Постанова суду № 120/3794/20-а від 02.11.2021 про визнання протиправним та скасування рішення

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 листопада 2021 року

м. Київ

справа № 120/3794/20-а

адміністративне провадження № К/9901/14445/21

№К/9901/13561/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Соколова В.М.,

суддів: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційні скарги Луганської обласної прокуратури та Офісу Генерального прокурора на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 17 листопада 2020 року (головуючий суддя - Дмитришена Р. М.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2021 року (головуючий суддя - Гонтарук В. М., судді: Курко О. П., Біла Л. М.) у справі № 120/3794/20-а за позовом ОСОБА_1 до Десятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора, треті особи: Прокуратура Луганської області, Офіс Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування рішення,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування. Суть спору

У липні 2020 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Десятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора (далі - Кадрова комісія, відповідач) про визнання протиправним та скасування її рішення № 27 від 20 липня 2020 року про неуспішне проходження атестації ОСОБА_1 .

Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач зазначав, що 20 липня 2020 року за результатами атестації Кадрова комісія прийняла рішення № 27, яким встановила, що позивач не успішно пройшов атестацію прокурорів регіональних прокуратур у формі співбесіди. Підставою для такого рішення став висновок комісії про наявність обґрунтованих сумнівів щодо відповідності позивача вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Зокрема, щодо факту безоплатного оформлення на себе та членів сім`ї у приватну власність земельних ділянок загальною площею близько 1 га та порушенні правил прокурорської етики. Водночас позивач зауважує, що комісією при вивченні його щорічних декларацій встановлено відповідно до вимог земельного законодавства безоплатне оформлення і поточне використання членами його сім`ї земельних ділянок загальною площею 0,6 га, більшість яких перейшли у спадщину і не обробляються, відтак на думку позивача такий факт не може викликати у членів комісії сумнів у його доброчесності.

На думку позивача, спірне рішення не відповідає вимогам законодавства, а зміст оскаржуваного рішення фактично є констатацією сумніву у доброчесності прокурора, без наведеного обґрунтування такого висновку. З огляду на це позивач уважає, що спірне рішення про неуспішне проходження атестації прийнято на хибних, необґрунтованих та бездоказових висновках Кадрової комісії, відтак є неправомірним та підлягає скасуванню.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Вінницький окружний адміністративний суд рішенням від 17 листопада 2020 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду 16 березня 2021 року, позов задовольнив. Визнав протиправним та скасував рішення Десятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора № 27 від 20 липня 2020 року про неуспішне проходження атестації ОСОБА_1 .

Задовольняючи позовні вимоги суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що оскаржуване рішення Кадрової комісії стосовно ОСОБА_1 не відповідає критеріям обґрунтованості та безсторонності, оскільки висновки Комісії про невідповідність позивача вимогам доброчесності та професійної етики є необґрунтованими, а зміст оскаржуваного рішення фактично є констатацією сумніву у доброчесності прокурора, без наведення чітких аргументів такого висновку.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги, її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи

На рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 17 листопада 2020 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2021 року Луганська обласна прокуратура та Офіс Генерального прокурора подали касаційні скарги, у яких, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просять скасувати вказані судові рішення та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити.

Підставами для касаційного оскарження скаржники визначили пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Обґрунтовуючи підстави касаційного оскарження Офіс Генерального прокурора та Луганська обласна прокуратура зазначили, що на дату звернення до суду касаційної інстанції відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норм права у подібних правовідносинах, а саме щодо застосування положень пунктів 9, 13, 15, 17 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" № 113-ІХ, пункту 6 розділу І та пункту 16 розділу ІV Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221 у спорах, предметом яких є питання законності рішень кадрових комісій, що стосуються атестації прокурорів.

Одночасно з цим скаржники зазначають, що касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики.

На переконання скаржників обсяг мотивів, які повинна навести у рішенні кадрова комісія жодними чинними нормативно-правовими актами не визначено. Таким чином, висновки суду про недостатню вмотивованість цього рішення не відповідають вимогам законодавства.

На думку скаржників, до повноважень кадрових комісій входить дослідження, обговорення результатів атестації прокурора та прийняття рішень про успішне чи неуспішне її проходження, що в свою чергу і є дискреційними повноваженнями Кадрових комісій. Суди не наділені повноваженнями здійснювати переоцінку щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора, та, відповідно, встановлювати відповідність прокурора цим вимогам, оскільки такі дискреційні повноваження мають виключно члени Кадрової комісії.

Автори касаційної скарги наголосили на тому, що Кадрова комісія не зобов`язана нормами Закону юридично довести чи встановити у деталях невідповідність прокурора конкретному критерію, а уповноважена лише вказати на чіткий перелік обставин, які стали підставою для прийняття Кадровою комісією колегіального рішення, що підтверджує наявність у членів комісії обґрунтованих сумнівів щодо відповідності прокурора одному чи кільком із вказаних критеріїв.

Скаржники вважають, що відсутність у суду законодавчої можливості перевірити ці обставини у зв`язку з об`єктивними причинами (наприклад, таємність обговорення членами кадрових комісій отриманої інформації), жодним чином автоматично не означає, що рішення Кадрової комісії є необґрунтованими та протиправними.

У розрізі обставин даної справи Луганська обласна прокуратура також додала, що вирішення питання про відповідність прокурора вимогам професійної компетенції, етики та доброчесності під час проходження атестації та процедура притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності мають різну правову природу та відповідно різні правові наслідки, а тому не підміняють та не суперечать одне одному.

Ухвалами від 26 квітня 2020 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за вказаними касаційними скаргами з підстав, визначених пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

Представник позивача подав відзив на касаційні скарги, в якому посилаючись на необґрунтованість та безпідставність скарг просить залишити їх без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.

Ухвалою від 01 листопада 2021 року Верховний Суд провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в попередньому судовому засіданні.

Установлені судами першої та апеляційної інстанцій фактичні обставини справи

ОСОБА_1 з квітня 1999 року безперервно працює на різних посадах в органах прокуратури України. На день звернення до суду, позивач працює на посаді прокурора відділу процесуального керівництва у кримінальних проваженнях щодо злочинів, вчинених на тимчасово окупованих територіях у Луганській області та в умовах збройного конфлікту управління нагляду у кримінальних провадженнях щодо злочинів, вчинених в умовах збройного конфлікту прокуратури Луганської області.

На підставі наказу Генерального прокурора від 19 червня 2020 року №1561ц позивач виконує обов`язки прокурора третього відділу процесуального керівництва Департаменту процесуального керівництва у кримінальних провадженнях про злочини, вчинені у зв`язку із масовими протестами у 2013- 2014 роках, Офісу Генерального прокурора.

Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" № 113-ІХ, який набрав чинності 25.09.2019 (далі - Закон №113-ІХ), запроваджено реформування системи органів прокуратури.

З метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, відповідно до вимог Закону України "Про прокуратуру", Офісом Генерального прокурора у 2019 році запроваджено обов`язкове тестування прокурорських працівників органів прокуратури.

Наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року №221 (зі змінами, внесеними наказами Генерального прокурора від 17 грудня 2019 року № 336, від 04 лютого 2020 року №65, від 19 лютого 2020 року № 102) затверджено Порядок проходження прокурорами атестації та визначено процедуру атестації прокурорів та слідчих органів прокуратури, надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів усіх рівнів.

Наказом Генерального прокурора від 17 жовтня 2019 року №233 затверджено Порядок роботи кадрових комісій, згідно з яким Комісії, серед іншого, забезпечують проведення атестації прокурорів та слідчих регіональних прокуратур. Склад комісії затверджує Генеральний прокурор, який визначає її голову та секретаря.

Наказом Генерального прокурора від 02 червня 2020 року №252 утворено Десяту кадрову комісію з атестації прокурорів регіональних прокуратур (далі - Комісія), а наказом Генерального прокурора від 02 червня 2020 року № 258 утворено робочу групу Десятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур.

На спільному засіданні кадрових комісій від 23 червня 2020 року (протокол № 1 від 23 червня 2020 року) затверджено Графік співбесід прокурорів регіональних прокуратур на 20 липня 2020 року (далі - Графік), відповідно до якого позивача включено до групи 10 під №10 для проходження співбесіди.

Позивач успішно пройшов перших два етапи атестації та був допущений до етапу - співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

Перед проведенням співбесіди, яка відбулась 20 липня 2020 року, у відповідності до Порядку проходження прокурорами атестації № 221 позивач виконав практичне завдання, зокрема вирішив ситуативне Завдання №10 з п`ятьма запитаннями. Крім того, позивач заповнив опитувальник та надав відповіді на нього.

Згідно протоколу засідання Десятої кадрової комісії № 14 від 20 липня 2020 року, комісія провела співбесіду з позивачем ОСОБА_1 з метою виявлення його відповідності вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, в ході якої дослідила матеріали атестації та виконане практичне завдання.

Після цього на голосування комісії постановлено пропозицію щодо ухвалення рішення про успішне проходження атестації позивачем.

Результати голосування: "за" - 1, "проти" - 4.

Комісія вирішила: ухвалити рішення про неуспішне проходження прокурором ОСОБА_1 атестації за результатами складання іспиту у формі співбесіди.

Вказане рішення оформлене рішенням Десятої кадрової комісії від 20 липня 2020 року № 27 "Про неуспішне проходження прокурором атестації".

Уважаючи рішення Кадрової комісії № 27 від 20 липня 2020 року незаконним, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Застосування норм права та висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права у контексті доводів та аргументів касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

В силу частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 4 Закону № 1697-VII встановлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі також - Закон № 1697-VII) забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.

Законом України від 19 вересня 2019 року № 113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (діє з 25 вересня 2019 року, далі - Закон № 113-IX) до Закону № 1697-VII були внесені зміни.

Зокрема, в тексті Закону №1697-VII слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" замінено відповідно на "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".

Згідно пунктів 6, 7 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ, з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру". Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.

Пунктом 10 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ, встановлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.

Згідно з пунктом 11 Розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX, атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.

Пунктом 14 Розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX, графік проходження прокурорами атестації встановлює відповідна кадрова комісія. Атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію. Перебіг усіх етапів атестації фіксується за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису.

На виконання вимог Закону №113-IX, наказом Генерального прокурора №221 від 03 жовтня 2019 року затверджено Порядок проходження прокурорами атестації (далі - Порядок №221).

За визначенням, що міститься в пункті 1 розділу 1 Порядку №221 атестація прокурорів - це встановлена Розділом II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX та цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.

У відповідності до пунктів 2, 4 Порядку № 221 атестація прокурорів Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), регіональних, місцевих прокуратур та військових прокуратур проводиться відповідними кадровими комісіями. Порядок роботи, перелік і склад кадрових комісій визначаються відповідними наказами Генерального прокурора.

Атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями прозоро та публічно у присутності прокурора, який проходить атестацію.

Предметом атестації є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора (у тому числі загальних здібностей та навичок); 2) професійної етики та доброчесності прокурора.

Пунктами 6-8 розділу I Порядку № 221 визначено, що атестація включає в себе три етапи:

1) складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора;

2) складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки;

3) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.

За результатами атестації прокурора відповідна кадрова комісія ухвалює одне із таких рішень:

1) рішення про успішне проходження прокурором атестації;

2) рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.

У відповідності до пункту 11 Порядку №221, особиста участь прокурора на всіх етапах атестації є обов`язковою. Перед кожним етапом атестації прокурор пред`являє кадровій комісії паспорт або службове посвідчення прокурора. У разі неявки прокурора для проходження відповідного етапу атестації у встановлені кадровою комісією дату, час та місце, кадрова комісія ухвалює рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором. Факт неявки прокурора фіксується кадровою комісією у протоколі засідання, під час якого мав відбуватися відповідний етап атестації такого прокурора. У виключних випадках, за наявності заяви, підписаної прокурором або належним чином уповноваженою ним особою (якщо сам прокурор за станом здоров`я не може її підписати або подати особисто до комісії) про перенесення дати іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, або дати іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, або дати співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, кадрова комісія має право протягом трьох робочих днів з дня отримання такої заяви ухвалити рішення про перенесення дати складення відповідного іспиту, проведення співбесіди для такого прокурора. Заява має бути передана безпосередньо секретарю відповідної кадрової комісії не пізніше трьох днів з дати, на яку було призначено іспит, співбесіду відповідного прокурора. До заяви має бути долучена копія документу, що підтверджує інформацію про поважні причини неявки прокурора на складення відповідного іспиту, проходження співбесіди. У разі неможливості надати документальне підтвердження інформації про причини неявки в день подання заяви, прокурор має надати таке документальне підтвердження в день, на який комісією було перенесено проходження відповідного етапу атестації, однак до початку складення відповідного іспиту, проходження співбесіди. Якщо прокурор не надасть документальне підтвердження інформації про поважні причини його неявки до початку перенесеного складення відповідного іспиту, проходження співбесіди, комісія ухвалює рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором. Якщо заява прокурора подана до кадрової комісії з порушенням строку, визначеного цим пунктом, або якщо у заяві не вказані поважні причини неявки прокурора на складення відповідного іспиту, проведення співбесіди кадрова комісія ухвалює рішення про відмову у перенесенні дати та про неуспішне проходження атестації таким прокурором. Інформація про нову дату складення відповідного іспиту, проведення співбесіди для такого прокурора оприлюднюється на офіційному веб-сайті Генеральної прокуратури України (Офісу Генерального прокурора). З моменту оприлюднення відповідної інформації прокурор вважається повідомленим належним чином про нову дату проведення відповідного етапу атестації.

Згідно пункту 7 Порядку №221, повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів не допускається. Якщо складання відповідного іспиту було перервано чи не відбулося з технічних або інших причин, незалежних від членів комісії та прокурора, комісія призначає новий час (дату) складання відповідного іспиту для прокурора.

Відповідно до пункту 1, 2, 4 розділу IV Порядку №221 у разі набрання прокурором за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки кількості балів, яка дорівнює або є більшою, ніж прохідний бал, прокурор допускається до співбесіди.

До початку співбесіди прокурор виконує практичне завдання з метою встановлення комісією його рівня володіння практичними уміннями та навичками.

Для виконанням практичного завдання прокурору видається чистий аркуш (аркуші) паперу з відміткою комісії. Комісія, у разі наявності технічної можливості, може забезпечити виконання прокурорами практичного завдання за допомогою комп`ютерної техніки.

Пунктами 8-11 розділу IV Порядку № 221 визначено, що співбесіда проводиться кадровою комісією з прокурором державною мовою в усній формі. Співбесіда з прокурором може бути проведена в один день із виконанням ним практичного завдання.

Для проведення співбесіди кадрова комісія вправі отримувати в усіх органах прокуратури, у Раді прокурорів України, секретаріаті Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, Національному антикорупційному бюро України, Державному бюро розслідувань, Національному агентстві з питань запобігання корупції, інших органах державної влади будь-яку необхідну для цілей атестації інформацію про прокурора, в тому числі про:

1) кількість дисциплінарних проваджень щодо прокурора у Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та їх результати;

2) кількість скарг, які надходили на дії прокурора до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та Ради прокурорів України, з коротким описом суті скарг;

3) дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності: а) відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції; б) інші дані щодо відповідності прокурора вимогам законодавства у сфері запобігання корупції; в) дані щодо відповідності поведінки прокурора вимогам професійної етики; г) матеріали таємної перевірки доброчесності прокурора;

4) інформацію про зайняття прокурором адміністративних посад в органах прокуратури з копіями відповідних рішень.

Фізичні та юридичні особи, органи державної влади, органи місцевого самоврядування мають право подавати до відповідної кадрової комісії відомості, у тому числі на визначену кадровою комісією електронну пошту, які можуть свідчити про невідповідність прокурора критеріям компетентності, професійної етики та доброчесності. Кадровою комісією під час проведення співбесіди та ухвалення рішення без додаткового офіційного підтвердження можуть братися до уваги відомості, отримані від фізичних та юридичних осіб (у тому числі анонімно).

Дослідження вказаної інформації, відомостей щодо прокурора, який проходить співбесіду (далі - матеріали атестації), здійснюється членами кадрової комісії.

Перед проведенням співбесіди члени комісії можуть надіслати на електронну пошту прокурора, яка вказана у заяві про намір пройти атестацію, повідомлення із пропозицією надати письмові пояснення щодо питань, пов`язаних з матеріалами атестації. У цьому випадку протягом трьох днів з дня отримання повідомлення, але не пізніше ніж за день до дня проведення співбесіди, прокурор може подати комісії електронною поштою письмові пояснення (у разі необхідності - скановані копії документів).

Згідно з пунктами 12-16 розділу IV Порядку № 221 співбесіда полягає в обговоренні результатів дослідження членами комісії матеріалів атестації щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора, зокрема, з огляду на результати виконаного ним практичного завдання.

Співбесіда прокурора складається з таких етапів:

1) дослідження членами комісії матеріалів атестації;

2) послідовне обговорення з прокурором матеріалів атестації, у тому числі у формі запитань та відповідей, а також обговорення питання виконаного ним практичного завдання;

Співбесіда проходить у формі засідання комісії.

Члени комісії мають право ставити запитання прокурору, з яким проводять співбесіду, щодо його професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

Після завершення обговорення з прокурором матеріалів атестації та виконаного ним практичного завдання члени комісії без присутності прокурора, з яким проводиться співбесіда, обговорюють її результати, висловлюють пропозиції щодо рішення комісії, а також проводять відкрите голосування щодо рішення комісії стосовно прокурора, який проходить атестацію. Результати голосування вказуються у протоколі засідання.

Залежно від результатів голосування комісія ухвалює рішення про успішне проходження прокурором атестації або про неуспішне проходження прокурором атестації.

Пунктом 12 Порядку № 233 передбачено, що рішення про успішне проходження прокурором атестації за результатами співбесіди ухвалюється шляхом відкритого голосування більшістю від загальної кількості членів комісії. Якщо рішення про успішне проходження прокурором атестації за результатами співбесіди не набрало чотирьох голосів, комісією ухвалюється рішення про неуспішне проходження прокурором атестації. Рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути мотивованим із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття.

В силу приписів підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" за умови настання однієї із наступних підстав: рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури.

Крім того, пунктом 6 розділу V Порядку № 221 визначено, що рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації є підставою для видання наказу Генерального прокурора, керівника регіональної (обласної) прокуратури про звільнення відповідного прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру".

Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку про те, що рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації є законодавчо визначеною підставою для його звільнення з посади, тобто спричиняє для особи негативні юридичні наслідки у вигляді її звільнення з публічної служби.

В свою чергу, Кадрова комісія є уповноваженим суб`єктом з питань проведення атестації прокурорів та прийняття рішення за її результатами, тобто є суб`єктом владних повноважень, на дії якого поширюються вимоги, встановлені статтею 2 КАС України.

Разом з тим, межі дискреції кадрової комісії щодо проведення добору або атестації прокурорів не можуть бути неосяжними та повинні підлягати зовнішньому публічному контролю. Процес добору чи атестації, як і рішення в результаті цих процесів, мають бути зрозумілим як учасникам цих відносин, зокрема кандидатам, так і незалежному сторонньому спостерігачу.

Відтак, ураховуючи завдання адміністративного судочинства та юрисдикцію адміністративних судів під час розгляду та вирішення адміністративної справи суд наділений усією повнотою повноважень щодо перевірки оскаржуваного рішення суб`єкта владних повноважень не лише на предмет його відповідності статті 19 Конституції України, але й з точки зору дотримання інших критеріїв, перелік яких наведено у частині другій статті 2 КАС України.

За таких обставин доводи відповідача про те, що суд не наділений повноваженнями здійснювати оцінку рішень кадрових комісій за результатами атестації, зокрема на предмет дотримання прокурором правил професійної етики, доброчесності та рівня його професійної компетентності, є безпідставними.

Варто наголосити, що обґрунтованість та вмотивованість рішень, на підставі яких здійснюється комплектація органів прокуратури прокурорами, є запорукою довіри суспільства до їхньої діяльності.

При прийнятті рішення про неуспішне проходження атестації з підстав недостатнього рівня професійної компетентності прокурора чи за наявності сумнівів у його доброчесності та професійній етиці комісія має зазначити, на чому базуються такі висновки, тобто обґрунтувати своє рішення належним чином.

Так, суди справедливо звернули увагу на недосконалість процедури, зокрема, на відсутність чітких критеріїв/показників збирання, дослідження та оцінки інформації, що є необхідною для цілей атестації. Також суди вказали, що висновки комісії про невідповідність позивача вимогам доброчесності та професійної етики ґрунтуються лише на сумнівах та суб`єктивному сприйнятті окремими членами комісії наданих прокурором відповідей з точки зору наявного у нього та членів його сім`ї майна, накладення у минулому дисциплінарного стягнення.

Проте, ураховуючи юридичні наслідки, які рішення кадрової комісії створює для особи, то при його прийнятті комісія повинна належним чином його мотивувати із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття.

У даній справі предметом судового контролю є рішення Кадрової комісії, яким позивача визнано таким, що неуспішно пройшов атестацію.

Судами установлено, що позивач успішно пройшов перших два етапи атестації та був допущений до наступного третього етапу - співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

За наслідками проходження позивачем третього іспиту Головою десятої Комісії ОСОБА_2 20 липня 2020 року оголошено рішення "Про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації за результатами складання іспиту у формі співбесіди" та визнано таким, що неуспішно пройшов атестацію.

Результати голосування: "за" - 1, "проти" - 4.

Комісія вирішила: ухвалити рішення про неуспішне проходження прокурором ОСОБА_1 атестації.

Причинами для прийняття рішення про непроходження ОСОБА_1 атестації стали висновки комісії про його невідповідність вимогам професійної етики та доброчесності. Такі висновки, у свою чергу, обґрунтовуються:

- сумнівами щодо відповідності ОСОБА_1 критерію професійної етики оскільки, наказом від 23 березня 2015 року № 276к ОСОБА_1 був притягнутий до дисциплінарної відповідальності та оголошено догану за порушення норм Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури, скоєння проступку, який шкодить репутації та авторитету органів прокуратури;

- сумнівами щодо доброчесності прокурора у зв`язку з фактом оформлення ним безоплатно у свою та членів його сім`ї приватну власність багатьох земельних ділянок загальною площею близько 1 га, розташованих у м. Вінниця та наближених до неї районах (у тому числі у той період, коли він реалізовував прокурорські повноваження у цих районах).

Суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку, що наведені Кадровою комісією у спірному рішенні підстави невідповідності позивача вимогам доброчесності та професійної етики, свідчать про недотримання відповідачем вимог щодо ясності, чіткості, доступності, зрозумілості та обґрунтованості прийнятого рішення за результатами атестації, виконання яких є запорукою доведення до прокурора, який проходить атестаційну процедуру, правомірності прийнятого щодо нього рішення та передбачуваності наслідків його прийняття.

Так, оскаржуване рішення (в частині земельних ділянок) мотивів та доказів не містить, а Кадрова комісія лише обмежилася посиланням на наявність сумнівів щодо відповідності позивача вимогам професійної етики з приводу поточного використання прокурором та членами його сім`ї багатьох земельних ділянок та мети їх набуття.

Слід зауважити, що, по-перше, відповідно до сукупної площі земельних ділянок, що перебувають у власності позивача та члена його сім`ї, загальна площа становить 60,95 соток, що не відповідає висновкам комісії про загальну площу близько 1 га.

Щодо факту оформлення цих земельних ділянок безоплатно, як зазначено у спірному рішенні, то суди попередніх інстанцій установили, що земельні ділянки в порядку приватизації передавались позивачу та члену сім`ї відповідним компетентним органом, що відображено у державних актах. Поряд з цим, більшість земельних ділянок було набуто позивачем та членами його сім`ї у порядку спадкування, дарування від найближчих родичів.

Таким чином, відповідно до положень статті 116 Земельного кодексу України безоплатна передача земельних ділянок передбачена цим Кодексом, а їх набуття, згідно з письмовими доказами, не суперечить приписам чинного законодавства.

Крім того, суди попередніх інстанцій обґрунтовано взяли до уваги, що письмовими доказами підтверджено, що відомості про всі земельні ділянки позивачем вносились до щорічних декларацій, зокрема 2015 року. Суди урахували, що відповідно до Закону України "Про прокуратуру", та наказу 16 червня 2016 року №205 "Про затвердження Порядку проведення таємної перевірки доброчесності прокурорів в органах прокуратури України", який зареєстрований в Міністерстві юстиції України 17 червня 2016 року за №875/29005 (чинний упродовж визначеного періоду) позивачем подавались анкети доброчесності 25 січня 2017 року, 12 січня 2018 року, 02 січня 2019 року, 21 січня 2020 року, тобто вчинено необхідні дії задля того, щоб дотриматись перевірки доброчесності.

Також позивачем подано до матеріалів справи декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за відповідні звітні періоди 2015, 2020 роки (подана після звільнення), в яких відображено наявність земельних ділянок, та дати набуття права власності.

Слід урахувати, що згідно з частиною першою статті 4 Закону України від 14 жовтня 2014 року "Про запобігання корупції" (далі - Закон №1700-VII) Національне агентство з питань запобігання корупції (далі - НАЗК) є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.

За приписами пункту 8 частини першої статті 11 Закону № 1700-VII до повноважень НАЗК належать здійснення в порядку, визначеному цим Законом, контролю та перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зберігання та оприлюднення таких декларацій, проведення моніторингу способу життя осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

Відповідно до частини першої та другої статті 50 Закону № 1700-VII НАЗК проводить перевірку декларації на підставі інформації, отриманої від фізичних та юридичних осіб, із засобів масової інформації та інших джерел, про можливе відображення у декларації недостовірних відомостей. У разі встановлення за результатами повної перевірки декларації відображення у декларації недостовірних відомостей Національне агентство письмово повідомляє про це керівника відповідного державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування, їх апарату, юридичної особи публічного права, в якому працює відповідний суб`єкт декларування, та спеціально уповноважені суб`єкти у сфері протидії корупції.

Отже, повноваження стосовно здійснення контролю та перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, незалежно від посади, яку займає така особа, віднесені до виключної компетенції НАЗК і можуть бути реалізовані в порядку, визначеному Законом № 1700-VII.

При цьому Верховний Суд зазначає, що в силу приписів пунктів 8-11 розділу IV Порядку №221 комісія вправі отримувати від НАЗК необхідну для цілей атестації інформацію. Доказів отримання такої інформації відповідачем суду не надано.

З указаного слідує, що висновки Кадрової комісії, які покладені в основу спірного рішення відносно майнового стану позивача є безпідставними, оскільки зроблені шляхом перебирання на себе виключної компетенції НАЗК.

З урахуванням наведеного Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що зазначені висновки Кадрової комісії про невідповідність позивача вимогам професійної етики пов`язані із фактом оформлення ним безоплатно у свою та членів його сім`ї приватну власність земельних ділянок є необґрунтованими, суб`єктивними і такими, що зроблені винятково на підставі припущень та за відсутності будь-яких належних доказів, які б окремо або в сукупності свідчили про порушення позивачем вимог законодавства у сфері запобігання корупції. Зокрема, щодо відповідності майна прокурора задекларованим відомостям про об`єкти нерухомості, що належать суб`єкту декларування та членам його сім`ї на праві власності (у тому числі про земельні ділянки); декларування ним недостовірних відомостей; наявності ознак незаконного набуття у власність земельних ділянок.

Подібні висновки викладено у постановах Верховного Суду від 13 травня 2021 року у справі №120/3458/20-а від 07 жовтня 2021 року у справі № 640/449/20.

Ще однією підставою для прийняття оскаржуваного рішення є висновок Кадрової комісії про наявність сумнівів щодо відповідності ОСОБА_1 критерію професійної етики у зв`язку із притягненням останнього у березні 2015 року до дисциплінарної відповідальності та оголошенням догани за порушення норм Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури, скоєння проступку, який шкодить репутації та авторитету органів прокуратури (наказ від 23 березня 2015 року № 276к).

Водночас Комісія лише констатує факт притягнення позивача до відповідальності, незважаючи на строки накладення такого дисциплінарного стягнення.

Спеціальним нормативно-правовим актом - Порядком розгляду кадровою комісією скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, здійснення дисциплінарного провадження та прийняття рішення за результатами дисциплінарного провадження, який затверджений наказом Генерального прокурора 04 листопада 2019 року №266 (далі - Порядок №266), не передбачено випадків погашення дисциплінарної відповідальності, натомість визначено, що протягом одного року триває дисциплінарне стягнення; передбачено умови дострокового зняття дисциплінарного стягнення.

Зважаючи на це та ураховуючи висновки викладені у постановах Верховного Суду від 31 січня 2018 року у справі №803/31/16, від 30 липня 2019 року у справі №804/406/16 відповідно до яких, за загальним правилом, пріоритетними є норми спеціального законодавства, а трудове законодавство підлягає застосуванню у випадках, якщо нормами спеціального законодавства не врегульовано спірні правовідносини або коли про це йдеться у спеціальному законі, застосуванню у даному випадку підлягають загальні положення КЗпП.

Так, відповідно до статті 151 КЗпП якщо протягом року з дня накладення дисциплінарного стягнення працівника не буде піддано новому дисциплінарному стягненню, то він вважається таким, що не мав дисциплінарного стягнення. Якщо працівник не допустив нового порушення трудової дисципліни і до того ж проявив себе як сумлінний працівник, то стягнення може бути зняте до закінчення одного року. Протягом строку дії дисциплінарного стягнення заходи заохочення до працівника не застосовуються.

З аналізу наведеної вище норми слідує, що є чіткі строки дії дисциплінарного стягнення, і вони не можуть бути безмежними, у протилежному випадку це суперечить принципу юридичної визначеності, а також не відповідає принципу верховенства права.

Крім того відповідно до матеріалів справи, 20 серпня 2018 року позивачу за сумлінне виконання службових обов`язків, ініціативу, оперативність у роботі присвоєно у порядку заохочення класний чин старшого радника юстиції.

Отже, колегія суддів погоджується з міркуваннями судів попередніх інстанцій про те, що висновок кадрової комісії щодо невідповідності позивача критерію професійної етики з огляду на притягнення його у 2015 році до дисциплінарної відповідальності, без установлення будь-якого іншого порушення, не можуть бути правомірними.

При цьому надаючи оцінку відповідності позивача критерію професійної етики під означеним кутом, відповідач не вказав, яким саме положенням Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів, затвердженого 27 квітня 2017 року (який був чинним на час атестації позивача) не відповідає позивач, або які конкретні його приписи ним порушено. Отже, висновок сформульовано без чіткої вказівки на норми права, що вказує на незрозумілість та неясність рішення.

На підставі викладеного колегія суддів погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій про те, що досліджуючи критерії професійної етики ОСОБА_1 відповідач надав оцінку діям позивача, за вчинення яких його вже було притягнуто до дисциплінарної відповідальності у 2015 році.

Проте відповідно до положень Конституції України ніхто не може бути двічі притягнений до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення.

Відтак, колегія суддів приходить до висновку, що рішення прийнято не на підставі та не у спосіб, що визначений Конституцією та законами України (пункт 1 частини другої статті 2 КАС України).

За такого правового регулювання та обставин справи Верховний Суд погоджується, з висновками судів попередніх інстанцій, що рішення кадрової комісії №27 про неуспішне проходження атестації прокурором ОСОБА_1 є передчасним та таким, що підлягає скасуванню, у зв`язку з чим позовні вимоги є обґрунтованими та підлягають задоволенню.

Підсумовуючи викладене Верховний Суд констатує, що рішення судів попередніх інстанцій ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким дана належна юридична оцінка, правильно застосовані норми матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суди під час розгляду справи не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.

Доводи скаржників не спростовують висновків судів і зводяться до переоцінки встановлених у справі обставин. З огляду на це підстави для задоволення касаційних скарг відсутні.

За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційні скарги необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

................

Перейти до повного тексту