Конституційний Суд України у Рішенні від 25 січня 2012 року № 3-рп/2012 (далі - Рішення) дав офіційне тлумачення положень статті 1, частин першої, другої, третьої статті 95, частини другої статті 96, пунктів 2, 3, 6 статті 116, частини другої статті 124, частини першої статті 129 Конституції України, пункту 5 частини першої статті 4 Бюджетного кодексу України , пункту 2 частини першої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України в системному зв’язку з окремими положеннями Конституції України.

Не погоджуючись із Рішенням, відповідно до статті 64 Закону України "Про Конституційний Суд України“ вважаю за необхідне висловити окрему думку щодо його суті і змісту.

Суб’єкт права на конституційне подання просив Конституційний Суд України дати офіційне тлумачення таких положень Конституції та законів України:

"1) статті 1 та частин першої, третьої статті 95 Основного Закону України в контексті статті 3, частини третьої статті 22, частини першої статті 17, статей 46, 48 Конституції України щодо конституційної характеристики держави як соціальної в аспекті питань:

- чи повинна держава в особі органів державної влади визначати та здійснювати політику у сфері соціального захисту населення, в тому числі встановлювати зміст та обсяг державних гарантій права на соціальний захист, виходячи з наявних фінансових ресурсів Державного бюджету України?

- чи повинна держава в особі органів державної влади при визначенні та здійсненні політики у сфері соціального захисту населення забезпечити функціонування бюджетної системи на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами, а також прагнути до збалансованості бюджету України?

- чи може вважатися правомірним коригування державою в особі органів державної влади існуючих соціальних виплат, допомог, пільг, компенсацій та гарантій у бік зменшення, зокрема, в разі виникнення загроз економічній безпеці України, зокрема, кризових явищ у системі соціального захисту?

2) частини другої статті 96 та пунктів 2, 3, 6 статті 116 Конституції України стосовно питання чи узгоджується з компетенцією Кабінету Міністрів України щодо розробки та подання до Верховної Ради України проекту закону про Державний бюджет України та його виконання, а також із вжиття заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина, забезпечення проведення фінансової, податкової політики, політики у сфері соціального захисту визначення Урядом конкретних розмірів виплат, що фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України?

3) частини другої статті 95, частини другої статті 124, частини першої статті 129 Конституції України, пункту 5 частини першої статті 4 Бюджетного кодексу України та пункту 2 частини першої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України у системному зв’язку з положеннями статті 6, частини другої статті 19, частини першої статті 117 Конституції України в аспекті таких питань:

- чи означає положення частини другої статті 124 Конституції України, згідно з яким юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі, право судів своїми рішеннями змінювати видаткову частину Державного бюджету України?

- чи є обов’язковими до застосування судами при вирішенні справ про визначення розмірів соціальних виплат нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, видані на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією України, Бюджетним кодексом України, законом про Державний бюджет України та іншими законами України?“

Конституційне провадження у справі відкрито в повному обсязі порушених у конституційному поданні питань.

Натомість, розглядаючи справу, Конституційний Суд України обмежився аналізом тільки трьох питань, а саме:

- чи повноважна держава встановлювати зміст та обсяг соціальних виплат залежно від її соціально-економічних можливостей;

- чи має право держава змінювати порядок і розміри існуючих соціальних виплат та допомоги, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України;

- чи є обов’язковими для застосування судами України нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України з питань соціального захисту громадян, видані на виконання вимог Бюджетного кодексу України, закону про Державний бюджет України на відповідний рік та інших законів України.

Таким чином, без відповіді залишилися інші питання, порушені у конституційному поданні.

В абзацах четвертому, п’ятому підпункту 2.1 пункту 2, другому, шостому, сьомому підпункту 2.2 пункту 2, шостому пункту 3, другому, третьому пункту 4 для обґрунтування Рішення Конституційний Суд України посилається на свої рішення і висловлені в них правові позиції, але без вказівки на конкретне їх місце в мотивувальній чи резолютивній частині зазначених рішень.

Такий виклад тексту Рішення не відповідає усталеній практиці Конституційного Суду України і ускладнює його застосування.

Особливу увагу на це застереження слід звернути й тому, що Рішення - акт офіційного тлумачення і за своєю правовою природою є невід’ємною частиною роз’яснених положень Конституції і законів України.

1. Стосовно питання, чи є обов’язковими для застосування судами України нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України з питань соціального захисту громадян, видані на виконання вимог Бюджетного кодексу України, закону про Державний бюджет України на відповідний рік та інших законів України, в аспекті положень частини другої статті 95, частини другої статті 124, частини першої статті 129 Конституції України, пункту 5 частини першої статті 4 Бюджетного кодексу України , пункту 2 частини першої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України і у системному зв’язку з положеннями статті 6, частини другої статті 19, частини першої статті 117 Основного Закону України Конституційний Суд України повинен був припинити конституційне провадження, оскільки це питання стосується правозастосування, а не тлумачення Конституції і законів України, що не належить до повноважень Конституційного Суду України. Правова позиція щодо цього викладена в Ухвалі Конституційного Суду України від 31 березня 2010 року № 15-у/2010, згідно з якою "офіційне тлумачення і застосування правових норм є різними видами юридичної діяльності. Офіційним тлумаченням вважається діяльність компетентного органу державної влади щодо з’ясування і роз’яснення волі законодавця, матеріалізованої в нормі права (усвідомлення та роз’яснення смислу норм права з метою найбільш правильної їх реалізації). Правозастосовна діяльність полягає в індивідуалізації правових норм щодо конкретних суб’єктів і конкретних випадків, тобто в установленні фактичних обставин справи і підборі правових норм, які відповідають цим обставинам. Пошук та аналіз таких норм з метою їх застосування до конкретного випадку є складовою правозастосування. Надання консультацій чи роз’яснень з цього приводу не належить до повноважень Конституційного Суду України“ (абзац другий пункту 3 мотивувальної частини).

Така практика Конституційного Суду України була послідовною.

Крім того, слід звернути увагу на те, що відповідь на зазначене питання міститься в Основному Законі України. Згідно з частиною першою статті 117 Конституції України Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов’язковими до виконання. Обов’язковість до виконання вказаних актів (не тільки нормативно-правового, а й ненормативного (індивідуального) характеру) означає, що вони повинні виконуватися і в правозастосовній практиці, в тому числі й при здійсненні суддями правосуддя в будь-яких формах судочинства (цивільного, кримінального, адміністративного, господарського, конституційного).

Правозастосування як особлива форма реалізації права та його правила є інститутом теорії права і повинні покладатися в основу правозастосовної діяльності, зокрема, судів.

2. Роз’яснюючи питання, чи повноважна держава встановлювати зміст та обсяг соціальних виплат залежно від її соціально-економічних можливостей, в аспекті положень статті 1, частин першої, третьої статті 95 Конституції України у системному зв’язку з положеннями статті 3, частини першої статті 17, частини третьої статті 22, статей 46, 48 Основного Закону України, Конституційний Суд України зазначив, що "однією з ознак України як соціальної держави є забезпечення загальносуспільних потреб у сфері соціального захисту за рахунок коштів Державного бюджету України виходячи з фінансових можливостей держави, яка зобов’язана справедливо і неупереджено розподіляти суспільне багатство між громадянами і територіальними громадами та прагнути до збалансованості бюджету України. При цьому рівень державних гарантій права на соціальний захист має відповідати Конституції України, а мета і засоби зміни механізму нарахування соціальних виплат та допомоги - принципам пропорційності і справедливості“ (пункт 1 резолютивної частини Рішення).

Відповідаючи на зазначене питання, слід було виходити з того, що відповідно до пункту 1 частини першої статті 92 Конституції України права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод повинні визначатися виключно законами України. При визначенні прав людини і громадянина в законі розкривається насамперед їх зміст і, як правило, обсяг.

Конституційний Суд України дав визначення змісту і обсягу прав людини і громадянина. На його думку, у традиційному розумінні діяльності визначальними поняття змісту прав людини є умови і засоби, які становлять можливості людини, необхідні для задоволення потреб її існування та розвитку. Обсяг прав людини - це їх сутнісна властивість, виражена кількісними показниками можливостей людини, які відображені відповідними правами, що не є однорідними і загальними (абзац четвертий підпункту 5.2 пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005). У іншому Рішенні від 11 жовтня 2005 року № 8-рп/2005 Конституційний Суд України зазначив аналогічну правову позицію: що зміст прав і свобод людини - це умови і засоби, які визначають матеріальні та духовні можливості людини, необхідні для задоволення потреб її існування і розвитку, а обсяг прав людини - це кількісні показники відповідних можливостей, які характеризують його множинність, величину, інтенсивність і ступінь прояву та виражені у певних одиницях виміру. Звуження змісту прав і свобод означає зменшення ознак, змістовних характеристик можливостей людини, які відображаються відповідними правами та свободами, тобто якісних характеристик права. Звуження обсягу прав і свобод - це зменшення кола суб’єктів, розміру території, часу, розміру або кількості благ чи будь-яких інших кількісно вимірюваних показників використання прав і свобод, тобто їх кількісної характеристики (абзаци п’ятий, шостий пункту 4 мотивувальної частини).

Отже, визначений законом зміст і обсяг прав і свобод людини і громадянина не повинен, по-перше бути змінений чи скасований правовими актами Кабінету Міністрів України, які за своєю юридичною силою є підзаконними правовими актами, мають видаватися виключно на підставі і на виконання тільки Конституції України, законів України та актів Президента України (частина третя статті 113 Конституції України), і по-друге - при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається їх звуження (частина третя статті 22 Конституції України).

Обґрунтовуючи можливість зміни державою механізму реалізації передбачених законами соціально-економічних прав, Конституційний Суд України вважає, що підставою для цього є "неможливість їх фінансового забезпечення“ та необхідність "запобігання чи усунення реальних загроз економічній безпеці України“. Тому, на думку Конституційного Суду України, зміна механізму нарахування соціальних виплат та допомоги є "конституційно допустимою“ (абзаци сьомий, восьмий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення).

Проте такі висновки не узгоджуються із засадничими положеннями Основного Закону України, насамперед, з його статтею 21, згідно з якою права і свободи людини є невідчужуваними та непорушними. Отже, Конституція України не допускає порушення прав і свобод людини, в тому числі і права на соціальний захист, закріпленого у її статті 46 і віднесеного до основоположних прав і свобод (абзац другий підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 7 жовтня 2009 року № 25-рп/2009 ). Слід звернути особливу увагу, що конституційне право на соціальний захист відповідно до статті 64 Основного Закону України може бути обмежене тільки в умовах воєнного або надзвичайного стану (пункт 31 частини першої статті 85, пункт 19 частини першої статті 92, пункти 20, 21 частини першої статті 106 Конституції України) і обов’язково із зазначенням строку дії обмежень. Таким чином, обмеження права на соціальний захист з таких підстав як неможливість його фінансового забезпечення і необхідність запобігання чи усунення реальних загроз економічній безпеці України не є "конституційно допустимим“.

Також помилковим є обґрунтування такої позиції Конституційного Суду України посиланням на міжнародно-правові акти і практику Європейського суду з прав людини, оскільки ратифіковані Україною і чинні міжнародні договори є частиною національного законодавства України (частина перша статті 9 Конституції України) і в разі їх невідповідності Основному Закону України можуть бути визнані такими, що не відповідають Конституції України (частина перша статті 151 Конституції України). Це означає, що Конституція України має найвищу юридичну силу не тільки щодо законів та інших правових актів України, а й щодо її міжнародних договорів. Підтвердженням цього висновку є також положення частини другої статті 9 Конституції України, згідно з якими укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України. Для прикладу можна привести Висновок Конституційного Суду України у справі про Римський Статут від 11 липня 2001 № 3-в/2001, яким частково визнано таким, що не відповідає Конституції України Римський Статут Міжнародного кримінального суду, підписаний від імені України 20 січня 2000 року і внесений до Верховної Ради України для надання згоди на його обов’язковість (пункт 1 резолютивної частини).