ПОСТАНОВА
Іменем України
22 жовтня 2021 року
Київ
справа №280/5545/19
адміністративне провадження № К/9901/28695/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 280/5545/19
за позовом товариства з обмеженою відповідальністю "Торгівельний будинок "Енергоальянс" до Головного управління Держпраці у Запорізькій області про скасування наказу
за касаційною скаргою товариства з обмеженою відповідальністю "Торгівельний будинок "Енергоальянс", в інтересах якого діє адвокат Кузнецов Ілля Сергійович,
на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 13 квітня 2020 року, ухвалене суддею Калашник Ю.В.,
та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 05 серпня 2020 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Щербака А.А., суддів: Баранник Н.П., Малиш Н.І.,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У листопаді 2019 року товариство з обмеженою відповідальністю "Торгівельний будинок "Енергоальянс" (далі - позивач, ТОВ "ТБ "Енергоальянс") звернулося до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держпраці у Запорізькій області (далі - відповідач, ГУ Держпраці у Запорізькій області), у якому просить скасувати наказ відповідача від 20 серпня 2019 року № 1485 "Про анулювання дозволу".
2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що станом на момент виникнення спірних правовідносин Державною службою України з питань праці (далі - Держпраці) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, що за правилами статті 10 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05 квітня 2007 року № 877-V (далі - Закон № 877-V) надавало право позивачу не допускати посадових осіб відповідача до здійснення державного нагляду (контролю), яким і скористався позивач. Також позивач зазначав, що додатковою підставою правомірності недопуску посадових осіб відповідача до здійснення державного нагляду (контролю) було те, що ГУ Держпраці у Запорізькій області пред`явило позивачу направлення від 21 червня 2019 року № 174 на проведення перевірки, яке не відповідає вимогам абзацу дев`ятого частини другої статті 5, частини третьої статті 7 Закону № 877-V, оскільки у цьому направлені був відсутній перелік питань, визначених для цілей проведення перевірки. Крім того, указане направлення та повідомлення про проведення планової перевірки від 05 червня 2019 року № 08/02.1-14/5182 містили очевидні розбіжності щодо предмету здійснення державного нагляду, оскільки у повідомленні вказано про проведення перевірки дотримання вимог нормативно-правових актів з питань праці та промислової безпеки, натомість у направлені - про проведення перевірки дотримання вимог нормативно-правових актів з питань охорони праці та промислової безпеки, тобто щодо більшого обсягу питань.
2.1. Позивач наполягав, що не чинив жодних перешкод посадовим особам відповідача для здійснення планової перевірки, а лише вказував на їх обов`язок дотримуватися вимог законодавства при проведенні перевірки та надати відповідний уніфікований акт, який відповідає Постанові Кабінету Міністрів України № 342 від 10 травня 2018 року "Про затвердження методик розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), а також уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю)" (далі - Постанова № 342, у редакції станом на час виникнення спірних правовідносин) та який посадові особи органів державного нагляду мають використовувати при проведенні державного нагляду, і направлення на проведення перевірки, яке відповідатиме абзацу дев`ятому частини другої статті 5 Закону № 877-V (містити перелік питань, визначених для цілей планової перевірки) та частині третій статті 7 Закону № 877-V (містити посилання на предмет здійснення заходу).
2.2. Таким чином, на переконання позивача, підстава для анулювання дозволів, передбачена статтею 21 Закону України "Про охорону праці" від 14 жовтня 1992 року № 2694-XII (далі - Закон № 2694-XII у редакції станом на час виникнення спірних правовідносин), у даному випадку є надуманою і не існувала, а відтак правові підстави для прийняття відповідачем спірного наказу відсутні.
Установлені судами фактичні обставини справи
3. Наказом Держпраці від 29 листопада 2018 року № 126 затверджено План заходів зі здійснення державного нагляду (контролю) Держпраці на 2019 рік та оприлюднено його на офіційному веб-сайті. У цьому плані передбачено планову перевірку ТОВ "ТБ "ЕНЕРГОАЛЬЯНС" з додержання законодавства у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення.
4. 05 червня 2019 року ГУ Держпраці у Запорізькій області оформлено та надіслано на адресу позивача повідомлення про проведення планової перевірки з № 08/02.1-14/5182, у якому зазначено, що на підставі статті 4 Закону № 877-V буде проведено перевірку дотримання вимог законодавчих та нормативно-правових актів з охорони праці та промислової безпеки в ТОВ "ТБ "Енергоальянс" у період з 18 липня 2019 року по 31 липня 2019 року.
5. 21 червня 2019 року ГУ Держпраці у Запорізькій області винесено наказ "Про проведення планової перевірки" за № 1141, яким наказано провести з 18 липня 2019 року по 31 липня 2019 планову перевірку щодо дотримання вимог нормативно-правових актів України з охорони праці та промислової безпеки у ТОВ "ТБ "Енергоальянс" відповідно до вимог Закону № 877-V .
6. На підставі вищезазначеного наказу оформлено направлення на проведення перевірки від 21 червня 2019 року №174, в якому як предмет перевірки зазначено - дотримання вимог законодавства та нормативно-правових актів з охорони праці та промислової безпеки.
7. 18 липня 2019 року за юридичною адресою ТОВ "ТБ "Енергоальянс" (69096, м. Запоріжжя, вул. Бородінська, буд. 108) здійснено вихід членів комісії ГУ Держпраці у Запорізькій області для проведення планової перевірки. Одночасно представниками відповідача було пред`явлено направлення на проведення перевірки від 21 червня 2019 року № 174.
8. Однак керівник позивача Красков Р.А. та представник з охорони праці підприємства Тимрієнко О.В. відмовили представникам відповідача у допуску до планової перевірки. Відмова у допуску до планової перевірки аргументована тим, що документи оформлені із порушенням законодавства, а саме:
8.1. органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику;
8.2. в направленні на проведення перевірки від 21 червня 2019 року № 174 відсутній перелік обладнання підприємства та перелік робіт підвищеної небезпеки, які підлягають перевірці представниками Держпраці.
9. 19 липня 2019 року комісія ГУ Держпраці у Запорізькій області вдруге здійснила вихід за юридичною адресою позивача, однак комісію повторно не допустили. При цьому, Тимрієнко О.В. та зазначив, що підприємство відмовляється від проведення перевірки.
9.1. Головою комісії ГУ Держпраці у Запорізькій області для фіксації факту створення перешкод у проведенні планової перевірки о 13:55 за телефоном 102 викликано представників правоохоронних органів, які зафіксували факт недопуску до перевірки протоколом.
10. Листом від 22 липня 2019 року № 22/07, керівник ТОВ "ТБ "Енергоальянс" Красков Р.А. повідомив ГУ Держпраці у Запорізькій області про те, що жодним чином не перешкоджає проведенню заходу державного нагляду посадовими особами ГУ Держпраці у Запорізькій області, однак вимагає дотримання вимог пункту 15 статті 4 та пункту 2 статті 5 Закону № 877-V.
11. Листом від 25 липня 2019 року №08/02.1-14/6670, ГУ Держпраці у Запорізькій області повідомила позивача про прибуття 29 липня 2019 року о 10:00 комісії ГУ Держпраці у Запорізькій області для проведення планової перевірки ТОВ "ТБ "Енергоальянс" та роз`яснено негативні наслідки, які відповідно до чинного законодавства можуть виникнути у разі недопущення посадових Держпраці до проведення перевірки.
12. 29 липня 2019 року комісією ГУ Держпраці у Запорізькій області втретє здійснено вихід за юридичною адресою позивача, проте комісію до проведення перевірки не допустили. Головою комісії ГУ Держпраці у Запорізькій області повторно викликано представників правоохоронних органів, які зафіксували факт недопуску.
13. 29 липня 2019 року, після відмови суб`єкта господарювання у допуску комісії до проведення перевірки, членами комісії ГУ Держпраці у Запорізькій області складено та підписано службову записку про неможливість проведення планового заходу із здійснення державного нагляду (контролю) у ТОВ "Торгівельний будинок "Енергоальянс".
14. Наказом ГУ Держпраці у Запорізькій області від 20 серпня 2019 року № 1485 у зв`язку зі створенням перешкоди під час проведення планової перевірки у ТОВ "ТБ "Енергоальянс", а саме: недопущення комісії ГУ Держпраці у Запорізькій області до проведення перевірки та у відповідності до статті 21 Закону № 2694-XII та пункту 17 Порядку видачі дозволів на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устатковання підвищеної небезпеки, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2011 року № 1107 (далі - Порядок № 1107), дозволи, видані ТОВ "ТБ "Енергоальянс": №258.12.23-31.30.0 від 03 травня 2012 року, № 257.12.23-31.30.0 від 03 травня 2012 року, №205.17.23 від 19 квітня 2017 року, №664.18.23 від 10 грудня 2018 року, №073.13.23-27.32 від 25 січня 2013 року, №074.13.23-27.32 від 25 січня 2013 року анульовано.
15. Листом ГУ Держпраці у Запорізькій області від 21 серпня 2019 року за вих. № 08/02.6-21/7335 на адресу позивача надіслано повідомлення про анулювання виданих ТОВ "ТБ "Енергоальянс" дозволів.
16. 04 вересня 2019 року ГУ Держпраці у Запорізькій області на адресу ТОВ "ТБ "Енергоальянс" направлено лист вих. № 08/02.6-21/7663 з інформацією, що згідно чинного законодавства дію дозволів припинено, зроблено відповідні позначки в Інформаційній системі "Реєстр дозволів" та про необхідність повернення оригіналів дозволів до Головного управління.
17. Листом ТОВ "ТБ "Енергоальянс" від 09 жовтня 2019 року вих. № 199 (вх. ГУ Держпраці у Запорізькій області від 18 жовтня 2019 року №14926-08) повернуло оригінали дозволів до ГУ Держпраці у Запорізькій області: № 258.12.23-31.30.0 від 03 травня 2012 року, № 257.12.23-31.30.0 від 03 травня 2012 року, №205.17.23 від 19 квітня 2017 року, №664.18.23 від 10 грудня 2018 року.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
18. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 13 квітня 2020 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 05 серпня 2020 року, у задоволенні адміністративного позову ТОВ "ТБ "Енергоальянс" відмовлено повністю.
19. Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, зазначив, що недопуск до проведення планової перевірки є саме перешкодою під час проведення перевірки додержання вимог законодавства про охорону праці, оскільки дії відповідача в цій справі є законними, пов`язаними з процедурою проведення контрольного заходу, відтак спірний наказ ГУ Держпраці у Запорізькій області за від 20 серпня 2019 року № 1485 "Про анулювання дозволу" є правомірним.
19.1. Відхиляючи доводи позивача щодо неправомірного використання відповідачем у своїй діяльності форми акту про результати перевірки, затвердженого наказом Міністерства надзвичайних ситуацій України № 826 від 11 серпня 2011 року, суди попередніх інстанцій зазначили, що затверджена наказом МНС України від 11 серпня 2011 року №826 уніфікована форма акту є чинною та містить уніфікований перелік питань, що застосовується для суб`єктів господарювання всіх ступенів ризику та, відповідно, діє до моменту перегляду уніфікованої Форми акта перевірки, переліку питань щодо проведення заходу державного нагляду (контролю), або прийняття нових нормативно-правових актів у відповідній сфері державного нагляду (ʼконтролюʼ) у визначеному Постановою № 342 порядку.
19.2. Щодо посилання позивача на те, що в направленні на проведення перевірки відсутній перелік питань, визначених для цілей планової перевірки, суди попередніх інстанцій зазаначили, що чистина третя статті 7 Закону № 877-V не містить вимог стосовно зазначення у повідомленні (направленні) питань щодо яких буде здійснюватися державний нагляд (контроль), тому допуск посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до перевірки за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом є обов`язком суб`єкта господарювання без жодних виключень.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції
20. 02 листопада 2020 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга адвоката Кузнецова І.С. в інтересах ТОВ "ТБ "Енергоальянс", у якій скаржник просить скасувати рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 13 квітня 2020 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 05 серпня 2020 року і ухвалити нове рішення, яким задовольнити адміністративний позов у повному обсязі.
21. В обґрунтування касаційної скарги скаржник указує на те, що оскаржувані судові рішення ухвалені судами першої та апеляційної інстанцій з неправильним застосуванням норм матеріального права, зокрема, частини другої статті 5, частини третьої статті 7, статті 10 Закону № 877-V, статті 21 Закону № 2694-XII, пункту 17 Порядку № 1107, за відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування норм права у подібних правовідносинах.
21.1. Так, скаржник доводить, що затверджена Наказом МНС України від 11 серпня 2011 року № 826, форма акту не відповідає сучасним вимогам, визначеним Постановою № 342, яка встановлює нову методику розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності, визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), та нову методику розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю). Оскільки новий перелік питань залежно від ступеня ризику суб`єкта господарювання від провадження господарської діяльності може міститися виключно в уніфікованих формах актів, затверджених відповідно до методики, визначеної Постановою № 342, то суб`єкти господарювання, на переконання скаржника, мають право не допускати органи державного нагляду (контролю) до проведення перевірок, якщо ними не використовуються уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, розроблена відповідно до Постанови № 342, що прямо передбачено у статті 10 Закону № 877-V.
21.2. Скаржник звертає увагу, що відповідно до абзацу дев`ятого частини другої статті 5 Закону № 877-V орган державного нагляду (контролю) залежно від цілей заходу та ступеня ризику визначає питання, щодо яких буде здійснюватися державний нагляд (контроль), та зазначає їх у направленні на перевірку. Проте направлення від 21 червня 2019 року № 174 не містило переліку питань, визначеного для цілей планової перевірки ТОВ "ТБ "Енергоальянс". Однак суди попередніх інстанцій не надали належної оцінки доводам позивача щодо порушення відповідачем абзацу дев`ятого частини другої статті 5 Закону № 877-V, а лише обмежилися твердженням про те, що частина третя статті 7 цього Закону не містить вимог стосовно зазначення у повідомленні (направленні) питань щодо яких буде здійснюватися державний нагляд (контроль). Крім того, скаржник наполягає, що направлення від 21 червня 2019 року № 174 містило невідповідності з повідомленням про проведення планової перевірки від 05 червня 2019 року № 08/02.1-14/5182 стосовно предмету перевірки, що, на думку скаржника, не відповідає частині третій статті 7 Закону № 877-V.
21.3. Скаржник наголошує на тому, що судами попередніх інстанцій невірно застосовано статтю 21 Закону № 2694-XII та пункт Порядку № 1107, оскільки у даному випадку суб`єкт господарювання (позивач) не чинив незаконних перешкод у проведенні перевірки.
21.4. Крім того, скаржник вказує на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, оскільки судами попередній інстанцій не надано оцінку наявним у матеріалах справи листу ГУ Національної поліції в Запорізькій області №424/6/04-2020 від 14 січня 2020 року, яким повідомлено, що по заяві, зареєстрованій у журналі єдиного обліку заяв і повідомлень про вчинені кримінальні правопорушення та інші події Дніпровського ВП ГУНП за №20958 від 29 липня 2019 року, будь-які відомості до Єдиного реєстру досудових розслідувань не вносилися. При цьому, відповідач у спірному наказі зазначив в якості підстави для анулювання дозволів - відомості про внесення Національною поліцією у Запорізькій області до Єдиного реєстру досудових розслідувань за номером ЕО 20958. Скаржник також звертає увагу на те, що судами попередніх інстанцій не надано оцінку наявним у матеріалах справи доказам щодо перевірки відповідача Державною регуляторною службою України, якою встановлено порушення прав позивача, яке виявилося у порушенні вимог частини другої статті 5 Закону № 877-V і законодавства з питань видачі дозволу.
22. 01 лютого 2021 року на адресу Верховного Суду від скаржника надійшли пояснення, у яких зазначено про затвердження наказом Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України від 27 жовтня 2020 року №2161 нової форми акту з урахуванням саме методики розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затвердженої Постановою № 342 від 10 травня 2018 року. Дана обставина, на переконання скаржника, підтверджує невідповідність форми уніфікованого акту перевірки, який застосовували з 2011 року органи Держпраці, вимогам до уніфікованого акту у розумінні Постанови № 342.
23. 02 листопада 2020 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М.
24. Ухвалою Верховного Суду від 23 листопада 2020 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
25. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 20 жовтня 2021 року закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження у відповідності до вимог пункту 5 частини першої статті 340 та статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Позиція інших учасників справи
26. Ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 23 листопада 2021 року про відкриття касаційного провадження у цій справі відповідач отримав 01 грудня 2020 року, що підтверджується наявним у матеріалах справи рекомендованим повідомленням про вручення поштового відправлення ПАТ "Укрпошта", ідентифікатор внутрішнього поштового відправлення 0102931476073, однак правом подати відзив на касаційну скаргу не скористалися, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи.
Джерела права й акти їх застосування.
27. Приписами частини другої статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
28. Частиною першою статті 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
29. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначені Законом № 877-V.
30. Законом України "Про внесення змін до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" щодо лібералізації системи державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" 03 листопада 2016 року № 1726-VIII (далі - Закон № 1726-VIII), який набрав чинності з 01 січня 2017 року, внесено ряд змін до Закону № 877-V.
31. За визначенням, наведеним у статті 1 Закону №877-V (тут і далі - з урахуванням змін, внесених Законом № 1726-VIII), державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів <…>, (далі - органи державного нагляду (контролю) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища; заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.
32. Згідно з частиною четвертою статті 2 Закону № 877-V заходи контролю здійснюються, зокрема, органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.
33. Частиною п`ятою статті 2 Закону № 877-V передбачено, що зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону.
34. Так, за змістом частини другої статті 5 Закону №877-V Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, розробляє Методику розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), та Методику розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), які затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Методика розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), має передбачати, у тому числі, оцінку ступеня небезпеки, масштабу, виду та сфери діяльності, наявність порушень у попередній діяльності суб`єктів господарювання (крім новостворених).
Орган державного нагляду (контролю) визначає у віднесеній до його відання сфері критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності.
З урахуванням значення прийнятного ризику всі суб`єкти господарювання, що підлягають нагляду (контролю), належать до одного з трьох ступенів ризику: високий, середній або незначний.
Залежно від ступеня ризику органом державного нагляду (контролю) визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю).
Критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), затверджуються Кабінетом Міністрів України за поданням органу державного нагляду (контролю).