ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 жовтня 2021 року
м. Київ
справа № 824/1058/19-а
адміністративне провадження № К/9901/7656/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 824/1058/19-а
за позовом Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Чернівцігаз"
до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг
про визнання протиправною та скасування постанови
за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2020 року (колегія у складі: головуючого судді: Мацького Є. М., суддів: Сушка О. О., Боровицького О. А.)
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У вересні 2019 року Акціонерне товариство "Оператор газорозподільної системи "Чернівцігаз" (далі - АТ "Оператор газорозподільної системи "Чернівцігаз") звернулося до Чернівецького окружного адміністративного суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП), в якому просило:
- визнати протиправною та скасувати постанову від 07 червня 2019 року № 971 "Про накладення штрафу на ПАТ "Чернівцігаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу".
2. В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначив про те, що оскаржувана постанова є протиправною та такою, що порушує права та інтереси АТ "Оператор газорозподільної системи "Чернівцігаз".
Позивач зазначив, що Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг застосовано до нього штрафну санкцію, яка не передбачена законом, за законну відмову в проведенні перевірки та з порушенням правил застосування такої санкції та її меж.
Також, відповідачем порушено порядок оформлення відмови у проведенні перевірки. На думку позивача, відповідачем не законно встановлено порушення п. 2.1 Ліцензійних умов, а саме: за межами проведення перевірки, до її проведення; встановлено наявність порушення в частині дотримання ліцензіатом інших нормативних актів, а саме: положень статті 11 Закону України "Про засади державного нагляду", які не є вимогами ліцензійних умов, а загальною вимогою для будь-якого суб`єкта господарювання, чим порушено ч. 10 ст. 9 Закону України "Про державний нагляд".
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Чернівецький окружний адміністративний суд рішенням від 14 листопада 2019 року у задоволенні позову відмовив.
4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що акт від 03 червня 2019 року №195 складено з дотриманням Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 14 червня 2018 року № 428, а оскаржувана постанова прийнята відповідно до ст. 14 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг". Поряд з цим, позивачем безпідставно порушено статтю 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" щодо допуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду, що відповідно до пункту 2.1 Ліцензійних умов є порушенням інших нормативно-правових актів, тому в кінцевому результаті є порушенням Ліцензійних умов, за що підп. б п. 5 ч. 4 ст. 59 Закону України "Про ринок природного газу" передбачено штраф у розмірі 850 000 грн.
5. Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 13 лютого 2020 року рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 14 листопада 2019 року скасував. Прийняв нову постанову, якою позовні вимоги задовольнив повністю.
6. Задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції виходив з того, що Законом України "Про ринок природного газу" не передбачено штрафу за таке порушення на ринку природного газу, як недопуск службових осіб, у тому числі Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, до проведення перевірки/невиконання законних постанов, розпоряджень, наказів, рішень та приписів суб`єктів владних повноважень на ринку природного газу, а також створення перешкод для виконання службових обов`язків посадовими особами таких суб`єктів.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, 17 березня 2020 року Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2020 року, а рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 14 листопада 2019 року залишити в силі.
8. Обґрунтовуючи касаційну скаргу скаржник зазначає про те, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовані норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті. Так висновки суду щодо невідповідності акта перевірки, який є додатком до Порядку № 428 не могло бути підставою для недопущення комісії з перевірки до здійснення планової перевірки дотримання позивачем ліцензійних умов відповідного виду діяльності. Отже, АТ "Чернівцігаз" було зобов`язано допустити працівників НКРЕКП до проведення планової перевірки.
Крім того, судом апеляційної інстанції не взято до уваги, що представник позивача був присутнім на засідання НКРЕКП 07 червня 2019 року та відповідно реалізував право надати свої пояснення (зауваження) до акту № 195.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
9. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 17 березня 2020 року, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя: Стеценко С. Г., судді: Стрелець Т. Г., Тацій Л. В.
10. Ухвалою Верховного Суду від 14 квітня 2020 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2020 року.
11. Ухвалою Верховного Суду від 20 жовтня 2021 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і, враховуючи приписи п. 3 ч. 1 ст. 345 КАС України постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 21 жовтня 2021 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, згідно з випискою з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань АТ "Оператор газорозподільної системи "Чернівцігаз" є юридичною особою, ідентифікаційний код якої 03336166, місце знаходження: м. Чернівці, вул. Винниченка, буд. 9-А, 58009.
13. Основним видом економічної діяльності є розподілення газоподібного палива через місцеві (локальні) трубопроводи (КВЕД 35.22).
14. 03 червня 2019 року сектор Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг у Чернівецькій області відповідно до Законів України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", "Про ліцензування видів господарської діяльності", "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", інших законів і нормативно-правових актів та відповідно до Плану здійснення заходів державного контролю суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, на 2019 рік, затвердженого постановою НКРЕКП від 30 листопада 2018 року № 1584 у строк з 03 червня 2019 року по 14 червня 2019 року мав здійснити планову виїзну перевірку ліцензованої діяльності провадження господарської діяльності з розподілу газу за період (діяльності) з 01 січня 2017 по 31 грудня 2018 року ліцензіата ПАТ "Чернівцігаз", 58009, м. Чернівці, вул. Винниченка, 9-А, код 03336166.
15. Однак, головою правління АТ "Оператор газорозподільної системи "Чернівцігаз" відмовлено Комісії з перевірки у проведенні перевірки, на що листом від 03 червня 2019 року № 580007-М-1839-0619 надано пояснення про причини відмови у проведенні перевірки.
16. Згідно з вказаними поясненнями, підставою для відмови позивачем у допуску посадових осіб до проведення перевірки є не затвердження та не оприлюднення станом на 03 червня 2019 року НКРЕКП на власному офіційному веб - сайті уніфікованої форми акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.
17. 03 червня 2019 року відповідачем складено акт за результатами проведення планового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу № 195, в якому зафіксовано порушення позивачем п. 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природнього газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16 лютого 2017 року № 201, щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотримання вимог закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних; норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме: положень статті 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого ним Законом.
18. 07 червня 2019 року на засіданні Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг прийнято постанову № 971"Про накладення штрафу на ПАТ "Чернівцігаз" за порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу" у розмірі 850 000 грн.
19. Вважаючи вказану постанову протиправною та необґрунтованою, АТ "Оператор газорозподільної системи "Чернівцігаз" звернулося до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
20. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
21. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
22. Згідно з положеннями ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
23. Отже, суди, перевіряючи рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, у першу чергу повинні з`ясувати, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
24. Повноваження НКРЕКП у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, законами України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", "Про ринок природного газу" (далі - у редакціях, чинних на час виникнення спірних правовідносин).
25. Частиною першою статті 1 Закону України від 22 вересня 2016 року № 1540-VIII "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" (далі - Закон № 1540-VIII) визначено, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
26. Згідно із ст. 3 Закону № 1540-VIII Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.
27. Частинами 1-5 ст. 19 Закону № 1540-VIII передбачено, що Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора. Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.
Під час здійснення державного контролю регулятор має право: 1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов; 2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо - та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу; 3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю; 4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю; 5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень; 6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.
За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки. У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання регулятора, за результатами якого регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.
28. Постановою НКРЕКП від 14 червня 2018 року № 428 затверджено Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, який набрав чинності 12 серпня 2018 року (далі - Порядок № 428), який застосовується комісією при здійсненні контролю за дотриманням законодавства та ліцензійних умов ліцензіатами шляхом проведення планових та позапланових перевірок.
29. Порядок № 428 встановлює: процедуру організації та проведення перевірок; порядок оформлення результатів перевірок; права та обов`язки голови та членів комісії з перевірки; права та обов`язки уповноваженої особи ліцензіата; контроль за виконанням рішень НКРЕКП; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов (пункти 1.3 та 1.4 Порядку № 428).
30. З аналізу наведених положень законодавства вбачається, що НКРЕКП є органом, уповноваженим здійснювати контроль за суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, за наявності відповідних правових підстав. За результатами перевірки складається акт, на підставі якого та за наявності виявлених у діяльності суб`єкта господарювання порушень НКРЕКП уповноважена накладати штрафи на такого суб`єкта господарювання у визначеному порядку.
31. Судами попередніх інстанцій установлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що АТ "Чернівцігаз" не допустило посадових осіб відповідача до проведення позапланової перевірки, надавши з приводу цього пояснення від 03 червня 2019 року та направивши їх на адресу відповідача. Зі змісту цих пояснень судами попередніх інстанцій встановлено, що причиною відмови у проведенні перевірки стала, зокрема, відсутність уніфікованої форми акта перевірки.
32. Частиною 5 статті 7 Закону України від 5 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877-V) визначено, що суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред`явили документів, передбачених цією статтею, зокрема посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю).
33. Крім того, згідно зі статтею 10 цього ж Закону суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.
34. Відповідно до ч. 15 ст. 4 Закону № 877-V посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів, які відповідно до статті 5 цього Закону, затверджуються органом державного нагляду на підставі Методики розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), яка затверджуються Кабінетом Міністрів України. Після затвердження уніфікованої форми акту, орган державного нагляду (контролю) зобов`язаний оприлюднити такий акт на власному офіційному веб-сайті.
35. Методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 10 травня 2018 року № 342, яка набрала чинності 12 червня 2018 року (далі - Методика № 342).
36. Оцінюючи доводи касаційної скарги в частині неправомірності недопуску АТ "Чернівцігаз" до проведення планового контрольного заходу НКРЕКП через відсутність затвердженої уніфікованої форми акта, суд враховує таке.
37. У постанові від 28 жовтня 2020 року у справі № 460/1042/19 Верховний Суд досліджував це питання у подібних правовідносинах.
38. Так, у справі № 460/1042/19 Верховний Суд визнав правильним застосування норм матеріального права судами попередніх інстанцій, які виходили з того, що вимоги, встановлені до складення уніфікованої форми акта перевірки Методикою № 342, дотримані відповідачем у постанові № 428 від 14 червня 2018 року, якою затверджено Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, невід`ємною частиною якого є додатки до нього. Цей Порядок набрав чинності та не був оскарженим і скасованим в установленому законодавством порядку. За цих обставин, Верховний Суд дійшов висновку, що зазначена постанова правомірно застосована відповідачем до спірних правовідносин під час здійснення контрольного заходу.
Колегія суддів не бачить правових підстав для відступу від указаної правової позиції Верховного Суду у цій справі, а тому доводи касаційної скарги в цій частині є обґрунтованими.
39. Водночас колегія суддів зазначає, що висновки судів про неправомірність оскаржуваної постанови є правильними, проте ґрунтуються на хибних мотивах, з огляду на таке.
40. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, на АТ "Чернівцігаз" було накладено штраф за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме: положень статті 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
Отже, НКРЕКП вбачала порушення позивачем Ліцензійних умов саме у порушенні положень статті 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю).
При цьому НКРЕКП до такого висновку дійшла у зв`язку з тим, що пунктом 2.1 глави 2 Ліцензійних умов передбачено, що господарська діяльність з розподілу природного газу здійснюється з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.
41. Позаяк, ст. 11 Закону № 877-V встановлено імперативний обов`язок суб`єкта господарювання під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) допускати посадових осіб органу нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом, то НКРЕКП вважає, що ця норма підпадає під визначення "інших нормативно-правових актів", указаних у пункті 2.1 глави 2 Ліцензійних умов.
Ліцензійні умови - нормативно-правовий акт Кабінету Міністрів України, іншого уповноваженого законом органу державної влади, положення якого встановлюють вичерпний перелік вимог, обов`язкових для виконання ліцензіатом, та вичерпний перелік документів, що додаються до заяви про отримання ліцензії (пункт 4 статті першої Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності").
42. Пунктом 2.1 Ліцензійних умов визначено, що господарська діяльність з розподілу природного газу здійснюється з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.
43. Частиною 2 статті 59 Закону України від 09 квітня 2015 року № 329-VIII "Про ринок природного газу" (далі - Закон № 329-VIII) передбачено перелік правопорушень на ринку природного газу, серед яких, зокрема, порушення ліцензіатами відповідних ліцензійних умов провадження господарської діяльності (пункт 1).
44. За приписами ч. 3 ст. 59 Закону № 329-VIII у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу до відповідних суб`єктів ринку природного газу можуть застосовуватися санкції у виді: попередження про необхідність усунення порушень; штрафу; зупинення дії ліцензії; анулювання ліцензії.
Згідно зі підп. "б" п. 5 ч. 4 ст. 59 Закону № 329-VIII передбачено, що у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на суб`єктів ринку природного газу (крім споживачів), зокрема: від 3000 до 50000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян - на суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню, за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню.
45. Частинами 5, 7, 8 статті 59 Закону № 329-VIII передбачено, що під час визначення санкцій за порушення, передбачені цією статтею, регулятор враховує серйозність і тривалість правопорушення, наслідки правопорушення для інтересів ринку природного газу та його суб`єктів, пом`якшуючі та обтяжуючі обставини.
За одне правопорушення на ринку природного газу може застосуватися лише один вид штрафної санкції (штраф) або штраф разом із зупиненням дії ліцензії. Рішення про накладення санкцій регулятором оскаржуються в судовому порядку.
46. Колегія суддів враховує, що відповідно до правової позиції Верховного Суду, висловленої у подібних правовідносинах у постанові від 11 березня 2021 року у справі № 640/20494/19, пункт 2.1 глави 2 Ліцензійних умов містить невизначений термін ("інші нормативно-правові акти"), що може призводити до непредбачуваного застосування цього пункту, оскільки під цей термін можна підвести будь-який нормативно-правовий акт, що означає надання НКРЕКП дискреційних повноважень у сфері притягнення ліцензіатів до відповідальності, які не мають чітко визначених меж.
47. Така норма не відповідає критерію якості закону (ясності і недвозначності правової норми), оскільки не може забезпечити її однакове застосування, що не виключає необмеженості трактування у її правозастосовній практиці і може призводити до свавільного її застосування.
48. Зокрема, Конституційний Суд України, розвиваючи практику застосування статті 8 Основного Закону України, указав, що верховенство права слід розуміти, зокрема, як механізм забезпечення контролю над використанням влади державою та захисту людини від свавільних дій держави. Верховенство права як нормативний ідеал, до якого має прагнути кожна система права, і як універсальний та інтегральний принцип права необхідно розглядати, зокрема, в контексті таких основоположних його складових: принцип законності, принцип юридичної визначеності, принцип справедливого суду. Верховенство права означає, що органи державної влади обмежені у своїх діях заздалегідь регламентованими та оголошеними правилами, які дають можливість передбачити заходи, що будуть застосовані в конкретних правовідносинах, і, відповідно, суб`єкт правозастосування може передбачати й планувати свої дії та розраховувати на очікуваний результат (абзаци третій, четвертий, шостий пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 20 червня 2019 року № 6-р/2019).
Принцип юридичної визначеності є істотно важливим для питання довіри до державної влади.
49. Конституційний Суд України виходить з того, що принцип юридичної визначеності як складова конституційного принципу верховенства права є сукупністю вимог до організації та функціонування системи права, процесів правотворчості та правозастосування у спосіб, який забезпечував би стабільність юридичного становища індивіда. Зазначеного можна досягти лише шляхом законодавчого закріплення якісних, зрозумілих норм (абзац третій підпункту 3.3 пункту 3 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 6 червня 2019 року № 3-р/2019).
Юридичну визначеність необхідно розуміти через такі її складові: чіткість, зрозумілість, однозначність норм права; право особи у своїх діях розраховувати на розумну та передбачувану стабільність існуючого законодавства та можливість передбачати наслідки застосування норм права (законні очікування). Таким чином, юридична визначеність передбачає, що законодавець повинен прагнути до чіткості та зрозумілості у викладенні норм права. Кожна особа відповідно до конкретних обставин має орієнтуватися в тому, яка саме норма права застосовується у певному випадку, та мати чітке розуміння щодо настання конкретних правових наслідків у відповідних правовідносинах з огляду на розумну та передбачувану стабільність норм права (абзаци четвертий - шостий підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 20 червня 2019 року № 6-р/2019).
50. За правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у рішенні від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005, із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі (абзац другий підпункту 5.4 пункту 5 мотивувальної частини).
51. Конституційний Суд України виходить із того, що принцип правової визначеності не виключає визнання за органом державної влади певних дискреційних повноважень у прийнятті рішень, однак у такому випадку має існувати механізм запобігання зловживанню ними. Цей механізм повинен забезпечувати, з одного боку, захист особи від свавільного втручання органів державної влади у її права і свободи, а з другого - наявність можливості у особи передбачати дії цих органів (абзац третій підпункту 2.4 пункту 2 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 червня 2016 року № 1-2/2016).
Крім того, у Рішенні Конституційного Суду України від 23 січня 2020 року № 1-р/2020 вказано, що юридичну визначеність слід розуміти через такі її складові елементи: чіткість, зрозумілість, однозначність норм права; право особи у своїх діях розраховувати на розумну та передбачувану стабільність існуючого законодавства та можливість передбачати наслідки застосування норм права (легітимні очікування).
52. У Рішенні Конституційного Суду України від 23 січня 2020 року № 1-р/2020 також зазначено, що кожна особа залежно від обставин повинна мати можливість орієнтуватися в тому, яка саме норма права застосовується у певному випадку, та мати чітке розуміння щодо настання конкретних юридичних наслідків у відповідних правовідносинах з огляду на розумну та передбачувану стабільність норм права.
53. За усталеною практикою Європейського суду з прав людини вираз "згідно із законом" насамперед вимагає, щоб оскаржуване втручання мало певну підставу в національному законодавстві; він також стосується якості відповідного законодавства і вимагає, щоб воно було доступне відповідній особі, яка, крім того, повинна передбачати його наслідки для себе, а також це законодавство повинно відповідати принципу верховенства права.
54. Поняття ʼякість закону" (quality of law) охоплює такі характеристики відповідного акта законодавства як чіткість, точність, недвозначність, зрозумілість, узгодженість, доступність, виконуваність, передбачуваність і послідовність. Ці характеристики стосуються як положень будь-якого акта (норм права, які у ньому містяться), так і взаємозв`язку такого акта з іншими актами законодавства такої ж юридичної сили. При цьому норми права, що не відповідають критерію ʼякості закону" (зокрема, не відповідають принципу передбачуваності (principle of foreseeability) або передбачають можливість різного тлумачення та правозастосування), суперечать і такому елементу принципу верховенства права як заборона свавілля, а застосування таких норм може призвести до порушення конституційних прав особи та неможливість адекватного захисту від необмеженого втручання суб`єктів владних повноважень у права такої особи.
55. У свою чергу, Верховний Суд наголошує, що Ліцензійні умови передбачають вимоги до провадження господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.
56. Отже, Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" не є нормативно-правовим актом у сфері нафтогазового комплексу.
57. Аналогічний висновок міститься у постановах Верховного Суду від 11 березня 2021 року у справі № 640/20494/19, від 26 травня 2021 року у справі № 824/266/20-а, від 13 серпня 2021 року у справі № 280/62/20 та від 14 вересня 2021 року у справі № 300/338/20.
58. Відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 1 Закону України від 02 березня 2015 року № 222-VIII "Про ліцензування видів господарської діяльності" (далі - Закон № 222-VIII ) ліцензійні умови - це нормативно-правовий акт Кабінету Міністрів України, іншого уповноваженого законом органу державної влади, положення якого встановлюють вичерпний перелік вимог, обов`язкових для виконання ліцензіатом, та вичерпний перелік документів, що додаються до заяви про отримання ліцензії.
59. Частинами дев`ятою, десятою статті 9 цього ж Закону встановлено, що вимоги ліцензійних умов до суб`єкта господарювання мають бути обумовлені особливостями провадження виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, та включають специфічні організаційні, матеріально-технічні, виробничі, кадрові та інші вимоги.
До ліцензійних умов не можуть бути включені вимоги: 1) щодо додержання законодавства України у відповідній сфері та/або окремих законів у цілому; 2) законодавства, обов`язкові до виконання всіма суб`єктами господарювання.
Тобто, ліцензійні умови - це специфічні вимоги в тій чи іншій сфері господарювання.
Встановлена статтею 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" вимога щодо допуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом, як обов`язок будь-якого суб`єкта господарювання при здійсненні заходів державного нагляду та контролю, незалежно від того, яку саме господарську, в тому числі, ліцензійну діяльність провадить той чи інший суб`єкт є загальною, обов`язковою для виконання всіма суб`єктами господарювання.
60. Отже, порушення цієї вимоги не є порушенням пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов, тому Верховний Суд приходить до висновку, що недопуск до перевірки не утворює правопорушення у сфері Ліцензійних умов, а тому не може бути підставою для застосування санкцій у вигляді штрафу згідно з підпунктом "б" пункту 5 частини четвертої статті 59 Закону України "Про ринок природного газу" (за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню).
61. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку про неправомірність постанови НКРЕКП від 07 червня 2019 року № 971 "Про накладення штрафу на ПАТ "Чернівцігаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу" та необхідність її скасування, однак неправильно визначили мотиви такої неправомірності, що за правилами частин першої та четвертої статті 351 КАС України є підставою для зміни мотивувальної частини судових.
62. Відповідно до ч. 1, 4 ст. 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
63. При цьому колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що відповідно до пункту 8 частини дванадцятої статті 16 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" підставою для прийняття рішення про анулювання ліцензії є акт про відмову ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування. Відмовою ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування вважається недопуск уповноважених посадових осіб органу ліцензування до здійснення перевірки додержання ліцензіатом вимог відповідних ліцензійних умов за відсутності передбачених для цього законом підстав (зокрема, ненадання документів, інформації щодо предмета перевірки на письмову вимогу посадових осіб органу ліцензування, відмова в доступі посадових осіб органу ліцензування до місць провадження діяльності, що підлягає ліцензуванню, об`єктів, що використовуються ліцензіатом при провадженні діяльності, що підлягає ліцензуванню, або відсутність протягом першого дня перевірки за місцезнаходженням ліцензіата особи, уповноваженої представляти інтереси ліцензіата на час проведення перевірки).
64. Частиною першою статті 16 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" визначено, що анулюванням ліцензії є позбавлення ліцензіата права на провадження виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, шляхом прийняття органом ліцензування рішення про анулювання його ліцензії.
65. Згідно з пунктом 7.2 Порядку № 428 при відмові ліцензіата у проведенні перевірки голова та члени комісії з перевірки фіксують факт відмови в акті перевірки. При цьому, вказуються причини відмови та додаються відповідні пояснення уповноваженої особи ліцензіата (у разі їх надання). Відмовою ліцензіата у проведенні перевірки вважається недопуск членів комісії з перевірки до здійснення перевірки за відсутності передбачених для цього законом підстав. Відмова ліцензіата у проведенні перевірки за відсутності передбачених для цього законодавством і цим Порядком підстав є підставою для застосування санкцій, зокрема санкції у вигляді анулювання ліцензії.
66. З огляду на вказане, колегія суддів вважає, що касаційну скаргу НКРЕКП слід задовольнити частково, постанову суду апеляційної інстанції змінити, виклавши мотивувальну частину у редакції цієї постанови, в іншій частині постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2020 року залишити без змін.
67. Оскільки колегія суддів не ухвалює нового рішення, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати, понесені сторонами у судах першої та апеляційної інстанціях, не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України,