ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
03 листопада 2021 року
м. Київ
справа № 640/1527/19
адміністративне провадження № К/9901/34021/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
cудді-доповідача - Радишевської О. Р.,
суддів - Кашпур О. В., Уханенка С.А.
за участю:
секретаря судового засідання: Волощука В.В.,
позивача: ОСОБА_1,
представника відповідача-1: Єжова А.В.,
представника відповідача-2: Орленка А.О.,
представника третьої особи: Орленка А.О.
розглянув у відкритому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу №640/1527/19
за позовом ОСОБА_1 до Ради прокурорів України, Офісу Генерального прокурора, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - Київської міської прокуратури - про визнання протиправними та скасування рішення, наказу, поновлення на посаді, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 липня 2019 року, прийняте у складі головуючого судді Кармазіна О.А., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 листопада 2019 року, ухвалену у складі: головуючого судді Кучми А.Ю., суддів Бєлової Л.В., Лічевецького І.О.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Ради прокурорів України (далі - РПУ, відповідач-1), Генеральної прокуратури України (далі - ГПУ, відповідач-2), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - Прокуратури міста Києва - з вимогами:
1.1. визнати протиправним і скасувати рішення Ради прокурорів України від 26 грудня 2018 року №154;
1.2. визнати протиправним і скасувати наказ Генеральної прокуратури України від 26 грудня 2018 року №215к, яким ОСОБА_1, радника юстиції, звільнено з посади керівника Київської місцевої прокуратури № 6 міста Києва у зв`язку з неналежним виконанням посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади;
1.3. поновити радника юстиції ОСОБА_1 на посаді керівника Київської місцевої прокуратури № 6 міста Києва.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що висновки, які були покладені в основу рішення Ради прокурорів України про його звільнення з посади керівника Київської місцевої прокуратури № 6 міста Києва, є немотивованими.
3. Позивач доводить, що на засіданні Ради прокурорів України під час розгляду подання про його звільнення не було досліджено всіх істотних обставин, у рішенні не зазначено, яка саме поведінка або конкретні дії можна вважати невиконанням чи неналежним виконанням обов`язків за адміністративною посадою, та яким чином ці дії тягнуть за собою негативні наслідки.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
4. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 з грудня 2004 року проходив службу в органах прокуратури, зокрема на посадах заступника прокурора Оболонського району м. Києва, заступника прокурора Печерського району м. Києва, першого заступника прокурора Печерського району м. Києва.
5. Наказом Генерального прокурора України від 09 грудня 2015 року №821к позивача з 15 грудня 2015 року призначено на адміністративну посаду керівника Київської місцевої прокуратури № 6 м. Києва строком на п`ять років.
6. 30 жовтня 2018 року Прокурором міста Києва Говдою Р.М. до Ради прокурорів України внесено подання про звільнення ОСОБА_1 з посади керівника Київської місцевої прокуратури № 6 міста Києва у зв`язку з неналежним виконанням посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади.
7. Подання ґрунтувалося на результатах перевірки стану організації роботи на основних напрямках прокурорської діяльності у Київській місцевій прокуратурі №6 м. Києва, що оформлена доповідною запискою від 31 серпня 2018 року.
8. Проведеною перевіркою встановлено, що позивачем як керівником органу прокуратури допущено порушення в організації кадрової роботи; у роботі з державними службовцями; службової та трудової дисципліни; допущено недоліки при розподілі обов`язків та при формуванні організаційно-розпорядчих документів; у прокуратурі не забезпечено якісної підготовки матеріалів і прийнятих рішень; не забезпечено дієвого контролю за своєчасним та якісним виконанням координаційних заходів співробітниками прокуратури; не забезпечено якісне та своєчасне виконання організаційно-розпорядчих документів ГПУ; не забезпечено належного дотримання принципу гласності; установлено незадовільну роботу прокуратури щодо попередження, виявлення та усунення корупційних або пов`язаних із корупцією правопорушень в публічній та приватній сферах, злочинів у бюджетній сфері, шахрайства та інших сферах; не дотримано належної організації підтримання державного обвинувачення, якості реагування на незаконні судові рішення, у виконанні представницьких функцій; не забезпечено належного нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції під час досудового розслідування та підтримання державного обвинувачення; не забезпечено належного виконання вимог статті 25 Закону України "Про прокуратуру" в частині здійснення координаційних повноважень; не дотримано вимог законодавства під час відображення у Єдиному реєстрі досудових розслідувань та статистичній звітності відомостей щодо направлення до суду обвинувальних актів, при реєстрації кримінальних правопорушень, при прийнятті рішень про закриття кримінальних проваджень.
9. Установлено факти не дотримання співробітниками Київської місцевої прокуратури № 6 м. Києва норм кримінально-процесуального законодавства України, порушення строків досудового розслідування. Установлено незабезпечення належного нагляду за додержанням законів при розслідуванні злочинів за оперативно-розшуковою діяльністю; незабезпечення належної організації роботи прокуратури з питань підтримки обвинувачення в суді, міжнародного співробітництва, роботи з питань нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень, з питань особистого прийому громадян, розгляду звернень та забезпечення доступу до публічної інформації та ведення діловодства в прокуратурі.
10. До подання долучено додатки на 898 аркушах, які, на переконання прокурора міста Києва, підтверджують обставини, викладені в поданні.
11. За результатами розгляду та обговорення матеріалів щодо внесення рекомендації про звільнення позивача Радою прокурорів України прийнято рішення від 26 грудня 2018 року №154 "Про внесення рекомендації про звільнення ОСОБА_1 з посади керівника Київської місцевої прокуратури № 6 м. Києва".
12. На підставі рішення Ради прокурорів України Генеральною прокуратурою України прийнято наказ від 26 грудня 2018 року № 215к, яким ОСОБА_1, радника юстиції, звільнено з адміністративної посади керівника Київської місцевої прокуратури № 6 міста Києва у зв`язку з неналежним виконанням посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади, відповідно до пункту 3 частини першої статті 41 Закону України "Про прокуратуру".
13. Позивач, уважаючи вказані рішення Ради прокурорів України та наказ ГПУ протиправними, звернувся до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
14. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 липня 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 листопада 2019 року, у задоволенні позову відмовлено.
15. Відмовляючи в задоволенні позову, суди попередніх інстанцій виходили з того, що наявність підстав для звільнення прокурора з адміністративної посади встановлюється Радою прокурорів України, що зумовлено особливим статусом Ради прокурорів України у системі прокуратури як незалежного органу прокурорського самоврядування. Водночас Генеральний прокурор України, реалізуючи рекомендацію Ради прокурорів України, виконує церемоніальну функцію.
16. У цій справі суди попередніх інстанцій вважали, що Радою прокурорів України встановлено достатні обставини, які свідчать про систематичне неналежне виконання позивачем під час перебування на адміністративній посаді своїх обов`язків.
17. Суди попередніх інстанцій вказали, що позивач зазначених обставин не спростував, а його доводи про те, що виявлені порушення не призвели до важких наслідків і можуть бути усунуті не є перешкодою для застосування пункту 3 частини першої статті 41 Закону України "Про прокуратуру" та звільнення його з адміністративної посади.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
18. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхні рішення, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
19. На обґрунтування вимог касаційної скарги позивач зазначив, що, вирішуючи спір, суди попередніх інстанцій ухилилися від надання оцінки його істотним доводам і аргументам.
20. Так, позивач зазначає, що суди попередніх інстанцій так і не встановили моменту, коли РПУ завершило розгляд подання Прокуратури міста Києва про звільнення ОСОБА_1 з посади.
21. Позивач зазначає, що встановлення таких обставин мало важливе значення в контексті його доводів про упередженість оскаржуваних рішень. Позивач доводить, що оскаржуване рішення ГПУ про звільнення було направлено до Прокуратури міста Києва факсом 26 грудня 2018 року о 12 год 50 хв. Водночас станом на 12 год 50 хв 26 грудня 2018 року РПУ не завершила розгляду подання ГПУ. Наведене, на думку позивача, підтверджується також тим, що копія оскаржуваного рішення РПУ, на підставі якого ГПУ могла ухвалити рішення про його звільнення з адміністративної посади, до останньої надійшла лише 28 грудня 2018 року.
22. Позивач уважає, що суди попередніх інстанцій безпідставно відхилили його доводи про те, що оскаржувані рішення прийняті в умовах конфлікту інтересів. За доводами позивача, він клопотав перед РПУ про направлення подання прокурора міста Києва його ініціатору для проведення перевірки, передбаченої статтею 28 Закону України "Про прокуратуру". Однак указане клопотання було проігноровано.
23. Позивач також заперечує щодо висновків судів попередніх інстанцій про наявність у спірних правовідносинах фактичних обставин, що свідчать про неналежне виконання ним обов`язків на адміністративній посаді.
24. Як зазначає позивач, подання переважно стосується недоліків, допущених прокурорами Київської місцевої прокуратури № 6 міста Києва, як процесуальними керівниками у кримінальних провадженнях, і не стосуються особисто його прорахунків як керівника.
25. Позивач не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що найнижчий показник по місту за показником розкриття злочинів є самостійною підставою, щоб уважати, що обов`язки керівника ним виконуються неналежним чином, адже керівник місцевої прокуратури не має повноважень щодо розкриття злочинів.
26. Позивач доводить, що здійснення нагляду за додержанням законів під час проведення досудового розслідування у формі процесуального керівництва досудовим розслідуванням, що передбачено частиною другою статті 36 Кримінального процесуального кодексу України, не є тотожним поняттю "розкриття злочинів".
27. Щодо висновків про викривлення ним як керівником статистичної звітності, то позивач зазначив, що звітність, про яку йдеться в поданні, була подана іншими особами у період його тимчасової непрацездатності, а тому він не може відповідати за достовірність наведених у ній показників.
28. Щодо висновків про незаконне втручання в діяльність іншого прокурора внаслідок підписання ним листа про повернення обвинувального акту, в якому він не був процесуальним керівником, позивач зазначив, що такими діями він як керівник забезпечив виправлення недоліку, що був допущений його підлеглим.
29. Позивач також уважає безпідставним викладений в поданні висновок про те, що він не орієнтується у відомчих актах ГПУ, адже на обґрунтування такого висновку відповідачі послалися на накази, що мають технічні помилки, які не впливають на їхню правильність.
30. Відповідач-2 та третя особа у відзиві на касаційну скаргу зазначили, що судами попередніх інстанцій повно та всебічно встановлено обставини, що мають значення для розгляду справи, і правильно застосовано норми матеріального права до спірних правовідносин, у зв`язку з чим підстав для скасування їхніх рішення немає.
31. Касаційна скарга надійшла до Верховного Суду 06 грудня 2019 року та за наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Радишевської О.Р., суддів Кашпур О.В., Уханенка С.А.
32. Ухвалою Верховного Суду від 16 грудня 2019 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
33. У судовому засіданні 30 вересня 2021 року відповідача-1 - Генеральну прокуратуру України було замінено на правонаступника - Офіс Генерального прокурора, а третю особу - Прокуратуру міста Києва - на Київську міську прокуратуру.
V. Джерела права та акти їхнього застосування
34. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
35. 08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", яким до окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України, у тому числі щодо меж касаційного перегляду, унесені зміни.
36. Водночас пунктом 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону від 15 січня 2020 року №460-IX передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
37. З урахуванням викладеного, розглядаючи цю справу, Суд керується положеннями Кодексу адміністративного судочинства України, що діяли до набрання чинності змін, унесених Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX.
38. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
39. Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначено Законом України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року №1697-VII (далі - Закон №1697-VII).
40. У статті 1 Закону №1697-VII визначено, що прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.
41. Відповідно до частини першої статті 2 Закону №1697-VII на прокуратуру покладаються такі функції: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом; 3) нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов`язаних з обмеженням особистої свободи громадян.
Згідно з частинами першою, другою статті 12 Закону №1697-VII у системі прокуратури України діють місцеві прокуратури, перелік та територіальна юрисдикція яких визначається в Додатку до цього Закону. Місцеву прокуратуру очолює керівник місцевої прокуратури, який має першого заступника та не більше двох заступників.
42. Повноваження керівника місцевої прокуратури визначено у частині першій статті 13 Закону №1697-VII, відповідно до якої керівник місцевої прокуратури:
1) представляє місцеву прокуратуру у зносинах з органами державної влади, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, особами, підприємствами, установами та організаціями;
2) організовує діяльність місцевої прокуратури;
3) у десятиденний строк із дня вивільнення посади повідомляє Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію прокурорів про наявність вакантної або тимчасово вакантної посади у місцевій прокуратурі;
4) забезпечує виконання вимог щодо підвищення кваліфікації прокурорів місцевої прокуратури;
4-1) призначає на адміністративні посади та звільняє з адміністративних посад прокурорів у випадках та порядку, встановлених цим Законом;
4-2) контролює ведення та аналіз статистичних даних, організовує вивчення та узагальнення практики застосування законодавства, інформаційно-аналітичне забезпечення прокурорів з метою підвищення якості здійснення ними своїх функцій;
5) виконує інші повноваження, передбачені цим та іншими законами України.
43. Порядок та умови звільнення з посади керівника місцевої прокуратури визначено статтею 41 Закону №1697-VII.
44. Відповідно до частини першої статті 41 Закону №1697-VII звільнення прокурора з адміністративної посади, передбаченої пунктами 2, 3, 6-8, 11 частини першої статті 39 цього Закону, здійснюється Генеральним прокурором за рекомендацією Ради прокурорів України у разі, зокрема, неналежного виконання прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади.
45. Згідно з частиною третьою статті 41 Закону №1697-VII наявність підстави, передбаченої пунктом 3 частини першої цієї статті, встановлюється Радою прокурорів України з дотриманням передбачених статтею 47 цього Закону гарантій особи щодо повідомлень, отримання копій документів, які стали підставою для перевірки, участі у засіданні та залучення представника, надання пояснень, висловлення заперечень, клопотань та відводів, отримання копії відповідного рішення.
46. За визначенням, наведеним у частині першій статті 71 Закону №1697-VII, Рада прокурорів України є вищим органом прокурорського самоврядування у період між всеукраїнськими конференціями прокурорів.
47. Пунктом 1 частини дев`ятої статті 71 Закону №1697-VII Рада прокурорів України вносить рекомендації про призначення та звільнення прокурорів з адміністративних посад у випадках, передбачених цим Законом. У разі якщо Генеральний прокурор не погоджується з рекомендованою Радою прокурорів України кандидатурою і відмовляє у призначенні на посаду, він вносить на розгляд Ради прокурорів України іншу кандидатуру.
48. Організаційні засади діяльності, повноваження та порядок роботи Ради прокурорів України визначено Положенням про Раду прокурорів України, затвердженим 27 квітня 2017 року Всеукраїнською конференцією прокурорів (далі - Положення).
49. Відповідно до пункту 4.1 Положення Рада прокурорів України вирішує питання внутрішньої діяльності прокуратури, а також інші питання, безпосередньо не пов`язані з виконанням повноважень прокурорів, зокрема: вносить рекомендації про призначення та звільнення прокурорів з адміністративних посад у випадках, передбачених Законом; співпрацює з Генеральною прокуратурою України з питань призначення та звільнення прокурорів з адміністративних посад у випадках, передбачених Законом; у передбачених Законом випадках розглядає звернення щодо неналежного виконання прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов`язків, встановлених для відповідної адміністративної посади; у випадках та в порядку, визначених законом, встановлює наявність підстав для звільнення прокурора з адміністративної посади за неналежне виконання посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади.
50. Пунктом 7.5 Положення передбачено, що за результатами розгляду винесених на обговорення питань Рада прокурорів України відкритим голосуванням простою більшістю голосів її членів, присутніх на засіданні, приймає рішення, яке готується доповідачем або секретарем Ради прокурорів. У разі набрання однакової кількості голосів "за" і "проти" голос головуючого на засіданні є вирішальним.
51. Рішенням Ради прокурорів України від 13 жовтня 2017 року №36 затверджено Критерії при вирішенні питань внесення рекомендації, а також встановлення підстав звільнення прокурорів з адміністративних посад на підставі пункту З частини першої статті 41 Закону України "Про прокуратуру" (далі - Критерії).
52. Відповідно до Критеріїв Рада прокурорів України при вирішенні питань внесення рекомендації про звільнення прокурорів з адміністративних посад з підстави неналежного виконання посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади, ураховує такі критерії та умови: 1) відповідність порушень, зазначених ініціатором щодо неналежного виконання прокурором посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади, фактичним обставинам справи; 2) відповідність виявлених порушень, допущених прокурором, порушенням посадових обов`язків, встановлених саме для його адміністративної посади; 3) обсяг і зміст посадових обов`язків, що покладаються на прокурора за адміністративною посадою, стан їх виконання; 4) можливість прокурора виконувати покладені на нього посадові обов`язки; 5) системність неналежного виконання посадових обов`язків; 6) наявність наслідків від неналежного виконання посадових обов`язків; 7) період перебування прокурора на адміністративній посаді; 8) заходи, вжиті прокурором з метою усунення виявлених порушень та недопущення їх в подальшому, ефективність та дієвість вжитих заходів; 8) застосування дисциплінарних стягнень, передбачених ст. 49 Закону України "Про прокуратуру".
53. Відповідно до пунктів 14 та 15 розділу V Положення про організацію кадрової роботи в органах прокуратури, затвердженого наказом Генеральної прокуратури України від 18 грудня 2017 року №351 (далі - Положення № 351), встановлено, що для звільнення прокурора з адміністративної посади, визначеної пунктами 2, 3, 6-8, 11 частини першої статті 39 Закону, з підстави, передбаченої пунктом 3 частини першої статті 41 Закону, Генеральний прокурор України або керівник регіональної прокуратури вносить мотивоване подання до Ради прокурорів України з долученням копій документів, які свідчать про неналежне виконання прокурором посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади.
54. Рішення про звільнення прокурора з адміністративної посади, передбаченої пунктами 2, 3, 6-8, 11 частини першої статті 39 Закону, на підставі пункту 3 частини першої статті 41 Закону, приймаються Генеральним прокурором України за наявності відповідної рекомендації Ради прокурорів України.