Велика палата Конституційного Суду України Ухвалою від 1 жовтня 2024 року № 6-уп/2024 (далі - Ухвала) закрила конституційне провадження у справі за конституційним поданням 51 народного депутата України щодо відповідності Конституції України (конституційності) приписів розділу I, абзацу другого підпункту 1 пункту 2 розділу II Закону України "Про визнання таким, що втратив чинність, Закону України "Про перелік об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації"" від 2 жовтня 2019 року № 145-IX (далі - Закон № 145).

Ураховуючи виняткову роль Конституційного Суду України (далі - Суд) в забезпеченні верховенства Конституції України, принципу верховенства права (правовладдя), підтриманні конституційного правопорядку, на підставі статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" та § 74 Регламенту Конституційного Суду України вважаю за потрібне викласти окрему думку стосовно Ухвали.

1. Конституційний вимір ситуації із незатвердженням законодавцем переліку об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації

Ухвалою Велика палата Суду закрила конституційне провадження у справі, зокрема, щодо відповідності Конституції України (конституційності) припису розділу I Закону № 145 на підставі пункту 2 статті 62 Закону України "Про Конституційний Суд України" - неналежність до повноважень Суду питань, порушених у конституційному поданні. Велика палата Суду виходила з того, що "пунктом 36 частини першої статті 85 Конституції України визначено повноваження Верховної Ради України щодо затвердження переліку об’єктів права державної власності, які не підлягають приватизації, що є важливою та дієвою конституційною гарантією охорони, захисту та збереження таких об’єктів" ( абзац перший підпункту 4.2 пункту 4 мотивувальної частини Ухвали). Однак Суд не досліджував питання незатвердження законодавцем переліку таких об’єктів, а лише констатував відсутність такого переліку і те, що "законодавець не реалізував свого конституційного повноваження, визначеного пунктом 36 частини першої статті 85 Конституції України" (третє речення абзацу шостого підпункту 4.2 пункту 4 мотивувальної частини Ухвали).

Однак ситуація із незатвердженням законодавцем переліку об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації, яка триває ще з 2019 року, значно складніша, аніж її висвітлено в Ухвалі, має конституційний вимір і заслуговує на оцінку Суду з огляду на таке.

1.1. Згідно з Основним Законом України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України (стаття 75). Діяльність парламенту як убачається з приписів статей 85, 92 Конституції України має на меті передусім забезпечення народного представництва, ухвалення законів та здійснення інших конституційних повноважень, що стосуються визначення засадничих питань захисту та забезпечення як значущих інтересів держави й суспільства, так і конституційних прав і свобод людини і громадянина. Тому здійснення законодавцем цих конституційних повноважень й ухвалення на їх виконання потрібних законів не є самоціллю, а зумовлене вимогами статей 1, 3, 6, 8, 19 Конституції України та потребою у виконанні головного обов’язку держави щодо утвердження й забезпечення прав і свобод людини і громадянина, підтримання дієвості принципу верховенства права (правовладдя) та стабільності конституційного правопорядку загалом.

За Конституцією України до повноважень Верховної Ради України належить затвердження переліку об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації, визначення правових засад вилучення об’єктів права приватної власності (пункт 36 частини першої статті 85 ); виключно законами України визначається правовий режим власності (пункт 7 частини першої статті 92 ).

Суд наголошував, що, "розглядаючи норми пункту 36 частини першої статті 85 Конституції України, слід мати на увазі передусім положення пункту 7 частини першої статті 92 Конституції України, згідно з яким правовий режим власності визначається виключно законами України. З цього випливає, що перелік об’єктів права власності, які не підлягають приватизації, не є постійним і незмінюваним; Верховна Рада України може вносити до цього переліку відповідні зміни" (абзац п’ятий пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 1 липня 1998 року № 9-рп/98); "власність є матеріальною основою суспільного розвитку, а питання володіння, користування і розпорядження нею - ключовими у діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Здійснення права державної власності включає відчуження державного майна, яке реалізується органами державної влади та іншими уповноваженими на це суб’єктами" (перше, друге речення абзацу першого пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 29 вересня 2009 року № 22-рп/2009).

Отже, законодавець має дискреційні повноваження щодо визначення законом категорій об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації, внесення змін до переліку таких об’єктів для підвищення ефективності використання державної власності, прискорення економічного розвитку та задоволення актуальних потреб держави й суспільства. Однак це не означає, що законодавець може нехтувати вимогами пункту 36 частини першої статті 85 Конституції України та не затверджувати переліку об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації.

1.2. У Рішенні від 29 вересня 2009 року № 22-рп/2009 Суд наголосив, що "приватизація державного майна є суспільно значимим процесом, у ході якого здійснюється роздержавлення власності" (друге речення абзацу другого пункту 4 мотивувальної частини).

Тобто внаслідок приватизації об’єктів права державної власності держава втрачає право власності на ці об’єкти, тоді як серед них є ті, що створюють матеріальну основу для існування держави як такої. Тому держава зобов’язана забезпечити належні охорону, захист і збереження об’єктів права державної власності, особливо якщо вони є стратегічно важливими для держави й суспільства.

З огляду на наведене у пункті 36 частини першої статті 85 Конституції України установлено виняткове повноваження Верховної Ради України щодо затвердження переліку об’єктів права державної власності, які не підлягають приватизації, що є важливою конституційною гарантією охорони, захисту та збереження таких об’єктів. Із цього конституційного припису в його посутньому взаємозв’язку з пунктом 7 частини першої статті 92 Основного Закону України вбачається, що зазначений перелік, який стосується питання правового режиму власності, має бути затверджений саме законом, що, до того ж, з огляду на стійкість і виваженість процедури ухвалення закону сприяє стабільності та визначеності юридичних механізмів охорони, захисту та збереження об’єктів права державної власності, які не підлягають приватизації, від неправомірної їх приватизації.

Отже, закон, яким Верховна Рада України затверджує цей перелік, є спеціальним і має містити чіткий список об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації. Саме таке виняткове повноваження Верховної Ради України є дієвою конституційною гарантією від неправомірного відчуження об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації. Водночас ця конституційна гарантія буде ілюзорною, якщо зазначене повноваження законодавця не розглядати як його конституційний обов’язок.

1.3. Вважаю, що, розглядаючи виняткове повноваження Верховної Ради України щодо "затвердження переліку об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації", як її конституційний обов’язок, варто виходити з того, що для виконання державою визначених приписами статті 16 Конституції України позитивних обов’язків із забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, збереження генофонду Українського народу, здійснення закріплених у частині першій її статті 17 найважливіших функцій із захисту суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки потрібне використання об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації, відповідного функціонального призначення.

Об’єкти права державної власності, що не підлягають приватизації, забезпечують національну безпеку України, а їх приватизація створює суттєві ризики для безпеки держави. Це зумовлює потребу в забезпеченні посиленої охорони, збереженні та належному функціонуванні вказаних об’єктів як стратегічно важливих складників безпеки держави, захисту її суверенітету і територіальної цілісності.

До того ж в Україні відповідно до Указу Президента України "Про введення воєнного стану в Україні" від 24 лютого 2022 року № 64/2022 зі змінами запроваджено воєнний стан, а отже, на сьогодні надзвичайно важливим питанням є всебічна охорона, захист та збереження об’єктів права державної власності, що забезпечують економічну та інформаційну безпеку, розширюють оборонні можливості держави, посилюють захист суверенітету і територіальної цілісності України. Відчуження вказаних об’єктів поза дієвим контролем держави, зокрема підприємств із виготовлення та ремонту всіх видів зброї, що перебуває на озброєнні Збройних Сил України, інших, утворених відповідно до закону, військових формувань, Служби безпеки України, спеціальних об’єктів зв’язку, є загрозою суверенітету та територіальній цілісності України.

У Рішенні від 6 квітня 2022 року № 1-р(II)/2022 Суд наголосив: "Беручи до уваги, що врегулювання відповідних питань належить до розсуду Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України та інших органів державної влади в межах їх конституційних повноважень <...> заходи в сфері оборони держави мають бути своєчасними, послідовними та комплексними, оскільки від їх ефективного запровадження залежить стан обороноздатності України"; "підтримання високого рівня обороноздатності є найвищим державним інтересом і однією з найбільш захищених конституційних цінностей України. Захист суверенітету та територіальної цілісності України є "найважливішими функціями держави, справою всього Українського народу" (частина перша статті 17 Основного Закону України)"; "в умовах воєнного стану держава зобов’язана мобілізувати всі доступні їй ресурси для посилення своєї обороноздатності та відсічі збройної агресії Російської Федерації проти України" ( абзац сьомий підпункту 5.1, абзац перший, перше речення абзацу другого підпункту 5.2 пункту 5 мотивувальної частини).

Тому держава зобов’язана підтримувати високий рівень обороноздатності, посилювати її всіма доступними ресурсами, зокрема й об’єктами права державної власності відповідного функціонального призначення. Тобто конституційним обов’язком Верховної Ради України є затвердження переліку об’єктів права державної власності, які не підлягають приватизації, що є запобіжником від звуження оборонних можливостей держави, засобом розширення таких її можливостей та спрямовано на захист суверенітету та територіальної цілісності України.

1.4. Конституцією України встановлено, що Україна є, зокрема, соціальна держава (стаття 1); від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією України; держава забезпечує захист прав усіх суб’єктів права власності і господарювання, соціальну спрямованість економіки (друге речення частини першої, перше речення частини четвертої статті 13 ).