ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 жовтня 2021 року
м. Київ
справа № 0440/6742/18
адміністративне провадження № К/9901/1065/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Рибачука А.І., Чиркіна С.М.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 0440/6742/18
за позовом Дніпровської міської ради
до Департаменту торгівлі та реклами Дніпровської міської ради
третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю "Спільне Українсько-Американське рекламно-інформаційне агентство "ALTER-V"
про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою Дніпровської міської ради на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11 червня 2019 року (головуючий суддя: Єфанова О. В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11 листопада 2019 року (колегія у складі: головуючого судді: Шальєвої В. А., суддів: Білак С. В., Чумака С. Ю.)
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У вересні 2018 року Дніпровська міська рада звернулася до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Департаменту торгівлі та реклами Дніпровської міської ради, третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю "Спільне Українсько-Американське рекламно-інформаційне агентство "ALTER-V" (далі -ТОВ "Спільне Українсько-Американське рекламно-інформаційне агентство "ALTER-V"), в якому з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просила:
- визнати протиправними дії департаменту торгівлі та реклами Дніпровської міської ради щодо продовження строків дії дозволів, виданих ТОВ "Спільне Українсько-Американське рекламно-інформаційне агентство "ALTER-V" на розміщення зовнішньої реклами до 01 січня 2019 року, а саме:
- дозвіл на розміщення зовнішньої реклами № 108/13 за адресою: просп. Дмитра Яворницького (просп. Карла Маркса), 58 магазин "Лотос" № 1;
- дозвіл на розміщення зовнішньої реклами № 108/14 за адресою: просп. Дмитра Яворницького (просп. Карла Маркса), 56, магазин "Синій птах";
- дозвіл на розміщення зовнішньої реклами № 108/37 за адресою: просп. Дмитра Яворницького (просп. Карла Маркса), 60 (головна пошта);
- дозвіл на розміщення зовнішньої реклами № 108/39 за адресою: просп. Дмитра Яворницького (просп. Карла Маркса) - вул. Володимира Мономаха (вул. Московська);
- дозвіл на розміщення зовнішньої реклами № 108/44 за адресою: просп. Дмитра Яворницького (просп. Карла Маркса), 55 (перехрестя з вул. Михаила Грушевського (вул. Карла Лібкхнехта), № 1;
- зобов`язати департамент торгівлі та реклами Дніпровської міської ради вчинити дії, пов`язані із закінченням строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами № 108/13, 108/14, 108/37, 108/39, 108/44, відповідно до вимог чинного законодавства у сфері розміщення зовнішньої реклами.
2. Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач посилається на те, що під час перевірки Департаменту торгівлі та реклами Дніпровської міської ради і підпорядкованого йому КП "Земград" в частині надання, продовження дозволів на розміщення зовнішньої реклами ТОВ "Спільне Українсько-Американське рекламно-інформаційне агентство "ALTER-V", виявлені грубі порушення вимог чинного законодавства щодо видачі, продовження дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами та демонтажу рекламних засобів.
Порушення полягають у тому, що станом на 01 вересня 2015 року (на момент закінчення строку дії дозволу) департамент ще не був робочим органом та відповідно не мав повноважень щодо прийняття рішення про продовження дії дозволів; форма дозволу не відповідає встановленим вимогам, оскільки проставлені штампи містять лише кінцеву дату дії дозволів; відсутня інформація щодо надходження до робочого органу заяв від ТОВ "Спільне Українсько-Американське рекламно-інформаційне агентство "ALTER-V" про продовження строку дії дозволів.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 11 червня 2019 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 11 листопада 2019 року, у задоволенні позову відмовив повністю.
4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій виходили з з відсутності в діях відповідача Департаменту торгівлі та реклами Дніпровської міської ради, який заснований у 2018 році, ознак протиправності, оскільки такі дії вчинено або відділом реклами міської ради, яким дозвіл мав би бути наданий станом на 01 вересня 2015 року, або Департаментом економіки, фінансів та міського бюджету Дніпропетровської міської ради - з 18 травня 2016 року, про що свідчить штамп дозволу, тобто суд першої інстанції вказав, що дії по наданню дозволів № 108/13, 108/14, 108/37, 108/39, 108/44 Департаментом торгівлі та реклами Дніпровської міської ради не вчинялись.
Поряд з цим, оскільки позовна вимога про зобов`язання Департамент торгівлі та реклами Дніпровської міської ради вчинити дії, пов`язані із закінченням строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами, відповідно до вимог чинного законодавства у сфері розміщення зовнішньої реклами, є похідною від протиправних дій, а тому відсутні підстави для її задоволення.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, 08 січня 2020 року Дніпровська міська рада звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11 червня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11 листопада 2019 року та ухвалити нову постанову, якою позов задовольнити повністю.
6. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає про те, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовані норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 08 січня 2020 року, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя: Саприкіна І. В., судді: Коваленко Н. В., Кравчук В. М.
8. Ухвалою Верховного Суду від 22 січня 2020 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Дніпровської міської ради на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11 червня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11 листопада 2019 року.
9. Розпорядженням в.о. заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 23 квітня 2020 року № 642/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями, у зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 09 квітня 2020 року № 923/0/15-20 "Про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку", що унеможливлює її участь у розгляді даної справи.
10. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 23 квітня 2020 року визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи: Стеценко С. Г. - головуючий суддя, судді: Рибачук А. І., Чиркін С. М.
11. Ухвалою Верховного Суду від 25 жовтня 2021 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і, враховуючи приписи п. 3 ч. 1 ст. 345 КАС України постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 26 жовтня 2021 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, дозволами на розміщення зовнішньої реклами від 01 вересня 1999 року № 108/13, 108/14, 108/37, 108/39, 108/44 ТОВ "Alter-V" надано дозвіл на розміщення спеціальних конструкцій за місцем розташування: просп. Дмитра Яворницького (просп. Карла Маркса), 58 магазин "Лотос № 1"; просп. Дмитра Яворницького (просп. Карла Маркса), 56, магазин " Синій птах"; просп. Дмитра Яворницького (просп. Карла Маркса), 60 (головна пошта); просп. Дмитра Яворницького (просп. Карла Маркса) - вул. Володимира Мономаха (вул. Московська); просп. Дмитра Яворницького (просп. Карла Маркса), 55 (перехрестя з вул. Михайла Грушевського (вул. Карла Лібкнехта), № 1.
13. На вищезазначених дозволах наявні штампи про продовження з однаковим змістом: "Міське комунальне підприємство Адміністративно-технічне управління з 01.09.2004 по 01.09.2005"; "Міське комунальне підприємство Адміністративно-технічне управління з 01.09.2005 по 01.09.2010"; "Міське комунальне підприємство Адміністративно-технічне управління з 01.09.2010 по 01.09.2015"; "Департамент економіки, фінансів та міського бюджету Дніпропетровської міської ради до 01.01.2019".
14. З метою проведення аналізу діяльності Департаменту торгівлі та реклами Дніпровської міської ради і підпорядкованого йому Комунального підприємства "Земград" Дніпровської міської ради" в частині дотримання вимог чинного законодавства у сфері зовнішньої реклами, розпорядженням Дніпровського міського голови від 22 січня 2018 року № 22-р доручено Управлінню аудиту та контролю Дніпровської міської ради провести перевірку Департаменту торгівлі та реклами Дніпровської міської ради і підпорядкованому йому КП "Земград" Дніпровської міської ради" в частині дотримання вимог чинного законодавства у сфері зовнішньої реклами.
15. Відповідно до висновків довідки Управління аудиту та контролю Дніпровської міської ради про проведення перевірки департаменту торгівлі та реклами Дніпровської міської ради і підпорядкованому йому КП "Земград" Дніпровської міської ради" в частині надання, продовження дозволів на розміщення зовнішньої реклами ТОВ "Alter-V" встановлені грубі порушення вимог чинного законодавства України в частині видачі, продовження дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами та демонтажу рекламних засобів.
Зокрема, щодо дозволів на розміщення зовнішньої реклами від 01 вересня 1999 року № 108/13, 108/14, 108/37, 108/39, 108/44 де зазначено, що встановлено факти продовження строку їх дії без фіксації початкової дати. Також в довідці вказано, що до управління частково надано книги реєстрації заяв за періоди 2011-2012, 2012-2013 роки та з 29 червня 2017 року до 07 грудня 2017 року, однак книги за інші періоди не надано, в тому числі, ті, у яких закінчено терміни, у зв`язку з чим, перевірити чи зверталися підприємці за продовженням дозволів не можливо.
16. У зв`язку із виявленими порушеннями в частині продовження строку дії дозволів та розміщення зовнішньої реклами ТОВ "Alter-V", з метою належного виконання рекомендацій, зазначених у довідці управління аудиту та контролю Дніпровської міської ради, керуючись Порядком розміщення зовнішньої реклами у місті Дніпрі, затвердженим рішенням виконавчого комітету міської ради від 31 серпня 2011 року № 1148 (зі змінами), та п. 6.2 Положення про Департамент торгівлі та реклами Дніпровської міської ради, затвердженого рішенням міської ради від 21 лютого 2018 року № 43/30, наказом Департаменту торгівлі та реклами від 03 травня 2018 року 11 приписано провести перевірку виявлених порушень вимог чинного законодавства України в частині продовження строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами ТОВ "Alter-V", викладених у довідці управління аудиту та контролю Дніпровської міської ради.
17. Відповідно до висновків довідки Департаменту торгівлі та реклами від 14 травня 2018 року № 11/2-14, у зв`язку з виявленими порушеннями продовження строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами від 01 вересня 1999 року № 108/13, 108/14, 108/37, 108/39, 108/44 підлягає скасуванню, а строк дії дозволів продовжений Департаментом економіки, фінансів та міського бюджету Дніпропетровської ради після спливу строк їх дії, а тому їх необхідно вважати такими, що закінчилися 01 вересня 2015 року
18. Вважаючи такі дії відповідача протиправними та необґрунтованими, Дніпровська міська рада звернулась до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.
20. згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
21. Поняття "суд, встановлений законом" зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й до дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
22. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).
23. Відповідно до п. 5 ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень.
24. Спором адміністративної юрисдикції у розумінні пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
25. Ужитий у цій процесуальній нормі термін "суб`єкт владних повноважень" означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
26. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
27. Згідно з ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема:
1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;
2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;
3) спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;
4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;
5) за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом;
6) спорах щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму;
7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації;
8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності;
9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб;
10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб;
11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони", за винятком спорів, пов`язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю;
12) спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України "Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень";
13) спорах щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років".
28. Отже, за змістом наведених норм до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкта владних повноважень надано такому суб`єкту законом.
29. Таким чином, за загальним правилом один орган державної влади (його посадова чи службова особа) не може звертатися з позовом до іншого органу (її посадової особи), бо це означатиме позов держави до неї самої.
30. Винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз`яснюючи межі компетенції органів.
31. При цьому під компетенційним спором слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.
32. Також для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень як позивач повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб`єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.
33. Відповідно до пункту 15 частини четвертої статті 42 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР) сільський, селищний, міський голова звертається до суду щодо визнання незаконними актів інших органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів.
34. Між тим, до компетенції адміністративних судів належать спори за позовом суб`єкта владних повноважень, якщо право на таке звернення надане йому законом, і предметом такого позову є перевірка законності актів органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади.
35. При цьому, Верховний Суд зазначає, що поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто, як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, але підлягають розгляду в порядку інших судових юрисдикцій, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
36. Такі висновки узгоджуються з правовою позицією, викладеною у постанові Верховного Суду від 26 травня 2021 року у справі № 280/5550/18.
37. Колегія суддів звертає увагу, що відповідно до п. 1.3 Положення про Департамент торгівлі та реклами Дніпровської міської ради, затвердженого рішенням міської ради від 21 лютого 2018 року № 46/30, Департамент підзвітний і підконтрольний міській раді, підпорядкований її виконавчому комітету, міському голові.
За приписами п. 1.1, 2.1 вказаного Положення Департамент торгівлі та реклами Дніпровської міської ради є виконавчим органом Дніпровської міської ради відповідно до рішення міської ради від 16.03.2016 № 7/3 "Про затвердження структури Дніпропетровської міської ради та її виконавчих органів, граничної чисельності працівників міської ради та її виконавчих органів" (зі змінами), є робочим органом із регулювання діяльності з розміщення зовнішньої реклами у місті Дніпрі, а також органом, який координує та погоджує розміщення реклами на транспорті комунальної форми власності у місті.
Метою Департаменту є забезпечення організації виконання покладених на нього завдань у сфері регулювання діяльності з розміщення зовнішньої реклами, а також координація та погодження розміщення реклами на транспорті комунальної форми власності у місті Дніпрі.
38. Частиною 1 статті 5 Закону № 280/97-ВР визначено, що система місцевого самоврядування включає, зокрема виконавчі органи міської ради.
39. При цьому відповідно до п. 4 ст. 71 Закону № 280/97-ВР органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
40. Колегія суддів зазначає, що в даному випадку Дніпровською міською радою не обґрунтовано яким саме чином, діями відповідача, який є його структурним підрозділом, тобто підконтрольним органом, порушено права та охоронювані інтереси територіальної громади, що неможливо усунути в порядку контролю за діяльністю підзвітного/підконтрольного органу.
При цьому приписами чинного законодавства не передбачено право позивача на звернення до суду з позовом до свого структурного підрозділу/підконтрольного органу.
41. Крім того, колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу на положення п. 15 ч. 1 ст. 26 Закону № 280/97-ВР, якими передбачено, що до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад належить, зокрема, скасування актів виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень.
42. Положеннями п. 5 ч. 1 ст. 349, ч. 1 ст. 354 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.
43. Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
44. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
45. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права (частина третя статті 341 КАС України).
46. В той же час, пунктом 1 частини першої статті 238, частиною першою статті 239 КАС України передбачено, що суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
47. З огляду на вказане, Верховний Суд вважає за необхідне вийти за межі доводів і вимог касаційної скарги й задовольнити її частково. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій - скасувати і закрити провадження у справі.
Керуючись статтями 340, 341, 344, 349, 354, 355, 356 КАС України, Верховний Суд, -