Конституційний Суд України (далі - Суд) 22 листопада 2018 року надав Висновок № 3-в/2018 у справі за конституційним зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України (щодо стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору) (реєстр. № 9037) вимогам статей 157 і 158 Конституції України (далі - Висновок). У Висновку Суд визнав Законопроект про внесення змін до Конституції України (щодо стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору) (реєстр. № 9037) (далі - Законопроект) таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Підтримуючи резолютивну частину Висновку , на підставі статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" вважаю за необхідне викласти окрему думку щодо Висновку.

Законопроектом пропонується:

"І. Внести до Конституції України (Відомості Верховної Ради України, 1996 p., № 30, ст. 141) такі зміни:

1. Абзац п'ятий преамбули після слів "громадянської злагоди на землі України" доповнити словами "та підтверджуючи європейську ідентичність Українського народу і незворотність європейського та євроатлантичного курсу України".

2. Пункт 5 частини першої статті 85 викласти в такій редакції:

"5) визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики, реалізації стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору".

3. Статтю 102 доповнити частиною третьою такого змісту:

"Президент України є гарантом реалізації стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору".

4. Статтю 116 доповнити пунктом 1-1 такого змісту:

"1-1) забезпечує реалізацію стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору".

5. Пункт 14 розділу XV "Перехідні положення" виключити.

II. Цей Закон набирає чинності з дня, наступного за днем його опублікування".

Згідно з резолютивною частиною Висновку Суд констатував відповідність Законопроекту вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Однак, надаючи Висновок, Суд мав більш прискіпливо поставитися до виконання ним положень статті 90 Закону України "Про Конституційний Суд України", що містять вимоги до висновків Суду. Йдеться в першу чергу про положення пункту 3 частини першої статті 90 Закону України "Про Конституційний Суд України", згідно з яким висновок Суду має містити мотивувальну частину із зазначенням положень Конституції України, відповідно до яких Суд обґрунтовує висновок.

Потреба у такому обґрунтуванні обумовлена, по-перше, важливістю запропонованих змін до тексту Основного Закону України для подальшої долі Українського народу та держави в цілому, по-друге, внесенням змін до преамбули Конституції України-1, по-третє, анексією, тимчасовою окупацією частини території України та пов'язаним з цими явищами збройним протистоянням в окремих районах Донецької та Луганської областей.

З цих міркувань Суд у Висновку мав здійснити перевірку всіх положень Законопроекту на предмет наявності в них норм, які передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина або спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України (частина перша статті 157 Конституції України), та за наслідками такої перевірки безпосередньо в тексті Висновку вмотивовано обґрунтувати факт відповідності запропонованих змін вимогам частини першої статті 157 Основного Закону України.

Так само Суд у Висновку мав вмотивовано обґрунтувати дотримання вимог частини другої статті 157 Конституції України.

Керуючись наведеним, вважаю за необхідне зазначати таке.

1. Пунктом 1 розділу І Законопроекту пропонується абзац п'ятий преамбули Конституції України після слів "громадянської злагоди на землі України" доповнити словами "та підтверджуючи європейську ідентичність Українського народу і незворотність європейського та євроатлантичного курсу України".

Преамбула є невід'ємною частиною Основного Закону України та разом з положеннями розділу І "Загальні засади" Конституції України містить, зокрема, вказівку на історичні та правові передумови прийняття Основного Закону України, конституційні цінності та інші складові конституційного ладу.

Преамбула Основного Закону України має ціннісно-орієнтувальний характер, а тому її положення застосовуються для розуміння суті та змісту Конституції України.

Норми розділу XIII "Внесення змін до Конституції України" Основного Закону України, зокрема статей 155 і 156, не містять прямої вказівки на можливість та порядок внесення змін до преамбули Конституції України та на заборону внесення до неї змін.

Враховуючи відсутність попередньої практики внесення змін до преамбули Конституції України, Суд, на мою думку, на підставі частини першої статті 92 Закону України "Про Конституційний Суд України" мав викласти у Висновку власну юридичну позицію з цього питання.

2. Запропоновані зміни до преамбули Основного Закону України є одним з наслідків Революції Гідності 2013-2014 років та нормативним відображенням прагнення Українського народу до свободи, гідного життя, розвитку та зміцнення України як демократичної, соціальної, правової держави.

Тож Суд у Висновку мав констатувати, що запропоновані Законопроектом зміни до преамбули Конституції України відповідають чинним положенням останньої, які вказують на ціннісні орієнтири Українського народу, а саме: забезпечення прав і свобод людини, гідні умови життя, розвиток України як демократичної, соціальної та правової держави. Звісно, членство в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору відповідає таким прагненням Українського народу.

3. Положення пункту 1 розділу І Законопроекту передбачають застосування поняття "європейська ідентичність" до Українського народу.

З цих міркувань Суд мав змогу у Висновку зазначити, що застосування поняття "європейська ідентичність" до Українського народу в тексті преамбули Основного Закону України, по-перше, не заперечує подальше існування "національної ідентичності" Українського народу, по-друге, не протиставляє поняття "європейська ідентичність" та "національна ідентичність", оскільки ідея "європейської ідентичності" ґрунтується на збереженні та розвитку "національної ідентичності" народів об'єднаної Європи.

4. Пункт 1 розділу І Законопроекту також передбачає доповнення тексту преамбули Основного Закону України вказівкою на "незворотність європейського та євроатлантичного курсу України".

Суд ухилився від викладу у Висновку результатів дослідження запропонованих Законопроектом змін в контексті чинних положень Конституції України.

Однак Суд мав змогу у Висновку вказати таке.

Україна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава (стаття 1 Конституції України).

Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ; народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (частина друга статті 5 Основного Закону України).

Зовнішньополітична діяльність України спрямована на забезпечення її національних інтересів і безпеки шляхом підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства за загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права (стаття 18 Конституції України).

Відповідно до Конституції України ініціатором запропонованих змін до неї є Президент України, який є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина (частина друга статті 102) та згідно з наданими йому повноваженнями забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави (пункт 1 частини першої статті 106), представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та укладає міжнародні договори (пункт 3частини першої статті 106).

Відповідно до частини першої статті 103 Конституції України Президент України обирається громадянами України на основані загального, рівного і прямого виборчого права.

Суб'єктом конституційного звернення у цій справі є Верховна Рада України, яка є єдиним органом законодавчої влади в Україні (стаття 75 Конституції України) та до повноважень якої, зокрема, належить внесення змін до Конституції України в межах і порядку, передбачених розділом XIII "Внесення змін до Конституції України" Конституції України (пункт 1 частини першої статті 85 Конституції України).

Народні депутати України обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права (частина перша статті 76 Конституції України).

Таким чином, здійснюючи владу через зазначені органи державної влади, Український народ може в будь-який обраний ним спосіб, у тому числі шляхом обрання стратегічного (геополітичного) курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору та закріплення такого курсу в тексті Основного Закону України, реалізувати належне йому право на самовизначення, подбати про забезпечення прав і свобод людини та гідних умов її життя, задовольнити прагнення розвивати і зміцнювати Україну як демократичну, соціальну, правову державу ( преамбула Конституції України).

5. Відповідно до частини першої статті 157 Основного Закону України Конституція України не може бути змінена, зокрема, якщо зміни передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина.

Слід зазначити, що Суд неодноразово висловлював юридичні позиції щодо скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина, зокрема:

- "скасування конституційних прав і свобод - це їх офіційна (юридична або фактична) ліквідація. Звуження змісту та обсягу прав і свобод є їх обмеженням. У традиційному розумінні діяльності визначальними поняття змісту прав людини є умови і засоби, які становлять можливості людини, необхідні для задоволення потреб її існування та розвитку. Обсяг прав людини - це їх сутнісна властивість, виражена кількісними показниками можливостей людини, які відображені відповідними правами, що не є однорідними і загальними. Загальновизнаним є правило, згідно з яким сутність змісту основного права в жодному разі не може бути порушена" (абзац четвертий підпункту 5.2 пункту 5 мотивувальної частини Рішення від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005 );

- "при ухваленні нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих конституційних прав і свобод людини, якщо таке звуження призводить до порушення їх сутності" (абзац десятий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 22 травня 2018 року № 5-р/2018 ).

Стосовно обмежень прав і свобод людини І громадянина Суд також зазначав, що Верховна Рада України повноважна ухвалювати закони, які встановлюють ці обмеження, відповідно до таких критеріїв: "обмеження щодо реалізації конституційних прав і свобод не можуть бути свавільними та несправедливими, вони мають встановлюватися виключно Конституцією і законами України, переслідувати легітимну мету, бути обумовленими суспільною необхідністю досягнення цієї мети, пропорційними та обґрунтованими, у разі обмеження конституційного права або свободи законодавець зобов'язаний запровадити таке правове регулювання, яке дасть можливість оптимально досягти легітимної мети з мінімальним втручанням у реалізацію цього права або свободи і не порушувати сутнісний зміст такого права" (абзац третій підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 1 червня 2016 року № 2-рп/2016 ).

Враховуючи наведене, на мою думку, в тексті Висновку мало б бути відображено те, що закріплення в Конституції України стратегічного (геополітичного) курсу України на набуття членства в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору не матиме наслідком скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина та не спрямоване на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України, оскільки правові акти, в яких визначено мету створення та діяльність Європейського Союзу та Організації Північноатлантичного договору (зокрема, Договір про Європейський Союз 1992 року, Північноатлантичний договір 1949 року), не містять положень, які б скасовували чи обмежували права і свободи людини і громадянина, були спрямовані на ліквідацію незалежності держав - членів цих організацій чи на порушення їх територіальної цілісності, тобто суперечили б вимогам частини першої статті 157 Конституції України.

6. Надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України вимогам її статей 157 і 158 передбачає, зокрема, розуміння змісту понять "незалежність держави" та "територіальна цілісність держави", а також тлумачення цих понять у контексті частини першої статті 157 Основного Закону України.

Оскільки Суд не формулював юридичної позиції щодо зазначених понять в аспекті змісту та мети застосування частини першої статті 157 Конституції України, у Висновку з огляду на його важливість було б доцільно викласти таку юридичну позицію.

При цьому, на мою думку, розуміння поняття незалежності держави ґрунтується на таких положеннях Основного Закону України: Україна є суверенна і незалежна держава (стаття 1); суверенітет України поширюється на всю її територію (частина перша статті 2); носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ; народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (частина друга статті 5); право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами (частина третя статті 5); ніхто не може узурпувати державну владу (частина четверта статті 5); захист суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки є найважливішими функціями держави, справою всього Українського народу (частина перша статті 17); на території України не допускається розташування іноземних військових баз (частина сьома статті 17); зовнішньополітична діяльність України спрямована на забезпечення її національних інтересів і безпеки шляхом підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства за загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права (стаття 18).