На підставі статті 64 Закону України "Про Конституційний Суд України" висловлюю окрему думку стосовно Висновку Конституційного Суду України у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо децентралізації влади вимогам статей 157 і 158 Конституції України від 30 серпня 2015 року № 2-в/2015 (далі - Висновок).

У Висновку Конституційний Суд України визнав таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України, законопроект про внесення змін до Конституції України щодо децентралізації влади (реєстр. № 2217а) (далі - Законопроект). Погоджуючись в цілому з Висновком, вважаю, що Конституційний Суд України мав би зробити застереження щодо наявних в окремих положеннях Законопроекту ризиків.

Частиною третьою статті 118 Конституції України в редакції Законопроекту визначається порядок призначення на посаду та звільнення з посади префекта Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України. На перший погляд запропонована Законопроектом зміна не викликає жодних застережень. Однак механізм призначення на посаду і звільнення з посади префекта буде ефективним лише за умови, якщо Президент України, Прем'єр-міністр України, члени Кабінету Міністрів України матимуть спільні політичні погляди (або є представниками однієї політичної "команди"). За інших обставин може скластися ситуація, коли подані Урядом України кандидатури на посади префектів не будуть підтримані Президентом України. З огляду на те, що саме на префектів покладається здійснення виконавчої влади в районах і областях, у містах Києві та Севастополі, закріплення в Конституції України норми, яка не гарантує здійснення виконавчої влади на місцях, є недопустимим. Крім того, запропонованими змінами не встановлюється строк повноважень префекта та не визначається, хто може виконувати його обов'язки, якщо префект не може здійснювати свої функції (відпустка, хвороба тощо). Таким чином, на конституційному рівні створюється загроза нефункціонування виконавчої влади на місцях, в результаті чого буде порушено принцип безперервності влади. Такі засадничі положення повинні міститися в Основному Законі України, адже вони є основою для їх законодавчого регулювання і визначають його межі. Відсутність зазначених норм в Конституції України допускає варіації на законодавчому рівні, наслідки яких в частині прав і свобод людини і громадянина неможливо передбачити.Законопроектом також надається префекту повноваження зупиняти дію актів місцевого самоврядування з одночасним зверненням до суду (частина друга статті 144 Конституції України в редакції, запропонованій Законопроектом), але не передбачаються конституційна можливість висловлення йому недовіри органами місцевого самоврядування чи територіальною громадою або інші конституційні механізми відповідальності префекта за ініціативою органів місцевого самоврядування. За правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у Висновку від 15 січня 2008 року № 1-в/2008, скасування інституту висловлення недовіри голові обласної державної адміністрації депутатами обласної ради може призвести до обмеження прав громадян, що суперечить вимогам статті 157 Конституції України (абзац шостий) підпункту 4.2 пункту 4 мотивувальної частини). Відсутність аналогічного інституту щодо префекта може негативно вплинути на права і свободи людини і громадянина.

Аналіз положень Законопроекту свідчить про те, що префект може зупиняти дію будь-яких актів місцевого самоврядування, зокрема прийнятих за результатами місцевого референдуму. Однак таке повноваження префекта суперечить праву територіальної громади здійснювати місцеве самоврядування безпосередньо шляхом місцевих референдумів (редакція частини третьої статті 140 Конституції України, запропонована Законопроектом), оскільки за своєю правовою природою результати волевиявлення на референдумі є остаточними, не потребують затвердження або схвалення будь-якими органами державної влади і є обов'язковими до виконання на відповідній території.

Редакцією статті 119 Конституції України, викладеною у Законопроекті, передбачається, що префект на відповідній території: здійснює нагляд за додержанням Конституції і законів України органами місцевого самоврядування; координує діяльність територіальних органів центральних органів виконавчої влади та здійснює нагляд за додержанням ними Конституції і законів України; забезпечує виконання державних програм; спрямовує і організовує діяльність територіальних органів центральних органів виконавчої влади та забезпечує їх взаємодію з органами місцевого самоврядування в умовах воєнного або надзвичайного стану, надзвичайної екологічної ситуації; видає акти, які є обов'язковими на відповідній території; здійснює інші повноваження, визначені Конституцією та законами України. Роль Конституції України в системі законодавства України дає підстави стверджувати, що основні функції для здійснення префектом виконавчої влади мають бути визначені її положеннями. Однак закріплені в Основному Законі України повноваження префекта щодо нагляду (зупинення дії актів місцевого самоврядування із зверненням до суду) та координації (узгодження планів) є недостатніми для здійснення виконавчої влади на відповідній території, якщо вважати, що розпорядча функція стосовно спрямування і організації діяльності територіальних органів виконавчої влади на місцях передбачена лише в умовах воєнного або надзвичайного стану, надзвичайної екологічної ситуації. Фактично префект представлятиме виконавчу владу в районах і областях, у містах Києві і Севастополі, а не здійснюватиме її, як це передбачено запропонованою у Законопроекті редакцією статті 118 Конституції України.

У пункті 4 частини першої статті 119 Конституції України в редакції Законопроекту передбачається, що префект "спрямовує і організовує діяльність територіальних органів центральних органів виконавчої влади", проте ці ж повноваження в повному обсязі належать центральним органам виконавчої влади, зокрема міністерствам. А міжміністерську координацію діяльності здійснює Кабінет Міністрів України (пункт 9 статті 116 Конституції України ). Невизначеність форм і меж повноважень префекта із зазначених питань створює на конституційному рівні множинність джерел влади (міністерства і кілька десятків префектів) з одними і тими ж конституційними повноваженнями. Такий спосіб організації державної влади створює на конституційному рівні можливість її перманентної дезорганізації, безвідповідальності, оскільки префекти, згідно із Законопроектом, не відповідальні перед Кабінетом Міністрів України за свої втручання у повноваження міністерств, а акти префектів з цих питань не можуть бути скасовані Кабінетом Міністрів України.

Конституційний Суд України, аналізуючи запропоноване у Законопроекті виключення пункту 5 статті 121 Конституції України , згідно з яким на прокуратуру України покладається нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, зазначив, що така зміна перебуває у системному зв'язку з викладеною у Законопроекті редакцією пунктів 1, 2 частини першої статті 119 Конституції України та не передбачає скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина. Однак відповідно до запропонованої у Законопроекті редакції пунктів 1, 2 частини першої статті 119 Конституції України префект не наділений повноваженнями нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина. Таким чином, виключення з тексту Основного Закону України цього положення може призвести до звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод, адже в Конституції України не визначено органу чи посадової особи, яка повинна здійснювати нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина.

Такі зміни до Конституції України знижують рівень гарантій прав і свобод людини і громадянина (частина друга статті 22 Конституції України ) щодо відповідальності держави перед людиною за свою діяльність (частина друга статті 3 Конституції України ), а отже, не відповідають вимогам частини першої статті 157 Конституції України .

Аналізуючи положення статті 140 Конституції України в редакції Законопроекту на відповідність вимогам частини першої статті 157 Основного Закону України , Конституційний Суд України зазначив, що зміни щодо визначення громади як первинної адміністративно-територіальної одиниці вже розглядалися Конституційним Судом України. Проте стосовно запропонованої у Законопроекті редакції частини сьомої статті 140 Конституції України варто було б зазначити про застереження, яке зробив Конституційний Суд України у Висновку від 15 січня 2008 року № 1-в/2008, про те, що надання виконавчим органам районних і обласних рад права представляти спільні інтереси громад може призвести до порушення принципу функціонального розмежування органів місцевого самоврядування та покладення на них не властивих їм повноважень (абзац дванадцятий підпункту 4.6 пункту 4 мотивувальної частини).

Також слід зазначити, що деякі запропоновані Законопроектом зміни до Конституції України викладені заплутано і незрозуміло та порушують закони логіки і системного підходу до аналізу і, відповідно, розуміння адміністративно-територіальної структури держави.

Зокрема, у запропонованій Законопроектом редакції частини першої статті 113 Конституції України термін "громада" використано на позначення адміністративно-територіальної одиниці, тоді як в українській мові він застосовується на позначення об'єднання (колективу) людей. Внаслідок цього відбувається пересмикування смислів цього поняття, в тому числі розробниками Законопроекту.

У редакції частини другої статті 140 Конституції України, запропонованій Законопроектом, поняття "територіальна громада" вжито саме у значенні "об'єднання людей": "Територіальну громаду становлять мешканці поселення чи поселень відповідної громади". Якщо це значення поняття "територіальна громада" розглядати у контексті частини першої статті 133 Конституції України в редакції Законопроекту, то матимемо: "Систему адміністративно-територіального устрою України складають адміністративно-територіальні одиниці: мешканці поселення чи поселень, райони, регіони".