних правовідносин у справі № 640/20494/19 до тих, що виникли у цій справі, з огляду на подібність суб`єктного складу, предмету, змісту спірних правовідносин та однаковості їх правового регулювання.
63. Колегія суддів відхиляє довід відповідача, викладений у касаційній скарзі про неподібність правовідносин у цих справах з огляду на те, що у справі № 640/20494/19 перевірка НКРЕКП носила плановий характер, а у справі, що розглядається, така перевірка була позаплановою, оскільки наведена обставина не впливає на оцінку подібності спірних правовідносин, так як характер перевірки обумовлює різний порядок призначення перевірок, проте не впливає на настання правових наслідків у результаті недопуску до їх проведення.
64. Такого висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 08.07.2021 у справі № 160/1598/20.
65. Щодо доводів НКРЕКП, викладених у касаційній скарзі, про наявність підстав для відступу від правової позиції Верховного Суду, викладеної у постанові 11.03.2021 у справі № 640/20494/19, з огляду на те, що така сформована Верховним Судом на підставі неправильного застосування пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов, яким передбачено, що господарська діяльність з розподілу природного газу здійснюється з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу. Натомість статтею 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" встановлено імперативний обов`язок суб`єкта господарювання під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) допускати посадових осіб органу нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом, а отже НКРЕКП вважає, що ця норма підпадає під визначення "інших нормативно-правових актів", указаних у пункті 2.1 глави 2 Ліцензійних умов, колегія суддів зазначає наступне.
66. За своєю правовою природою санкції є видом юридичної відповідальності, можливість застосування яких має бути чітко регламентована нормами законодавства. Будь-яке правопорушення має бути чітко визначено в законі.
67. Відповідно до пункту 4 статті першої Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" від 02.03.2015 № 222-VIII (далі також - Закон № 222-VIII) ліцензійні умови - нормативно-правовий акт Кабінету Міністрів України, іншого уповноваженого законом органу державної влади, положення якого встановлюють вичерпний перелік вимог, обов`язкових для виконання ліцензіатом, та вичерпний перелік документів, що додаються до заяви про отримання ліцензії.
68. Пунктом 2.1 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 № 201, (далі також - Ліцензійні умови, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що господарська діяльність з розподілу природного газу здійснюється з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.
69. Частиною другою статті 59 Закону України "Про ринок природного газу" від 09.04.2015 № 329-VIII (далі також - Закон № 329, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено перелік правопорушень на ринку природного газу, серед яких, зокрема, порушення ліцензіатами відповідних ліцензійних умов провадження господарської діяльності (пункт 1).
70. Відповідно до частини третьої статті 59 Закону № 329 у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу до відповідних суб`єктів ринку природного газу можуть застосовуватися санкції у виді: попередження про необхідність усунення порушень; штрафу; зупинення дії ліцензії; анулювання ліцензії.
71. Згідно з підпунктом "б" пункту 5 частини четвертої статті 59 Закону № 329 Регулятор у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на суб`єктів ринку природного газу (крім споживачів), зокрема: від 3000 до 50000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян - на суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню, за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню.
72. Частиною п`ятою статті 59 Закону № 329 передбачено, що під час визначення санкцій за порушення, передбачені цією статтею, регулятор враховує серйозність і тривалість правопорушення, наслідки правопорушення для інтересів ринку природного газу та його суб`єктів, пом`якшуючі та обтяжуючі обставини.
73. За змістом частин сьомої, восьмої статті 59 Закону № 329 за одне правопорушення на ринку природного газу може застосуватися лише один вид штрафної санкції (штраф) або штраф разом із зупиненням дії ліцензії. Рішення про накладення санкцій регулятором оскаржуються в судовому порядку
74. Відповідно до правової позиції Верховного Суду, викладеної у постанові від 11.03.2021 у справі № 640/20494/19, пункт 2.1 глави 2 Ліцензійних умов містить невизначений термін ("інші нормативно-правові акти"), що може призводити до непредбачуваного застосування цього пункту, оскільки під цей термін можна підвести будь-який нормативно-правовий акт, що означає надання НКРЕКП дискреційних повноважень у сфері притягнення ліцензіатів до відповідальності, які не мають чітко визначених меж. Така норма не відповідає критерію якості закону (ясності і недвозначності правової норми), оскільки не може забезпечити її однакове застосування, що не виключає необмеженості трактування у її правозастосовній практиці і може призводити до свавільного її застосування.
75. Конституційний Суд України, розвиваючи практику застосування статті 8 Основного Закону України, зазначив, що верховенство права необхідно розуміти, зокрема, як механізм забезпечення контролю над використанням влади державою та захисту людини від свавільних дій держави. Верховенство права як нормативний ідеал, до якого має прагнути кожна система права, і як універсальний та інтегральний принцип права необхідно розглядати, зокрема, в контексті таких основоположних його складових: принцип законності, принцип юридичної визначеності, принцип справедливого суду. Верховенство права означає, що органи державної влади обмежені у своїх діях заздалегідь регламентованими та оголошеними правилами, які дають можливість передбачити заходи, що будуть застосовані в конкретних правовідносинах, і, відповідно, суб`єкт правозастосування може передбачати й планувати свої дії та розраховувати на очікуваний результат (абзаци третій, четвертий, шостий пункту 4 мотивувальної частини).
76. Конституційний Суд України у Рішенні від 06.06.2019 № 3-р/2019 зазначив, що принцип юридичної визначеності як складова конституційного принципу верховенства права є сукупністю вимог до організації та функціонування системи права, процесів правотворчості та правозастосування у спосіб, який забезпечував би стабільність юридичного становища індивіда. Зазначеного можна досягти лише шляхом законодавчого закріплення якісних, зрозумілих норм (абзац третій підпункту 3.3 пункту 3 мотивувальної частини).
77. У Рішенні від 20.06.2019 № 6-р/2019 Конституційний Суд України дійшов висновку, що юридичну визначеність необхідно розуміти через такі її складові: чіткість, зрозумілість, однозначність норм права; право особи у своїх діях розраховувати на розумну та передбачувану стабільність існуючого законодавства та можливість передбачати наслідки застосування норм права (законні очікування). Таким чином, юридична визначеність передбачає, що законодавець повинен прагнути до чіткості та зрозумілості у викладенні норм права. Кожна особа відповідно до конкретних обставин має орієнтуватися в тому, яка саме норма права застосовується у певному випадку, та мати чітке розуміння щодо настання конкретних правових наслідків у відповідних правовідносинах з огляду на розумну та передбачувану стабільність норм права (абзаци четвертий - шостий підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини).
78. У Рішенні від 22.09.2005 № 5-рп/2005 Конституційний Суд України зазначив, що із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі (абзац другий підпункту 5.4 пункту 5 мотивувальної частини).
79. Конституційний Суд України виходить із того, що принцип правової визначеності не виключає визнання за органом державної влади певних дискреційних повноважень у прийнятті рішень, однак у такому випадку має існувати механізм запобігання зловживанню ними. Цей механізм повинен забезпечувати, з одного боку, захист особи від свавільного втручання органів державної влади у її права і свободи, а з другого - наявність можливості у особи передбачати дії цих органів (абзац третій підпункту 2.4 пункту 2 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08.06.2016 № 1-2/2016).
80. У Рішенні Конституційного Суду України від 23.01.2020 № 1-р/2020 зазначено, що кожна особа залежно від обставин повинна мати можливість орієнтуватися в тому, яка саме норма права застосовується у певному випадку, та мати чітке розуміння щодо настання конкретних юридичних наслідків у відповідних правовідносинах з огляду на розумну та передбачувану стабільність норм права.
81. Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ) вираз "згідно із законом" насамперед вимагає, щоб оскаржуване втручання мало певну підставу в національному законодавстві; він також стосується якості відповідного законодавства і вимагає, щоб воно було доступне відповідній особі, яка, крім того, повинна передбачати його наслідки для себе, а також це законодавство повинно відповідати принципу верховенства права.
82. Поняття ʼякість закону" (quality of law) охоплює такі характеристики відповідного акта законодавства як чіткість, точність, недвозначність, зрозумілість, узгодженість, доступність, виконуваність, передбачуваність і послідовність. Ці характеристики стосуються як положень будь-якого акта (норм права, які у ньому містяться), так і взаємозв`язку такого акта з іншими актами законодавства такої ж юридичної сили. При цьому норми права, що не відповідають критерію ʼякості закону" (зокрема, не відповідають принципу передбачуваності (principle of foreseeability) або передбачають можливість різного тлумачення та правозастосування), суперечать і такому елементу принципу верховенства права як заборона свавілля, а застосування таких норм може призвести до порушення конституційних прав особи та неможливість адекватного захисту від необмеженого втручання суб`єктів владних повноважень у права такої особи.
83. Водночас Верховний Суд наголошує, що Ліцензійні умови передбачають вимоги до провадження господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.
84. Однак Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" не є нормативно-правовим актом у сфері нафтогазового комплексу.
85. Такий же висновок викладений у постановах Верховного Суду від 11.03.2021 у справі № 640/20494/19 та від 26.05.2021 у справі № 824/266/20-а.
86. Частиною дев`ятою статті 9 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" встановлено, що вимоги ліцензійних умов до суб`єкта господарювання мають бути обумовлені особливостями провадження виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, та включають специфічні організаційні, матеріально-технічні, виробничі, кадрові та інші вимоги.
87. Згідно з частиною десятою цієї ж статті до ліцензійних умов не можуть бути включені вимоги: 1) щодо додержання законодавства України у відповідній сфері та/або окремих законів у цілому; 2) законодавства, обов`язкові до виконання всіма суб`єктами господарювання.
88. Таким чином, ліцензійні умови - це специфічні вимоги в тій чи іншій сфері господарювання.
89. Встановлена статтею 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" вимога щодо допуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом, як обов`язок будь-якого суб`єкта господарювання при здійсненні заходів державного нагляду та контролю, незалежно від того, яку саме господарську, в тому числі ліцензійну діяльність, провадить той чи інший суб`єкт є загальною, обов`язковою для виконання всіма суб`єктами господарювання.
90. Отже, порушення цієї вимоги не є порушенням пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов, тому Верховний Суд дійшов висновку, що недопуск до перевірки не утворює правопорушення у сфері Ліцензійних умов, а тому не може бути підставою для застосування санкцій у вигляді штрафу згідно з підпунктом "б" пункту 5 частини четвертої статті 59 Закону України "Про ринок природного газу" (за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню), а тому колегія суддів відхиляє інші доводи, викладені у касаційній скарзі, оскільки такі не впливають на правильність зазначеного висновку.
91. Такий же висновок викладений у постановах Верховного Суду від 11.03.2021 у справі № 640/20494/19 та від 26.05.2021 у справі № 824/266/20-а і колегія суддів не вбачає підстав для відступу від нього.
92. При цьому колегія суддів зауважує, що відповідно до пункту 8 частини дванадцятої статті 16 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" підставою для прийняття рішення про анулювання ліцензії є акт про відмову ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування. Відмовою ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування вважається недопуск уповноважених посадових осіб органу ліцензування для здійснення перевірки додержання ліцензіатом відповідних вимог ліцензійних умов за відсутності передбачених для цього законом підстав (відмова в доступі посадових осіб органу ліцензування до місць провадження діяльності, що підлягає ліцензуванню, об`єктів, що використовуються ліцензіатом при провадженні діяльності, що підлягає ліцензуванню, або відсутність протягом першого дня перевірки за місцезнаходженням ліцензіата особи, уповноваженої представляти інтереси ліцензіата на час проведення перевірки).
93. Зважаючи на викладене, Верховний Суд констатує, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про протиправність оскаржуваної постанови НКРЕКП та необхідність її скасування, однак з урахуванням положень статті 351 КАС України оскаржувані рішення підлягають зміні шляхом викладення їх мотивувальної частини в редакції цієї постанови. В іншій частині рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 16.12.2020 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29.04.2021 необхідно залишити без змін.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
1. Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг, задовольнити частково.
2. Рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 16.12.2020 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03.06.2020 змінити, виклавши їх мотивувальні частини в редакції цієї постанови.
3. В іншій частині рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 16.12.2020 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29.04.2021 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.