Заслухавши доповідь секретаря Пленуму Вищого адміністративного суду України Смоковича М.І. про вивчення та узагальнення практики застосування положень Конституції України, Кодексу адміністративного судочинства України, Закону України "Про прокуратуру" щодо участі прокурора та органів прокуратури в адміністративному судочинстві, Пленум Вищого адміністративного суду України

1. Доповідь секретаря Пленуму Вищого адміністративного суду України Смоковича М.І. взяти до відома.

2. Рекомендувати суддям адміністративних судів Довідку щодо вивчення та узагальнення застосування положень Конституції України, Кодексу адміністративного судочинства України, Закону України "Про прокуратуру" щодо участі прокурора та органів прокуратури в адміністративному судочинстві (додається) враховувати під час ухвалення рішень у справах відповідної категорії.

Прокуратура відіграє значну роль у захисті прав, свобод та інтересів фізичних та юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин, а також інтересів держави. Діяльність прокуратури спрямована на забезпечення дотримання законності в державі, налагодження належного функціонування всіх ланок органів виконавчої влади тощо.

Судова практика свідчить про поширення випадків участі прокурора в адміністративному судочинстві, що обумовлює актуальність питань, пов'язаних з участю прокурора та органів прокуратури в адміністративному судочинстві, реалізації його повноважень. Однією зі складових ефективної участі прокурора та органів прокуратури є чітка регламентація підстав та порядку такої участі. Проте правозастосовна практика дає підстави стверджувати про відсутність єдності позиції судових органів у багатьох питаннях участі прокурора в адміністративному судочинстві, зокрема визначення юрисдикційної належності справ за позовами прокурора, обчислення строків звернення прокурора з позовом до суду, дії суду при відкритті провадження у справі за позовом прокурора, який звернувся до суду з позовом в особі державних органів або органів місцевого самоврядування, тощо.

Нормативно-правове регулювання участі прокурора в адміністративному судочинстві здійснюється згідно з Конституцією України, Законом України від 05.11.91 № 1789-XII "Про прокуратуру" (далі також - Закон про прокуратуру, Закон № 1789-XII) та Кодексом адміністративного судочинства України (далі - КАСУ), аналіз яких свідчить про відсутність у них достатньо повної регламентації багатьох питань участі прокурора в адміністративному судочинстві, одним з таких питань є підстави такої участі, підтвердження повноважень прокурора в адміністративному судочинстві тощо.

Метою дослідження є обґрунтувати пропозиції щодо удосконалення застосування адміністративними судами положень Конституції України, КАСУ, Закону про прокуратуру щодо участі прокурора та органів прокуратури в адміністративному судочинстві.

Для досягнення поставленої мети визначені такі завдання:

аналіз практики застосування адміністративними судами положень Конституції України, КАСУ, Закону про прокуратуру щодо участі прокурора та органів прокуратури в адміністративному судочинстві;

виявлення проблем застосування адміністративними судами положень Конституції України, КАСУ, Закону про прокуратуру щодо участі прокурора та органів прокуратури в адміністративному судочинстві;

надання пропозицій щодо удосконалення застосування адміністративними судами положень застосування положень Конституції України, КАСУ, Закону про прокуратуру щодо участі прокурора та органів прокуратури в адміністративному судочинстві.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, які виникають у процесі застосування адміністративними судами положень Конституції України, КАСУ, Закону про прокуратуру щодо участі прокурора та органів прокуратури в адміністративному судочинстві.

Предметом дослідження є судові рішення у справах за участю прокурора та органів прокуратури, ухвалені адміністративними судами за період з 01.01.2013 по 01.03.2015, що містяться в Єдиному державному реєстрі судових рішень.

Основні нормативно-правові акти, що регулюють ці правовідносини:

- Конституція України від 28.06.96;

- Кодекс адміністративного судочинства України від 06.07.2005 № 2747-IV;

- Закон України від 05.11.91 № 1789-XII "Про прокуратуру";

- наказ Генеральної прокуратури України від 28.05.2015 № 6гн "Про організацію роботи органів прокуратури щодо представництва інтересів громадянина або держави в суді та їх захисту при виконанні судових рішень".

Варто зауважити, що зазначений наказ Генеральної прокуратури не зареєстрований у Міністерстві юстиції України, а тому не є нормативно-правовим актом у розумінні Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.92 № 731, тобто має для суду не обов'язковий, а лише інформаційний характер. При цьому цей наказ є обов'язковим для всіх органів прокуратури (пункт 7 частини першої статті 15 Закону про прокуратуру), а тому суд повинен брати його до уваги при вирішенні питання про правомірність рішень, дій чи бездіяльності прокурорів.

Офіційна статистична звітність адміністративних судів не дає можливості відстежити кількісні показники розгляду адміністративних справ за участю прокурора в усіх адміністративних судах України у зв'язку з тим, що за суб'єктним критерієм статистика не ведеться. При цьому, за інформацією, наданою Київським окружним адміністративним судом, в цьому суді впродовж 2013 - 2014 років було розглянуто 646 адміністративних справ за участю прокурора та органів прокуратури, серед яких за формою участі прокурора: прокурор в якості позивача - 126 справ, прокурор в якості представника в інтересах держави - 477, прокурор в якості представника в інтересах громадянина - 3, прокурор як відповідач - 40 справ, прокурор в якості третьої особи - 7 справ; Одеським апеляційним адміністративним судом впродовж 2013 - 2014 років було розглянуто 825 адміністративних справ за участю прокурора та органів прокуратури; Житомирським апеляційним адміністративним судом впродовж 2013 - 2014 років на розгляді перебувало 610 справ за участю прокурора та органів прокуратури, що становить 3 % від загальної кількості усіх розглянутих справ; Львівським апеляційним адміністративним судом впродовж 2013 - 2014 років було переглянуто 3038 справ за участі прокурорів чи органів прокуратури.

Залежно від форми участі прокурора в адміністративному судочинстві можна виділити відповідні категорії справ.

Важливість встановлення статусу прокурора у справі (як позивач або як представник позивача) обумовлена різними правилами визначення предметної підсудності. Так, у разі, коли прокурор звернувся до суду як законний представник, то предметну підсудність цих справ необхідно визначати з урахуванням статусу особи, яку він представляє.

Дослідженням судової практики вказаної категорії справ встановлено, що здебільшого це справи:

1) за позовами прокурора у разі відсутності відповідного реагування суб'єктів владних повноважень на подання прокурора щодо усунення виявлених ним порушень вимог земельного, податкового законодавства, законодавства у природоохоронній сфері тощо (відхилення подання в цілому чи частково або неповідомлення прокурора про результати розгляду подання).

Зокрема, пунктом 8 частини першої статті 3 КАСУ визначено, що позивачем в адміністративній справі може бути суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана позовна заява до адміністративного суду. Однак такий суб'єкт владних повноважень може бути позивачем у адміністративній справі лише у випадках, передбачених частиною четвертою статті 50 КАСУ, до переліку яких віднесено також випадки, встановлені іншими законами.

Згідно зі статтею 23 Закону про прокуратуру прокурор має право на внесення подання, яке є актом реагування на виявлені порушення закону з вимогою (вимогами) щодо:

- усунення порушень закону, причин та умов, що їм сприяли;

- притягнення осіб до передбаченої законом відповідальності;

- відшкодування шкоди;

- скасування нормативно-правового акта, окремих його частин або приведення його у відповідність із законом;

- припинення незаконних дій чи бездіяльності посадових і службових осіб.

Невнесення подання не виключає можливості звернення прокурора до суду;

2) за позовами прокурора у разі відсутності органу, який уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, або відсутності у нього повноваження щодо звернення до адміністративного суду ( абз. 2 ч. 2 ст. 60 КАСУ);

3) за позовами, на подання яких прокурор прямо уповноважений відповідними законами, зокрема позовами про заборону діяльності громадського формування з охорони громадського порядку і державного кордону (ст. 8 Закону України "Про участь громадян в охороні громадського порядку та державного кордону" ).

За всіма вищезазначеними категоріями справ позов прокурора до суду є актом реагування на виявлені порушення закону.

За результатами аналізу цієї категорії спорів встановлено наявність проблемних питань щодо таких аспектів участі прокурора та органів прокуратури в адміністративному судочинстві.

1. Різним є підхід судів щодо необхідності перевірки відповідності чинному законодавству доводів прокурора про відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, або відсутність у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду при відкритті провадження в адміністративній справі.

В одних випадках суди, перевіривши при відкритті провадження у справі обґрунтування прокурора на предмет дотримання ним встановлених в абзаці другому частини другої статті 60 КАСУ правил та встановивши їх невідповідність приписам процесуального закону, залишають подані адміністративні позови без руху.

Наприклад, у справі № 802/2833/14-а Вінницький окружний адміністративний суд ухвалою від 28.07.2014 залишив без руху позовну заяву прокурора Немирівського району Вінницької області в інтересах держави до Сільськогосподарського ТОВ "Немирівське", за участі третьої особи - Державної інспекції сільського господарства у Вінницькій області (далі - Інспекція), про зобов'язання вчинити певні дії. У мотивувальній частині адміністративного позову прокурор стверджує, що орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, відсутній. Суд звернув увагу, що згідно з п. 6.3 ч. 6 Положення про державну інспекцію сільського господарства в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі , затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 23.12.2011 № 770, Інспекція та її посадові особи в межах повноважень мають право звертатись до органів прокуратури з клопотанням про подання позову до суду щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва та повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився. Однак це Положення не містить жодних критеріїв, які б передбачали звернення Інспекції до органів прокуратури із клопотанням про невиконання приписів Інспекції. Така неузгодженість вимог та доводів адміністративного позову позбавляє суд можливості вирішити питання щодо кола осіб, які беруть участь у справі, та їх процесуального статусу-1.

В іншій ухвалі від 02.12.2014 про залишення адміністративного позову без руху у справі № 807/3689/14 Закарпатський окружний адміністративний суд мотивував своє рішення тим, що, обґрунтовуючи участь у справі про визнання протиправним та скасування рішення Ужгородської міської ради про надання та відмову у наданні дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, прокурор м. Ужгорода вказав на відсутність належного органу для звернення до суду. Однак, як випливає з вищезазначених правових актів, обов'язок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель покладено саме на територіальні органи Держсільгоспінспекції. З огляду на це суд зобов'язав прокурора надати докази відсутності органу, уповноваженого державою (що здійснює відповідні функції у спірних відносинах), чи докази неможливості виконання ним своїх функцій та/або відсутності повноважень), визначення такого органу взагалі (територіальний орган Держсільгоспінспекції чи енергопідприємство за територіальним розташуванням спірних земель), визначення статусу прокурора при зверненні до суду (позивач у справі чи представник в інтересах держави, що пов'язані з необхідністю захисту права державного органу чи підприємства, до компетенції якого належать функції у спірних правовідносинах), обґрунтування порушень інтересів держави у спірних правовідносинах-2.

Подібного висновку щодо відсутності у поданому прокурором адміністративному позові належних правових підстав, необхідних для такого звернення, дійшов суд і у справі № 811/253/13-а-3.

В інших випадках суди, перевіривши зміст поданого позову, погоджуються з обґрунтуванням прокурора про відсутність такого органу або відсутності в нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду. Так, у постанові Дніпропетровського адміністративного окружного суду від 03.10.2013 у справі № 804/5158/13-а за адміністративним позовом Микитенко В.І. до Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю у Дніпропетровській області про скасування реєстрації декларації про початок будівельних робіт з реконструкції квартири суд дійшов висновків про обґрунтованість підстав для звернення прокурора до суду з цим позовом з огляду на таке.

У позові прокурор зазначив, що звертається до суду з цим позовом як позивач з метою захисту інтересів держави, що полягають у наявності можливої загрози життю та здоров'ю оточуючих після завершення будівництва об'єкта, який будується на підставі декларації про початок виконання будівельних робіт із внесеними недостовірними даними, та з огляду на відсутність у Інспекції ДАБК у Дніпропетровській області, яка за законом повинна здійснювати контрольні функції, можливості самостійно вжити заходи для скасування зареєстрованої декларації з недостовірними даними у зв'язку з відсутністю нормативного акта, яким має визначатися процедура скасування такої декларації.

Враховуючи те, що станом на час звернення прокурора до суду Кабінетом Міністрів України не було прийнято підзаконних нормативно-правових актів, які б регулювали питання, пов'язані із скасуванням інспекціями державного архітектурно-будівельного контролю декларацій про початок будівельних робіт, суд погодився з доводами прокурора щодо відсутності у органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, повноважень як щодо звернення до суду з позовом, так і щодо самостійного скасування зареєстрованої декларації про початок виконання будівельних робіт з недостовірними даними -4.

Також у ході проведення узагальнення були виявлені справи, в яких суди прийняли позовні заяви прокурорів, обмежившись при цьому лише перевіркою відповідності матеріалів позову вимогам статті 106 КАСУ, тобто без перевірки достовірності обґрунтування прокурора про відсутність такого органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду -5.

Разом із тим мають місце випадки, коли необхідність здійснення такої перевірки не визнається судами апеляційної інстанції. Наприклад, у справі № 815/1479/13-а за позовом заступника прокурора Одеської області в інтересах держави в особі державної інспекції сільського господарства, Головного управління державного земельного агентства до реєстраційної служби районного управління юстиції області, Відділу Держкомзему про визнання недійсним державного акта про право власності та зобов'язання вчинити певні дії Одеський апеляційний адміністративний суд не погодився з висновком суду першої інстанції про те, що захист інтересів держави може бути реалізовано шляхом звернення із позовом безпосередньо прокурором, і, в такому випадку, останній буде мати статус позивача у справі із відповідними, передбаченими для нього, правами-6.

Посилаючись на Рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді), своє рішення суд апеляційної інстанції обґрунтував тим, що прокурор може звертатися до суду в інтересах держави у випадках, коли такі інтереси пов'язані з необхідністю захисту прав державних органів, а тому повернення позовної заяви позивачу було безпідставним-7.

Вважаємо, що запобігти виникненню подібних ситуацій було б можливо, якби суд при вирішенні питання про відкриття провадження у справі за поданим прокурором в інтересах держави адміністративним позовом проводив обов'язкову перевірку на предмет існування органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, або, у разі залучення прокурором такого органу до участі у справі, перевіряв його повноваження щодо можливості самостійного звернення до адміністративного суду.

Дослідження судової практики дозволило виявити різні підходи судів щодо необхідності здійснення перевірки відповідності чинному законодавству доводів прокурора про відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, або відсутність у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду при відкритті провадження в адміністративній справі. Вважаємо, що відсутність закріпленого в процесуальному законі обов'язку суду здійснити перевірку правових підстав, необхідних прокурору для звернення з адміністративним позовом у встановленому абзацом другим частини другої статті 60 КАСУ порядку (відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, або відсутність у такого органу повноважень щодо звернення до адміністративного суду), може призвести до безпідставного відкриття проваджень у справах, в яких прокурор не уповноважений законом виступати позивачем.

При вирішенні питання про відкриття провадження у справі за адміністративним позовом, який подається у порядку, встановленому абзацом другим частини другої статті 60 КАСУ, суди повинні обов'язково перевіряти доводи прокурора щодо правових підстав його пред'явлення на предмет їх відповідності вимогам чинного законодавства. У разі, коли матеріали справи свідчать про відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, така позовна заява підлягає залишенню без руху за правилами, визначеними частинами першою та другою статті 108 КАСУ. Неусунення недоліків є підставою для повернення позовної заяви на підставі пункту 1 частини третьої статті 108 КАСУ.

Водночас необхідно мати на увазі, що в разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача ( ч. 2 ст. 60 КАСУ).

2. Незважаючи на детальну законодавчу регламентацію положень щодо юрисдикції адміністративних спорів, сьогодні на практиці окремі питання визначення судової юрисдикції справ за позовами прокурора в порядку статті 23 Закону про прокуратуру викликають труднощі. Зокрема, існують випадки визначення судами юрисдикції в залежності від характеру правовідносин, порушення у сфері яких стало причиною винесення прокурором подання.

Так, Київський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 16.05.2012 провадження у справі за позовом заступника прокурора м. Києва до Головного управління у справах захисту населення від наслідків аварії на Чорнобильській АЕС виконавчого органу Київської міської ради, Головного управління з питань надзвичайних ситуацій виконавчого органу Київської міської ради про визнання протиправним та скасування протоколу засідання комісії по розподілу житлової площі закрив на підставі пункту 1 частини першої статті 157 КАСУ.

Суд апеляційної інстанції мотивував висновки тим, що заступник прокурора м. Києва звернувся до суду з позовом про захист порушених прав ОСОБА_5 та членів його сім'ї на отримання квартири, отже, вказаний спір відповідно до статті 17 КАС України та статті 1 ЦПК повинен розглядатися в порядку цивільного, а не адміністративного судочинства-8.

Однак, не погоджуючись з такими висновками суду, Вищий адміністративний суд України зазначив, що судом безпідставно не було взято до уваги, що вимоги про визнання протиправним та скасування протоколу комісії по розподілу житлової площі № 1 від 27.04.2010 знаходяться у сфері адміністративного судочинства, оскільки стосуються оскарження рішення та дій суб'єкта владних повноважень, що підпадає під визначення компетенції адміністративних судів, передбачене пункту 1 частини першої статті 17 КАСУ-9.

Подібна розбіжність позиції судів різних інстанцій мала місце в суді іншого округу. Так, у справі № 1715/12770/12 за позовом заступника прокурора м. Рівне до Рівненської міської ради про визнання рішення щодо розгляду протесту прокурора незаконним Рівненський міський суд, закриваючи провадження в справі, виходив з того, що предметом спору є право М., яке виникає з договору найму жилого приміщення, що не може бути предметом судового розгляду в порядку адміністративного судочинства-10. Житомирський апеляційний адміністративний суд, скасовуючи ухвалу, зазначив, що судом першої інстанції не встановлено, що прокурор звернувся до суду з вказаним позовом відповідно до статті 21 Закону про прокуратуру (відхилення протесту), а тому цю справу необхідно розглядати в порядку адміністративного судочинства-11.

Отже, судові рішення судів вищих інстанції свідчать про наявність однакової позиції про те, що характер спірних правовідносин не може впливати на визначення юрисдикції адміністративних судів щодо розгляду справ за позовами прокурорів, які пред'явлені на підставі статті 23 Закону про прокуратуру.

Мають місце випадки, коли суди не визнають поширення адміністративної юрисдикції на спори з приводу захисту житлових прав громадян, з позовом за вирішенням яких до суду звертається прокурор.

На наш погляд, такі висновки адміністративні суди роблять без урахування правового врегулювання такого явища в інших видах судочинства. Так, відповідно до частини третьої статті 2 Господарського процесуального кодексу України та частини другої статті 145 Цивільного процесуального кодексу України прокурор має повноваження на звернення до суду такі ж, як і в адміністративному судочинстві.

Критеріями встановлення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ є одночасно суб'єктний склад учасників процесу та характер спірних правовідносин.

Для визначення юрисдикції спорів за позовом прокурора або за його позовом в інтересах інших осіб необхідно враховувати сферу характеру відносин, в яких цей спір виник, і якщо він виник у сфері публічно-правових відносин, то такий спір належить до адміністративної юрисдикції.

У сфері житлових відносин залежно від категорії спору можуть виникати спори, які належать до адміністративної юрисдикції, зокрема це спори під час виконання відповідними суб'єктами владних повноважень функцій щодо здійснення обліку громадян, які потребують поліпшення житлових умов, контролю за станом цього обліку на підприємствах, в установах, організаціях тощо.

3. Мають місце випадки різного підходу судів до визначення строків звернення прокурора до суду в порядку статті 23 Закону про прокуратуру.

Зокрема, постає питання про застосування статті 23 Закону про прокуратуру або статті 99 КАСУ при визначенні строку звернення прокурора до суду з позовом, подання якого обумовлене наслідком розгляду чи ухиленням від розгляду подання прокурора.

Більшість судів займає позицію, відповідно до якої у разі такого звернення прокурора до суду строк обчислюється відповідно до статті 23 Закону про прокуратуру, а не статті 99 КАСУ.

Наприклад, у справі № 876/9150/13 Львівський апеляційний адміністративний суд, не погоджуючись з висновками Львівського окружного адміністративного суду про визначення строків звернення прокурора до суду на підставі частини другої статті 99 КАСУ вказав, що у разі, коли прокурор звертається до суду не в інтересах особи, а діє самостійно, реалізовуючи свої повноваження, передбачені статтею 23 Закону про прокуратуру, застосовується спеціально передбачений цією нормою строк звернення до суду - п'ятнадцять днів з моменту одержання повідомлення про відхилення подання або закінчення визначеного прокурором строку для його розгляду-12.

Подібна позиція висловлена в ухвалі Одеського апеляційного адміністративного суду від 23.07.2014 у справі № 814/3655/13-а-13, ухвалі Дніпропетровського апеляційного суду від 24.01.2013 у справі № 2а-49/2012-14, в ухвалі Житомирського апеляційного адміністративного суду від 17.04.2013 у справі № 0670/8719/12-15, ухвалі Вищого адміністративного суду України від 10.07.2014 р. у справі № 524/9394/13-а-16 та постанові Вищого адміністративного суду України від 09.07.2013 у справі № к-29737/10-с-17.

Протилежну позицію з цього питання зайняв Вінницький апеляційний адміністративний суд в ухвалі від 27.11.2013 у справі № 822/3714/13-а за адміністративним позовом прокурора Ярмолинецького району до Правдівської сільської ради Ярмолинецького району Хмельницької області про зобов'язання вчинити дії та зазначив на її обґрунтування, що суд першої інстанції, залишаючи позов без розгляду, керувався спеціальним строком, встановленим Законом про прокуратуру. Враховуючи те, що прокурор Ярмолинецького району у зазначеній справі має статус позивача, на останнього повинні розповсюджуватись загальні строки звернення до адміністративного суду, передбачені частиною другою статті 99 КАСУ, що не враховано судом першої інстанції при постановленні оскаржуваної ухвали. При цьому звернення прокурора до суду було обумовлено відхиленням його подання сесією Правдівської сільської ради-18.

У світлі порушеного питання необхідно акцентувати увагу на позиції ВАСУ, відповідно до якої застосування п'ятнадцятиденного строку звернення до суду, передбаченого частиною шостою статті 23 Закону про прокуратуру, можливе тільки у тому разі, коли прокурор звертається до суду з позовом, зміст і вимоги якого відповідають змісту та вимогам відхиленого подання-19.

У судовій практиці немає однакової позиції щодо застосування приписів частини шостої статті 23 Закону про прокуратуру, а саме положень про те, що для звернення прокурора з позовом до суду встановлюється 15-денний строк, що обчислюється з дня одержання повідомлення про відхилення подання або в разі неповідомлення прокурора про результати розгляду подання з дня закінчення визначеного прокурором строку для його розгляду, та приписів частини другої статті 99 КАСУ, з якої випливає, що для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб'єкту владних повноважень право на пред'явлення передбачених законом вимог.

Аналіз судових рішень дозволяє стверджувати, що зазвичай загальні строки звернення прокурора до суду застосовують місцеві окружні суди, а суди апеляційної інстанції скасовують такі ухвали, так як мають однакову позицію про застосування закріплених статтею 23 Закону про прокуратуру строків звернення прокурора до суду з відповідними позовами, подання якого обумовлене наслідком розгляду чи ухиленням від розгляду подання прокурора.

З метою уникнення помилок при визначенні строку звернення прокурора з позовом до адміністративного суду необхідно розмежовувати, у яких випадках застосовується загальний строк звернення до суду, у яких - спеціальний. Хоча, на наш погляд, ці строки не є повністю тотожними.

Так, стаття 99 КАСУ визначає для суб'єкта владних повноважень загальний шестимісячний строк звернення до адміністративного суду, якщо в передбачених законом випадках не встановлено іншого.

Стаття 23 Закону про прокуратуру встановлює спеціальний п'ятнадцятиденний строк звернення прокурора до суду, який застосовується у таких випадках:

якщо звернення прокурора до суду пов'язане з наслідком розгляду чи ухиленням від розгляду подання прокурора;

якщо звернення прокурора до суду пов'язане з реагуванням прокурора на виявлені порушення закону з вимогою (вимогами) щодо усунення порушень закону, причин та умов, що їм сприяли, відшкодування шкоди, скасування нормативно-правового акта, окремих його частин або приведення його у відповідність із законом, припинення незаконних дій чи бездіяльності посадових і службових осіб.

Суди повинні враховувати, що частина п'ята статті 23 Закону про прокуратуру надає прокурору право звертатися з відповідними позовними вимогами, як з попереднім внесенням подання, так і без нього. Отже, саме лише невнесення прокурором подання щодо акта, який суперечить закону, не позбавляє прокурора права на звернення до суду з позовом.

Для вирішення питання щодо дотримання прокурором строків звернення до суду покладає на суд обов'язок щодо з'ясування цілого ряду обставин, таких як:

чи вносилось подання прокурором;

якщо так, то коли підлягало розгляду і було розглянуте;

якщо ні, то з яких джерел і коли прокурору стало відомо про відповідні порушення.

Слід зазначити, що відповідно до вимог статті 23 Закону про прокуратуру щодо п'ятнадцятиденного строку звернення прокурора з позовом до суду, що обчислюється з дня одержання повідомлення про відхилення подання або в разі неповідомлення прокурора про результати розгляду подання з дня закінчення визначеного прокурором строку для його розгляду, при цьому законодавчо не обмежується строк внесення самого подання прокурором. Тобто в необмежений проміжок часу прокурором може бути внесено подання, а п'ятнадцятиденний строк звернення прокурора з позовом до суду обчислюється у вищезазначених випадках, що ставить прокурора у привілейоване положення порівняно з іншими учасниками процесу.

За своєю правовою природою подання прокурора не може слугувати механізмом продовження встановлених законом строків звернення до суду з адміністративним позовом, оскільки це призведе до постійного збереження стану невизначеності у публічно-правових відносинах, що, у свою чергу, призведе до порушення стабільності у діяльності суб'єктів владних повноважень щодо виконання останніми своїх функцій.

Для розв'язання цього колізійного правового явища вважаємо, що норми, які визначають ці строки, за своїм внутрішнім змістом щодо сфери дії частково не збігаються. Звернення прокурора до суду за вищевизначених умов в п'ятнадцятиденний строк, зокрема подання до суду позову, є лише складовою шестимісячного строку звернення до суду на подання позову, оскільки шестимісячний строк містить не тільки складову подання позову до суду, а й повноваження адміністративного суду перевіряти правомірність оскаржуваного акта, дії (бездіяльності), якщо позов поданий у цей строк.

У визначених випадках п'ятнадцятиденний строк звернення до суду (подання позову), встановлений для прокурора, є спеціальним у порівнянні зі шестимісячним строком звернення до суду інших суб'єктів владних повноважень та в інших випадках прокурора. Отже, п'ятнадцятиденний строк обмежує прокурора на подання позовної заяви, але якщо він подав позов до суду в межах цього строку, то після цього стосовно розгляду спору по суті суд використовує свої повноваження на перевірку правомірності оскаржуваного акта, дії в межах шестимісячного строку, причини пропуску якого можуть визначатися поважними.

На час дослідження положення статті 23 Закону про прокуратуру, якими встановлено п'ятнадцятиденний строк на звернення до суду, втратили чинність. Строк звернення прокурорів до суду визначається Кодексом адміністративного судочинства України.

4. Неоднозначною є судова практика щодо необхідності вирішення питання про поновлення встановленого статтею 23 Закону про прокуратуру строку звернення прокурора до суду.

В одних випадках для уможливлення розгляду справи по суті суди на підставі статті 100 КАС України обмежуються висновком про поважність причин пропуску строку звернення до суду (ухвала Вищого адміністративного суду від 13.08.2013 у справі № 0670/8437/12, ухвала Львівського апеляційного адміністративного суду від 25.12.2014 у справі № 107945-20). В інших випадках на додаток до наведеного висновку суди ухвалюють ще й висновок про поновлення пропущеного строку (ухвала Одеського окружного адміністративного суд у від 19.12.2013 у справі № 815/7889/13-а)-21.

При цьому мають місце і випадки, коли суди взагалі не встановлюють факт дотримання прокурором строків звернення з позовом до суду.

Наприклад, у справі № 806/145/13-а за позовом прокурора Лугинського району Житомирської області в інтересах держави в особі Державної інспекції сільського господарства в Житомирській області до Житомирської обласної державної адміністрації про визнання нечинними та скасування розпоряджень Вищий адміністративний суд України, скасовуючи постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду та направляючи справу на новий розгляд до цього суду, зазначив, що апеляційний суд, скасовуючи постанову Житомирського окружного адміністративного суду та задовольняючи частково позов, серед іншого, не звернув увагу на пропуск прокурором строку звернення до суду, при цьому з моменту винесення оскаржуваних розпоряджень до моменту звернення прокурором до суду минуло більше шести місяців-22.

У той же час є випадки протилежного, а саме при ухваленні рішення по суті у справі № 815/5481/14 Одеський окружний адміністративний суд в постанові докладно мотивував дотримання прокурором строків звернення з позовом до суду.

Проблемним, але водночас таким, що має практичне значення, є питання щодо строку звернення прокурора до суду в порядку статті 23 Закону про прокуратуру. У судовій практиці різняться позиції щодо дії суду в разі подання стороною клопотання про поновлення такого строку. Зокрема, деякі суди в разі пропущення прокурором строку, який закріплений в статті 23 Закону про прокуратуру, обмежуються висновком про поважність причин пропуску строку звернення до суду. Інші вважають його таким, що підлягає поновленню в разі його пропуску з поважних причин.

Дотримання строку звернення з адміністративним позовом до суду є однією з умов для реалізації права на позов у публічно-правових відносинах. Тому суди повинні перевіряти дотримання строків звернення прокурора до суду та застосовувати статтю 100 КАСУ в разі встановлення факту пропущення такого строку.

Стаття 100 КАСУ не зобов'язує суд вирішувати питання про поновлення строку звернення з позовом до суду, у тому числі й у разі звернення з позовом до суду прокурора. Отже, достатнім є висновок суду про поважність або неповажність пропуску цього строку.

Перевірка факту дотримання строку, який закріплений статтею 23 Закону про прокуратуру, є необхідною щодо справ у спорах, спірні відносини у яких виникли до набуття чинності Законом України від 14.10.2014 № 1697-VII "Про прокуратуру".

5. Судова практика свідчить про неоднакове застосування положень законодавства, яке регламентує правила визначення підсудності справ за позовами прокуратури до органів місцевого самоврядування.

Так, мають місце випадки повернення позовних заяв на підставі того, що справи за позовами до органів місцевого самоврядування підсудні місцевим загальним судам як адміністративним судам.

Прикладом наведеної судової практики є ухвала Одеського окружного адміністративного суду від 5 березня 2014 у справі № 815/1523/14 за позовом прокурора до сільської ради про визнання протиправним та скасування рішення, яким суд повернув адміністративний позов позивачеві у зв'язку з тим, що справа не підсудна адміністративному суду. Суд першої інстанції у своїй ухвалі зазначив, щовідповідачем у цій справі є сільська рада, яка відповідно до статті 5 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" є органом місцевого самоврядування. З огляду на пункт 1 частини першої статті 18 КАСУ дана справа підсудна місцевим загальним судам як адміністративним судам-24.

Однак з такою позицією не погодився суд апеляційної інстанції та у своїй ухвалі підставою скасування ухвали суду першої інстанції зазначив те, що суд першої інстанції неправомірно повернув позов позивачеві, оскільки звертаючись до суду з вимогами, передбаченими частиною п'ятою статті 23 Закону про прокуратуру, прокурор діє як посадова особа органу державної влади, а тому такі справи, незалежно від статусу відповідача, предметно підсудні окружним адміністративним судам-25.

Подібну позицію зайняв Харківський адміністративний апеляційний суд у справах № 820/10186/13-а, № 820/9880/13-а, № 820/8744/13-26. Зокрема, підставою для скасовування ухвал Харківського окружного адміністративного суду про повернення позовної заяви суд вказав, що в цих справах прокурор, що подав позовну заяву, діє як посадова особа органу державної влади. Такі справи, незалежно від статусу відповідача, предметно підсудні окружним адміністративним судам.

Таку ж позицію зайняв ВАСУ в ухвалі від 12 грудня 2013 року у справі № 108/11896/12 (2а/108466/12)-27.

Протилежного висновку дійшов ВАСУ в ухвалі від 17 грудня 2013 року у справі № 820/3361/13-а та ухвалі від 17 листопада 2010 року у справі № к-1342/10-с. Зокрема, залишаючи без змін ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 26.04.2013 та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 12.06.2013 про повернення позову, суд дійшов висновку про те, що оскільки відповідачем у справі за позовом прокурора є орган місцевого самоврядування, судами попередніх інстанцій зроблено правильний висновок про непідсудність вказаної справи окружному адміністративному суду і доводи касаційної скарги правильність цих висновків не спростовують-28.

Різним є підхід судів до визначення підсудності справ за позовами прокурорів до органів місцевого самоврядування. Одні суди з посиланням на пункт 1 частини першої статті 18 КАСУ відносять ці справи до юрисдикції місцевих загальних судів як адміністративних судів, інші суди - до юрисдикції адміністративних судів, обґрунтовуючи свою позицію посиланням на частину другу статті 18 КАСУ.

Для визначення предметної підсудності справ за позовами прокурора важливо встановити статус прокурора у справі - позивач чи представник сторони.

У разі коли прокурор є позивачем у справі, то такі справи відповідно до частини другої статті 18 КАСУ підсудні окружним адміністративним судам, оскільки позивачем у справі є посадова особа органу державної влади.

У разі коли прокурор звернувся до суду як законний представник, то предметну підсудність таких справ необхідно визначати з урахуванням статусу особи, яку він представляє.

Така позиція також відповідає роз'ясненням, які містяться в пункті 2 постанови пленуму ВАСУ від 06.03.2008 № 2 "Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ".

Такої ж позиції дотримується Вищий адміністративний суд в інформаційному листі від 11.09.2013 № 1237/12/13-13, в якому звертає увагу судів на те, що звертаючись до суду з вимогами, передбаченими частиною п'ятою статті 23 Закону про прокуратуру, прокурор діє як посадова особа органу державної влади. З огляду на зазначене такі справи, незалежно від статусу відповідача, предметно підсудні окружним адміністративним судам.

6. За результатами аналізу судових рішень виявлено розбіжності щодо визнання права прокурора на звернення з позовами до органів виконавчої служби в разі відхилення протесту прокурора про визнання протиправними дії та скасування постанови державного виконавця.

Так, одні суди визнають наявність у прокурора повноважень на внесення подання щодо дії державного виконавця в рамках виконавчого провадження, інші - не визнають наявність у прокурора таких повноважень.

Наприклад, у справі № 806/4055/13-а за позовом Овруцького міжрайонного прокурора Житомирської області до управління державної виконавчої служби Головного управління юстиції у Житомирській області, відділу державної виконавчої служби Овруцького районного управління юстиції Житомирської області про визнання дій та постанов неправомірними Житомирський окружний адміністративний суд провадження у справі закрив з підстав, визначених пунктом 1 частини першої статті 157 КАС України. Закриваючи провадження у справі, суд виходив з того, що критеріями визначення юрисдикції судів щодо вирішення справ з приводу оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів державної виконавчої служби щодо виконання судового рішення є юрисдикційна належність суду, який видав виконавчий документ, та статус позивача як сторони у виконавчому провадженні.

Однак апеляційний суд не погодився з таким висновком суду першої інстанції, мотивувавши це так: "Зі змісту позовної заяви вбачається, що звернення прокурора було обумовлено невиконанням відповідачем вимоги прокурора в частині скасування постанов про закінчення виконавчого провадження за його поданням, внесеним за результатами перевірки. У цьому випадку, звертаючись до суду з вимогами, передбаченими частиною п'ятою статті 23 Закону про прокуратуру, прокурор діє як посадова особа органу державної влади. Тому такі справи, незалежно від статусу відповідача, предметно підсудні окружним адміністративним судам відповідно до приписів частини другої статті 18 КАС України"-29.

У справі № 814/2710/13-а Миколаївський окружний адміністративний суд дійшов протилежного висновку та не визнав право прокурора здійснювати перевірку у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів у справах органів державної виконавчої служби під час примусового виконання ними судових рішень. На обґрунтування своєї позиції в ухвалі від 13.11.2013 вказав таке: "Функції прокурора як суб'єкта цієї процесуальної діяльності у виконавчому провадженні відповідно до Закону України "Про виконавче провадження" відповідають функціям сторони або представника сторони у випадку здійснення представництва інтересів громадянина або держави в суді та відкриття виконавчого провадження на підставі виконавчого документа за його заявою. Відповідно до частини шостої статті 83 цього Закону контроль за законністю виконавчого провадження здійснюють Міністерство юстиції України через Департамент державної виконавчої служби, Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головні управління юстиції в областях, містах Києві та Севастополі - через відповідні управління державної виконавчої служби. Прокурор у зазначеному переліку осіб, які відповідають за законність виконавчого провадження, відсутній. Повноваження прокурора з нагляду за виконавчим провадженням також відсутні у Законі про прокуратуру. Суд не заперечує можливість здійснення перевірок прокурором органу державної виконавчої служби відповідно до статті 19 Закону про прокуратуру з інших питань діяльності (наприклад, використання бюджетних коштів, здійснення установою ДВС державних закупівель, дотримання законодавства про працю та ін.), але не щодо здійснення ними процесуальної діяльності під час виконавчого провадження. Законодавець не наділив прокурора повноваженнями щодо перевірки матеріалів виконавчого провадження, оскільки статтею 84 Закону України "Про виконавче провадження" визначено вичерпний перелік осіб, які мають права таку перевірку проводити, серед яких прокурор відсутній"-30.

Такої правової позиції додержується і Верховний Суд України у своїй постанові від 21.02.2011 у справі № 21-10а11-31 та Вищий адміністративний суд України у своїх рішеннях від 11.05.2011 у справі № К-6039/09, від 15.09.2011 у справі № К-32287/09 та від 19.06.2014 у справі № К/800/47909/13-32.

Наявна різна позиція адміністративних судів щодо права прокурора здійснювати нагляд за виконавчим провадженням. Одні суди з посиланням на статтю 23 Закону про прокуратуру визнають наявність у прокурора такого права, інші суди - не визнають, оскільки надають перевагу у регулюванні порушеного питання частині четвертій статті 82 Закону України "Про виконавче провадження" , згідно з якою рішення, дії чи бездіяльність державного виконавця або іншої посадової особи державної виконавчої служби щодо виконання судового рішення можуть бути оскаржені сторонами до суду, який видав виконавчий документ, а іншими учасниками виконавчого провадження та особами, які залучаються до проведення виконавчих дій, - до відповідного адміністративного суду в порядку, передбаченому законом.

Відповідно до частини шостої статті 83 Закону України "Про виконавче провадження" контроль за законністю виконавчого провадження здійснюють Міністерство юстиції України через Департамент державної виконавчої служби, Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головні управління юстиції в областях, містах Києві та Севастополі - через відповідні управління державної виконавчої служби. Прокурор у зазначеному переліку осіб, які відповідають за законність виконавчого провадження, відсутній.

Таким чином, прокурор не наділений правом здійснювати нагляд за виконавчим провадженням, а тому вносити відповідні подання.

Така позиція цілком відповідає практиці Європейського суду з прав людини. Зокрема, у справі "Горнсбі проти Греції" (Case of Hornsby v. Greece) цей суд у своєму рішенні від 19 березня 1997 року зазначив, що для цілей статті 6 Конвенції - виконання рішення, ухваленого будь-яким судом, має розцінюватися як складова частина "судового розгляду".

У зв'язку з тим, що Законом України від 14.10.2014 № 1697-VII "Про прокуратуру" прокуратуру позбавлено права здійснення прокурорського нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, вищевказані пропозиції є актуальними тільки щодо відносин, які виникли до 15.07.2015.

7. У судовій практиці трапляються випадки, коли суди визнають зайвою вимогу прокурора про скасування рішення або визнання незаконними дії органів державної влади або місцевого самоврядування щодо розгляду подання органу прокуратури.

Наприклад, Житомирський апеляційний адміністративний суд визнав безпідставною вимогу прокурора про скасування рішення органу державної влади або органу місцевого самоврядування щодо розгляду подання органів прокуратури, оскільки прокурор реалізував своє право на оскарження спірного рішення відповідно до Закону про прокуратуру і додаткове прохання про його скасування є недоцільним-33.

В інших подібних справах суд не вказав на недоцільність вимог про визнання незаконними дій щодо відмови у задоволенні вимог прокуратури. Так, Харківський окружний адміністративний суд постановою від 29.11.2012 у справі № 2а-11572/12/2070, яка залишена без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 24.01.2013, задовольнив позов прокурора Червонозаводського району м. Харкова до Управління праці та соціального захисту населення адміністрації Червонозаводського району Харківської міської ради про визнання незаконними дій службових осіб Управління праці та соціального захисту населення адміністрації Червонозаводського району Харківської міської ради про відмову у задоволенні вимог прокуратури та подання прокурора від 24.05.2012 № 04-30-1678 вих. 12; зобов'язав Управління праці та соціального захисту населення адміністрації Червонозаводського району Харківської міської ради виконати вимоги прокуратури Червонозаводського району м. Харкова-34.

Тернопільський окружний адміністративний суд постановою від 17.04.2014 у справі № 819/2565/13-a суд зобов'язав Заліщицьку районну раду Тернопільської області розглянути по суті подання прокурора Заліщицького району Тернопільської області від 05 серпня 2013 року № 1518 вих-13 в порядку, визначеному законодавством-35.

Неоднаковою є судова позиція щодо доцільності пред'явлення прокурором позовних вимог про скасування рішення або визнання незаконними дій органів державної влади або місцевого самоврядування щодо розгляду його подання. Одні суди вважають пред'явлення такої вимоги зайвою та такою, що не впливає на поновлення порушених інтересів держави. Інші - розглядають такі вимоги по суті.

Пропозиція

Відповідно до частини п'ятої статті 23 Закону про прокуратуру у разі відхилення подання в цілому чи частково або неповідомлення прокурора про результати розгляду подання, а також якщо подання не вносилося, прокурор може звернутися до суду щодо:

1) визнання незаконним нормативно-правового акта відповідного органу повністю чи в окремій його частині;

2) визнання протиправним рішення чи окремих його положень і щодо скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень;

3) визнання протиправними дій чи бездіяльності, зобов'язання вчинити певні дії або утриматися від вчинення певних дій.

Право звернення прокурора з позовними вимогами про визнання недійсним або скасування рішення відповідних органів про відхилення подання прокурора або визнання незаконними дій цих органів щодо неповідомлення прокурора про результати розгляду подання або відмови у його задоволенні чинним законодавством не передбачено. Крім того, необхідно враховувати, що така процедура розв'язання спору є досудовою, а тому в разі нерозв'язання спору в такому порядку прокурор має право на звернення до суду для його розв'язання в судовому порядку.

У зв'язку з набуттям чинності Законом України від 14.10.2014 № 1697-VII "Про прокуратуру" порушене питання є актуальним тільки щодо відносин, які виникли до 15.07.2015.

8. У судовій практиці виявлено випадки визначення позивачем в адміністративній справі прокуратури, а не прокурора, як це передбачено чинним законодавством (ст. 60 КАСУ та п. 1, 3 ч. 2 ст. 20, ст. 23 Закону про прокуратуру).

Судова практика з цього питання є неоднозначною.

Прикладом такого явища може слугувати адміністративна справа № 802/918/13-а, в якій Вінницький окружний адміністративний суд ухвалою залишив без руху позовну заяву прокуратури Липовецького району Вінницької області до Липовецької районної ради Вінницької області про визнання протиправним та скасування рішення. Як вбачається з позовної заяви, позивач просив визнати протиправним та скасувати рішення 23 сесії 6 скликання Липовецької сільської ради Вінницької області від 08.02.2013 № 277 "Про розгляд подання прокурора Липовецького району від 21.12.2012 № 82/2824". Розглядаючи матеріали справи, суд дійшов висновку, що Закон про прокуратуру та КАСУ надають право звернутися до суду з адміністративним позовом саме прокурору, а не прокуратурі. Водночас, як вбачається з позовної заяви, позивачем у справі є прокуратура Липовецького району Вінницької області. За таких обставин суд позбавлений можливості вирішити питання щодо відкриття провадження в адміністративній справі-36.

Внаслідок неуважності прокурори при вивченні чинного законодавства або підготовки позову до суду вказують позивачами прокуратуру, а не прокурорів, що не відповідає положенням статті 60 КАС України, пункту 1, 3 частини другої статті 20, статті 23 Закону про прокуратуру.

Закон про прокуратуру та КАСУ надають право звернутися до суду з адміністративним позовом саме прокурору, а не прокуратурі.

У такому разі прокуратура є неналежним позивачем, у неї відсутнє право вимоги, що є підставою для відмови у задоволенні позову, якщо у ході розгляду справи по суті прокуратура не погодиться на заміну її належним позивачем. Такий підхід узгоджується з позицією ВАСУ, викладеною, зокрема, в ухвалах від 10.12.2013 у справі № К/9991/48398/11, від 02.04.2008 у справі № К-403/07-37.

9. Певні труднощі виникають при застосуванні положень частини шостої статті 23 Закону про прокуратуру, оскільки формулювання цієї правової норми не дозволяє дати однозначну відповідь на питання щодо правил обчислення строку звернення прокурора до суду в тому разі, коли подання прокурора відхилено після закінчення визначеного прокурором строку для його розгляду або замість розгляду подання по суті прокуророві надсилається лист про намір розглянути подання найближчим часом.

Так, при розгляді справ мають місце випадки, коли суди не визнають такими, що мають правове значення для обчислення строку розгляду подання прокурора, листи про намір розглянути подання у найближчий час і вважають початком обчислення строку звернення прокурора до суду в разі внесення ним подання строк розгляду подання, який визначено прокурором.

Наприклад, у справі № 876/10887/13 у поданні прокурор встановив строк відповіді на подання - до 28.02.2013, проте 21.02.2013 юридичне управління Львівської міської ради листом № 1104-145 повідомило прокурора м. Львова, що подання буде винесене на розгляд Львівської міської ради з подальшим повідомленням про наслідки його розгляду. 28.02.2013 відбулося пленарне засідання Львівської міської ради, однак питання про розгляд подання прокурора м. Львова до порядку денного не було включено. Досліджуючи обставини справи, суд дійшов висновку про ухилення від розгляду подання прокурора м. Львова, оскільки відповідач не розглянув подання прокурора у визначений прокурором строк-38.

В ухвалі від 20.03.2014 у справі № 813/1828/13-а Вищий адміністративний суд погодився з висновком судів нижчого рівня в тій частині, що лист виконавчого комітету Львівської міської про створення комісії для розгляду подання і повідомлення про результати до 17.03.2013 не є виконанням подання прокурора про скасування рішення міської ради до 22.02.2013-39.

Отже, можна констатувати про невизнання судами таким, що має юридичне значення, відповідей про намір розглянути або виконати подання прокурора після спливу строку виконання подання, який вказав прокурор.

Поряд із цим мають місце випадки визнання судами початком обчислення строку звернення прокурора до суду строк, вказаний у повідомленні прокурору про намір розглянути подання, наприклад на найближчому засіданні сесії міської ради-40.

Відсутність чіткого законодавчого врегулювання визначення початку обчислення строку звернення прокурора до суду в разі, коли подання прокурора відхилено після закінчення визначеного прокурором строку для його розгляду або замість розгляду подання по суті прокуророві надсилається лист про намір розглянути подання у найближчий час, обумовлює різну судову практику з цього питання. Так, мають місце випадки обчислення такого строку не починаючи зі строку, який був вказаний прокурором у поданні, а починаючи з дати, яка вказана таким органом як дата розгляду ним подання прокурора.

За змістом статті 23 Закону про прокуратуру, подання - це акт реагування прокурора на виявлені порушення закону.

У разі відхилення подання в цілому чи частково або неповідомлення прокурора про результати розгляду подання, а також якщо подання не вносилося, прокурор може звернутися до суду.

Після відхилення подання чи неповідомлення прокурора про результати розгляду подання, прокурор звертається до суду і набуває статусу позивача.

Аналогічні приписи містяться в пункті 2 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 06.03.2008 № 2 "Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ".

У разі коли подання прокурора відхилено після закінчення визначеного прокурором строку для його розгляду, обчислення строку звернення прокурора до суду необхідно здійснювати виходячи зі строків розгляду подання, який визначено прокурором.

У разі коли замість відповіді на подання прокурора йому було надіслано лист про намір розглянути подання у найближчий час, обчислення строку звернення прокурора до суду слід здійснювати з урахуванням обставин справи. Наприклад, якщо йдеться про розгляд подання прокурора на найближчому засіданні сесії міської ради, то такий строк доцільно обчислювати з дати проведення такого засідання. Якщо у відповіді не уточнюється, з чим пов'язане перенесення строку розгляду подання прокурора на найближчий час, то таке повідомлення брати до уваги не має сенсу.

За статтею 23 Закону про прокуратуру тривалість строку надання повідомлення про результати розгляду подання встановлюється прокурором за його розсудом. Тобто наведене повноваження прокурора є дискреційним. Це означає, що за наявності обставин, які перешкоджають адресату подання вчасно його розглянути, прокурор може на основі власного розсуду продовжити строк розгляду. При цьому, зважаючи на принцип добросовісності діяльності суб'єктів владних повноважень (п. 5 ч. 3 ст. 2 КАС України), у тому числі діяльності адресатів подання, прокурор повинен переконатися, що їхня діяльність дійсно є сумлінною і спрямованою на невідкладний розгляд подання. Також діяльність самого прокурора повинна бути добросовісною, тобто продовження строку розгляду подання він не повинен використовувати як фактичне продовження встановленого законом строку звернення до суду. Відповідна позиція ВАСУ щодо добросовісності дотримання позивачами строків звернення до суду викладена в ухвалі від 31 березня 2011 року у справі № к-25924/10-с-41.

У зв'язку з тим, що Законом України від 14.10.2014 № 1697-VII "Про прокуратуру" прокуратуру позбавлено права здійснення прокурорського нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими і службовими особами, вищевказані пропозиції є актуальними тільки щодо відносин, які виникли до 15.07.2015.

10. Неоднаковою є позиція Вищого адміністративного суду України щодо наявності у прокурора обов'язку сплати судового збору у випадку, якщо він є позивачем у справі.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 17.01.2013 залишено без змін ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 13.02.2012 у справі № 2а/0270/4308/11 за позовом прокуратури Вінницької області до Вінницької міської ради про скасування рішень, в якій суд дійшов висновку, що перелік підстав, які передбачають звільнення прокурора від сплати судового збору, чітко визначений Законом України "Про судовий збір" , а саме: органи прокуратури звільнені від сплати судового збору лише за тими позовними заявами, з якими вони звертаються до суду в інтересах громадян і держави. В інших же випадках, зокрема при пред'явленні позовів від свого імені як юридичної особи, при участі у справі як відповідача, питання про сплату цими органами державного мита або про розподіл цих витрат між сторонами вирішуються на загальних підставах-42.

Проте в ухвалі від 16.01.2014 у справі № 2а/0270/29/12 за позовом прокуратури Вінницької області до Жмеринської районної державної адміністрації Вінницької області про визнання дій протиправними Вищий адміністративний суд України дійшов протилежного висновку, мотивувавши це тим, що згідно з пунктом 11 частини першої статті 5 Закону України "Про судовий збір" від сплати державного мита звільняються органи прокуратури - при здійсненні представництва інтересів громадян або держави в суді. Вимогами частини першої статті 36-1 Закону про прокуратуру передбачено, що представництво прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні прокурорами від імені держави процесуальних та інших дій, спрямованих на захист у суді інтересів громадянина або держави у випадках, передбачених законом. Оскільки прокуратура Вінницької області як суб'єкт владних повноважень у цьому випадку виконує функції, передбачені статтею 121 Конституції України та статтею 36-1 Закону України "Про прокуратуру", діє від імені та в інтересах держави, то підстави для сплати судового збору відсутні-43.

Такого ж висновку дійшов Вищий адміністративний суд України в ухвалі від 17.12.2013 у справі № 2а/0270/29/12 у справі за позовом прокуратури Вінницької області до Жмеринської районної державної адміністрації Вінницької області про визнання дій протиправними-44.

У випадку звернення прокурора до суду з позовом як позивача суди займають різну позицію щодо того, чи повинен він сплачувати судовий збір.

На користь наявності у прокурора такого обов'язку суди посилаються на пункт 11 частини першої статті 5 Закону України "Про судовий збір" , відповідно до якого органи прокуратури звільняються від сплати судового збору тільки при здійсненні представництва інтересів громадян або держави в суді, а не при зверненні прокурорів до суду як позивачів.

Відстоюючи позицію про звільнення органів прокуратури від сплати судового збору суди більш широко тлумачать вищевказану норму, вказуючи, що в цьому разі прокуратура як суб'єкт владних повноважень виконує функції, передбачені статтею 121 Конституції України та статтею 36-1 Закону про прокуратуру, діє від імені та в інтересах держави, то підстави для сплати судового збору відсутні.

Причиною формування такої судової практики була редакція пункту 11 частини першої статті 5 Закону України "Про судовий збір" . Законом України від 18.09.2012 № 5288-VI її редакцію змінено і на сьогодні прокурори звільнені від сплати судового збору при здійсненні своїх повноважень. Отже, нова редакція навряд чи буде створювати проблеми правозастосування у майбутньому.

У той же час імунітет прокурора при розподілі судових витрат також може викликати сумнів щодо дотримання права на справедливий судовий розгляд. Незважаючи на те, що подібний привілей може бути виправданий міркуваннями охорони правопорядку, його "використання не допустимо, якщо це призводить до нерівноправного становища сторони в цивільному судочинстві стосовно прокурора" (відмова заявникам, на користь яких ухвалено рішення, у стягненні судових витрат з прокурора, який звернувся до них з позовом, було визнано Європейським судом з прав людини порушенням положень статті 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод у справі "Станкевич проти Польщі" (Stankiewicz v. Poland), № 46917/99, ЕСПЧ 2006-VI).

Відповідно до Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо сплати судового збору" від 22.05.2015 з 1 вересня 2015 року органи прокуратури виключено з платників, що звільняються від сплати судового збору.

11. Узгодженою є судова позиція щодо реалізації права прокурора вносити подання про скасування органами місцевого самоврядування своїх рішень.

Важливе значення для реалізації наданих прокурору законодавством повноважень має Рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 р. № 7-рп/2009, яке перебуває у певній колізії з нормами Закону про прокуратуру. Так, у вказаному рішенні зазначено, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення. За наведених підстав подання прокурора при виникненні відповідно до прийнятого рішення правовідносин, пов'язаних з реалізацією прав та інтересів, відхиляється.

Наприклад, у рішенні Корольовського районного суду м. Житомира, яке залишено без змін постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 14.02.2013 у справі № 2а-313/12 за позовом прокурора м. Житомира в інтересах держави до Житомирської міської ради про визнання протиправними та скасування рішень відповідача, якими надано дозвіл на складання проектів землеустрою суб'єктам підприємницької діяльності та залишено без задоволення протест прокурора, суд дійшов висновку, що позовні вимоги прокурора щодо скасування рішення органу місцевого самоврядування про залишення без задоволення протесту є безпідставними-45.

Подання прокурора про скасування органом місцевого самоврядування прийнятого ним рішення не може бути задоволено останнім з огляду на Рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 р. № 7-рп/2009.

Додатковим аргументом на користь вказаного є пункт 10 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" , відповідно до якого акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції України визнаються незаконними в судовому порядку.

У зв'язку з цим органи місцевого самоврядування вимушені залишати без задоволення протести прокурора про скасування органом місцевого самоврядування прийнятого ним рішення. У свою чергу прокурори звертаються до суду з позовними вимогами про скасування рішення органу місцевого самоврядування або органу державної влади про залишення без задоволення протесту прокурора, які, як правило, не задовольняють суди.

Суди повинні враховувати те, що незаконні акти органів місцевого самоврядування та органів державної влади можуть бути скасовані шляхом звернення до суду. При цьому право на звернення до суду прокурор має як у разі відхилення подання прокурора, так і шляхом безпосереднього оскарження до суду рішення органу державної влади чи органу місцевого самоврядування.

При поданні позову в разі відхилення подання прокурор виступає як позивач, оскільки відмовою у задоволенні акта прокурорського реагування порушені його інтереси та інтереси прокуратури як державного органу, діяльність якого спрямована на всемірне утвердження верховенства закону, зміцнення правопорядку.

У зв'язку з тим, що Законом України від 14.10.2014 № 1697-VII "Про прокуратуру" прокуратуру позбавлено права здійснення прокурорського нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими і службовими особами, вищевказані пропозиції є актуальними тільки щодо відносин, які виникли до 15.07.2015.

Згідно зі статтею 36-1 Закону про прокуратуру підставою представництва в суді інтересів громадянина є його:

- неспроможність через фізичний стан;

- неспроможність через неповноліття;

- неспроможність через похилий вік;

- неспроможність через недієздатність;

- неспроможність через обмежену дієздатність.

Зазначений перелік підстав представництва у Законі є вичерпним і на відміну від попередньої редакції статті 36-1 не дає прокурору дискреційних повноважень щодо самостійного визначення підстав представництва ("з інших поважних причин" у попередній редакції ст. 36-1 Закону).

Новий Закон про прокуратуру від 14.10.2014 № 1697 значно звузив повноваження прокуратури щодо представництва інтересів громадянина в суді. Так, частиною другою статті 23 Закону визначено категорію громадян, яких зможе представляти прокурор у суді:

- неповнолітні;

- недієздатні;

- обмежено дієздатні.

Більше того, за новим Законом відповідне повноваження прокурор має тільки за умови, якщо законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист.

Застосування деяких положень законодавства щодо представництва прокурором інтересів громадянина в адміністративному суді є ускладненим на практиці, тому потребує уточнення або конкретизації. Розглянемо докладно такі положення.

1. Неоднаковою є судова практика в частині дії суду щодо перевірки факту надання прокурором доказів на підтвердження наявності підстав представництва інтересів громадянина в суді.

Так, одні суди при відкритті провадження у справах на виконання вимог частини другої статті 36-1 Закону про прокуратуру перевіряють факт надання прокурором таких доказів-46, інші - не перевіряють, обмежуючись перевіркою відповідності позову тільки вимогам статей 105, 106 КАСУ-47. Друга з наведених позицій не враховує практику ВАСУ, за якою суд при вирішенні питання про відкриття провадження повинен дослідити підстави представництва прокурором інтересів особи в суді-48.

Більше того, у судовій практиці наявні випадки повернення такого позову у випадку, коли в результаті перевірки встановлено відсутність підстав для звернення прокурора в інтересах громадянина. Наприклад, в ухвалі Миколаївського окружного адміністративного суду від 14.06.2013 у справі № 814/2643/13-а суд повернув позовну заяву заступника Миколаївського прокурора з нагляду за додержанням законів у воєнній сфері в інтересах ОСОБА_1 до військової частини А 3767 про відшкодування витрат на відрядження. При цьому суд виходив також з того, що ОСОБА_1 є військовослужбовцем офіцерського складу Збройних Сил України, він відповідно до вимог Закону України "Про військовий обов'язок і військову службу" не може бути неповнолітнім, недієздатним або обмеженим у дієздатності, мати похилий вік або неспроможність через фізичний стан, оскільки всі ці обставини унеможливлюють проходження ним військової служби; прокурор не надав суду жодних доказів на доведеність саме цих обставин, як цього вимагає частина друга статті 36-1 Закону про прокуратуру; за відсутності підстав для представництва інтересів громадянина, визначених частиною другою статті 36-1 цього Закону, суд вважає, що у прокурора відсутні процесуальні повноваження на пред'явлення позовної заяви в інтересах ОСОБА_1; відповідно до пункту 4 частини третьої статті 108 КАСУ позовна заява повертається позивачеві, якщо позовну заяву від імені позивача подано особою, яка не має повноважень на ведення справи. Повернення позовної заяви не позбавляє позивача самостійно звернутися до адміністративного суду з позовом, а також звернення з таким позовом прокурора при доведеності обставин, що обумовлюють представництво, визначених статтею 36-1 Закону про прокуратуру-49.

Нездійснення судами при вирішенні питання про відкриття провадження в адміністративній справі перевірки документального підтвердження наявності підстав для представництва прокурором інтересів громадянина в суді може стати наслідком необґрунтованого звернення до суду прокурора з позовною заявою в інтересах громадянина.

На важливість обґрунтованої участі прокурора в інтересах громадян в адміністративному судочинстві звернув увагу Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ). Так, ЄСПЛ у своїх рішеннях визначав позицію про те, що присутність прокурора у судовому процесі на боці однієї зі сторін ставить під загрозу принцип рівності і справедливого балансу між сторонами, участь прокурора може створювати відчуття нерівності у сторони (п. 30 - 33 рішення у справі "Менчинська проти Росії", п. 53 рішення у справі "Мартіні проти Франції").

У постановах проти РФ вивчалося питання, чи є участь прокурора на стороні опонентів заявника при розгляді цивільних справ порушенням принципу рівноправності сторін. Рішенням від 15.01.2009 у справі "Менчинська проти Російської Федерації", посилаючись на Висновок Венеційської комісії щодо Закону "Про прокуратуру" (2005) і Резолюцію Парламентської асамблеї № 1604 (2003) "Про роль прокуратури у демократичному суспільстві, регульованому верховенством права", ЄСПЛ встановив, що за певних обставин виступ прокурора на стороні особи, що у справі може бути виправдана, "зокрема, інтересами захисту прав вразливих груп населення (дітей, інвалідів і т. п.), які нездатні захистити свої інтереси самостійно, або у випадках, коли таке порушення зачіпає інтереси більшого числа громадян, або, коли потрібно захистити інтереси держави" (§ 35).

При зверненні прокурора до адміністративного суду в інтересах громадянина прокурор повинен у позовній заяві обґрунтувати причини неможливості пред'явлення позову особою, в інтересах якої подається позов, із наданням підтверджувальних документів. Це можуть бути такі письмові документи, як копії свідоцтва про народження, пенсійного посвідчення, рішення суду про визнання особи недієздатною чи обмежено дієздатною тощо.

Перевірка судом наявності таких документів є обов'язковою при вирішенні питання про відкриття провадження у справі. Недоведення факту наявності представництва прокурором інтересів громадянина в адміністративному суді передбачає наслідком повернення позовної заяви.

Така пропозиція цілком узгоджується з новою редакцією абзацу 3частини другої статті 60 КАСУ, яка набрала чинності одночасно із Законом про прокуратуру від 14.10.2014 (набрання чинності 15.07.2015)-50.

При цьому потрібно відзначити, що абзац 2 частини четвертої статті 23 Закону про прокуратуру від 14.10.2014 встановлює можливість здійснення прокурором представництва інтересів громадянина виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

2. Запитання у судовій практиці викликають правила визначення строків звернення до суду прокурора в інтересах громадянина.

Відповідно до частини другої статті 36-1 Закону про прокуратуру підставою представництва в суді інтересів громадянина є його неспроможність через фізичний стан, недосягнення повноліття, похилий вік, недієздатність або обмежену дієздатність самостійно захистити свої порушені чи оспорюванні права або реалізувати процесуальні повноваження. Наявність таких підстав має бути підтверджена прокурором шляхом надання суду відповідних доказів.

Предметом спору в цих справах можуть бути дії державних органів щодо видачі громадянам посвідчень, матеріального забезпечення, нарахування та стягнення грошових виплат тощо.

Аналіз практики показує, що при вирішенні питання про дотримання строків звернення прокурора з позовом в інтересах громадянина суди виходять з моменту, з якого стало відомо про порушення інтересів саме громадянину, в інтересах якого звернувся прокурор.

Для прикладу наведемо адміністративну справу № 802/2258/13-а. Як вбачається зі змісту позовної заяви, заступник прокурора м. Вінниці, звертаючись в інтересах громадян Рубенка Д.В., Горіної О.В., Дзіся М.Р., просить визнати незаконними та скасувати рішення Вінницької міської ради від 29.10.2010 № 3017 у частині затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у м. Вінниці по вул. Маяковського, б/н (біля будинку № 9) та передачі їх безоплатно для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд громадянам Шуцькій В.В., Сугаку О.М., Колісницькому А.Ю., Величку І.І., Кострюкову А.Є., Бикову В.О., Карповичу О.В., пункт 12 додатка 3 до рішення Вінницької міської ради від 10.02.2012 № 655, яким скасовано рішення виконкому Вінницької міської ради від 30.03.95 № 17. Звертаючись до суду в інтересах громадян, заступник прокурора м. Вінниці не обґрунтовує причини поважності пропуску строку звернення безпосередньо громадян до прокуратури з відповідними заявами щодо законності рішень Вінницької міської ради власне після спливу шестимісячного строку, визначеного КАСУ для захисту своїх прав та охоронюваних законом інтересів. У розумінні вимог статей 3, 59, 60 КАСУ повноваження прокурора, який виступає в інтересах громадян, повинні відповідати правам, які мали б Рубенко Д.В., Горіна О.В., Дзісь М.Р., якби виступали позивачами у цій справі особисто. Тому Вінницький окружний адміністративний суд вказав, що прокуратура, здійснюючи свої повноваження в адміністративному судочинстві, має дотримуватись вимог процесуального закону, у тому числі процесуальних строків-51.