Розглянувши проект Програми розвитку та реформування системи ядерного регулювання України, який розроблено Держатомрегулювання України на виконання п. 498 Програми діяльності Кабінету Міністрів України "Назустріч людям", затвердженої постановою КМУ від 06.05.2005 р. N 324, та п. 132 Плану дій Україна - ЄС, затвердженого розпорядженням КМУ від 22.04.2005 N 117-р, з урахуванням пропозицій та зауважень представників Громадської колегії при Державному комітеті ядерного регулювання України, експертів МАГАТЕ та Європейського Союзу, з метою забезпечення ефективного та якісного державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки на середньострокову перспективу й враховуючи результати розгляду цього питання на засіданні Колегії Держатомрегулювання України 28 липня 2005 року, Колегія В І Д М І Ч А Є:

1. Необхідність розвитку та реформування системи ядерного регулювання викликана наступними факторами:

- стратегічним завданням України щодо здійснення комплексу системних перетворень та створення реальних (внутрішніх) передумов для вступу до Європейського Союзу, що включає наближення засад системи ядерного регулювання до загальноприйнятих її засад для країн - членів ЄС;

- виявленою практикою необхідністю вдосконалення системи регулювання безпеки використання ядерної енергії;

- викликами, пов'язаними з розвитком нових технологій використання ядерної енергії, новими вимогами суспільства щодо обмеження ризиків при використанні ядерної енергії та ступені участі громадськості у прийнятті рішень.

2. Для розвитку та реформування системи ядерного регулювання необхідно зосередити зусилля на наступних напрямах:

- удосконалити законодавство з питань безпеки діяльності в сфері використання ядерної енергії;

- реформувати існуючу нормативно-правову базу з ядерної та радіаційної безпеки в єдину ієрархічну систему національних норм та правил, що спираються на міжнародно визнані принципи і нормативи та сучасні дослідження;

- реформувати Держатомрегулювання України в інституційно стабільний та ефективно незалежний державний орган державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки шляхом законодавчого закріплення його статусу, функцій та повноважень;

- забезпечити надання Держатомрегулювання ресурсів (насамперед, людських) для забезпечення виконання дозвільної та наглядової діяльності у повному обсязі, а також ефективного виконання завдань інформування, кризового реагування та інших функцій регулювання ядерної та радіаційної безпеки.

Виходячи з вищевикладеного, Колегія Держатомрегулювання України

1. Затвердити Програму розвитку та реформування системи ядерного регулювання.

2. Заступникам Голови, начальникам структурних підрозділів забезпечити виконання затвердженої Програми розвитку та реформування системи ядерного регулювання та керуватися її положеннями при плануванні діяльності.

В останні роки на атомну енергетику України припадає біля 45% загального виробництва електроенергії в країні. Наразі виробництво атомної енергії забезпечується 15-ма реакторами, розташованими на чотирьох атомних електростанціях, які експлуатує національна енергогенеруюча компанія НАЕК "Енергоатом". Загальна встановлена потужність атомних електростанцій України становить 13818 МВт електроенергії. Три блоки Чорнобильської АЕС знімаються з експлуатації, на післяаварійному 4 блоці здійснюється "План перетворення об'єкту "Укриття" в екологічно безпечну систему". В Україні функціонують підприємства по добуванню та переробці радіоактивної руди, зокрема підприємство з видобування та переробки уранових руд. Близько п'яти тисяч закладів та підприємств використовують джерела іонізуючого випромінювання (radiation sources), у тому числі майже 80000 радіоактивних джерел (radioactive sources). В наявності є практично весь можливий спектр радіоактивних відходів (включаючи "нестандартні" відходи після аварії на 4-му блоці ЧАЕС та, в майбутньому, кондиційовані відходи від конверсії відпрацьованого ядерного палива).

Масштабне та постійно зростаюче використання ядерної енергії(1) у всіх сферах життя(2), амбіційна програма розвитку ядерної енергетики, що зараз обговорюється, а також міжнародні режими безпеки, до яких приєдналася Україна, зобов'язують її мати розвинуту систему державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки.

- забезпечити збереження існуючої частки атомної енергетики у виробництві електроенергії і навіть її збільшення за гарантії, що атомні електростанції працюють у безпечному режимі та без ризику для здоров'я населення;

- завершення у середньостроковій перспективі будівництва двох енергоблоків з реакторами ВВЕР-1000 (Х2/Р4), що споруджуються на Хмельницькій та Рівненській АЕС (мета досягнута) та впровадження у короткостроковій перспективі національної програми модернізації для усіх енергоблоків, що перебувають в експлуатації (мета на стадії досягнення).

Необхідність розвитку та реформування системи викликана такими факторами як:

- стратегічне завдання України щодо здійснення комплексу системних перетворень та створення реальних (внутрішніх) передумов для вступу до Європейського Союзу, що включає наближення засад системи ядерного регулювання до загальноприйнятих її засад для країн - членів ЄС;

- виявлена практикою необхідність вдосконалення системи регулювання безпеки використання ядерної енергії;

- виклики, пов'язані з розвитком нових технологій використання ядерної енергії, нових вимог суспільства щодо обмеження ризиків при використанні ядерної енергії та ступені участі громадськості у прийнятті рішень, виникненням інших непередбачених обставини (як це, наприклад, сталося після подій 11 вересня 2001 року в США).

Програма розвитку та реформування системи ядерного регулювання України розроблена відповідно до пункту 2/132 Плану дій "Україна - ЄС".

Відповідно до міжнародних конвенцій: Об'єднаної Конвенції про безпеку поводження з відпрацьованим паливом та про поводження з радіоактивними відходами та Конвенції про ядерну безпеку, - Україна створила та підтримує державну систему регулювання ядерної та радіаційної безпеки. Так, відповідно до статей 7 та 8 Конвенції про ядерну безпеку та статей 19 та 20 Об'єднаної Конвенції, Україна:

- створює та підтримує законодавчу та регулюючу основу для забезпечення безпеки використання ядерної енергії;

- ця законодавча та регулююча основа передбачає наявність: відповідних національних вимог відносно безпеки та регулюючих положень з ядерної та радіаційної безпеки; системи ліцензування діяльності в галузі використання ядерної енергії; системи заборони використання ядерної енергії без ліцензії; системи відповідного відомчого та регулюючого контролю, а також документації та звітності; примусових заходів для виконання чинних регулюючих положень та умов ліцензій; чіткого розподілу обов'язків органів, що займаються різними стадіями використання ядерної енергії, зокрема різними стадіями поводження з відпрацьованим паливом та радіоактивними відходами;

- заснувала та призначила регулюючий орган, на який покладається реалізація законодавчої та регулюючої основи та якому надаються належні повноваження, компетенція, а також фінансові та людські ресурси для виконання покладених на нього обов'язків;

- вживає відповідних заходів для забезпечення ефективної незалежності регулюючих функцій від інших функцій.

Міжнародні рекомендації до систем регулювання для забезпечення безпеки ядерних установок та джерел іонізуючого випромінювання, радіаційного захисту, безпечного поводження з РАВ та безпечного перевезення радіоактивних матеріалів містяться в документі "Юридическая и государственная инфраструктура ядерной безопасности, радиационной безопасности, безопасности радиоактивных отходов и безопасности перевозки" (Серия изданий по безопасности N GS-R-1 МАГАТЭ Вена, 2003) - детальніше у додатках 2 та 3.

Система ядерного регулювання передбачає наявність таких основних складових як:

- законодавча база, яка регламентує діяльність у сфері використання ядерної енергії;

- інфраструктура державного регулювання безпеки використання ядерної енергії.

Метою цієї Програми є вдосконалення системи ядерного регулювання в цих напрямках.

3.1. Законодавча база

3.1.1. Існуючий стан

За часи незалежності з 1991 року:

- в Україні сформувалося національне ядерне законодавство;

- Україна приєдналася до багатьох міжнародних угод (додаток 4), які є частиною її ядерного законодавства;

- при розробці законодавства враховувалися міжнародні вимоги, а з 2000 року - вимоги законодавства ЄС.

3.1.1.1. Закони України

Закон України від 8 лютого 1995 року "Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку" є основоположним в ядерному законодавстві України. Дія цього Закону поширюється на всі види діяльності в сфері використання ядерної енергії та радіаційної безпеки. Цим Законом регулюються як суто технічні питання використання ядерної енергії та забезпечення радіаційної безпеки, так і інші аспекти використання ядерної енергії та забезпечення радіаційної безпеки, зокрема:

- політичний (визначення основних принципів державної політики у сфері використання ядерної енергії та радіаційного захисту);

- юридичний аспект (визначення ядерного законодавства; встановлення прав громадян в сфері використання ядерної енергії та забезпечення радіаційної безпеки; визначення правового статусу юридичних та фізичних осіб, що здійснюють діяльність у сфері використання ядерної енергії та радіаційної безпеки; встановлення відповідальності за ядерну шкоду, тощо);

- адміністративний або управлінський аспект (здійснення державного управління, регулювання, контролю в сфері використання ядерної енергії та забезпечення радіаційної безпеки);

- економічний (встановлення права власності на ядерні установки та джерела іонізуючого випромінювання);

- міжнародний (імпорт, експорт ядерних матеріалів, участь України в міжнародних договорах) тощо.

Закон України "Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку" має широку сферу дії та розповсюджується на широке коло суб'єктів.

Практика десяти років використання Закону України "Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку" виявила низку недоліків, невідповідностей міжнародному законодавству, застарілих понять(3). Аналогічного "поновлення" чекають і інші ядерні закони.

3.1.1.2 Норми, правила та стандарти з ядерної та радіаційної безпеки (regulations)

В сучасній системі норм та правил не достатньо забезпечені:

- баланс між виконанням двох вимог: з одного боку треба забезпечити гнучкість правил, щоб вони адаптувалися до обставин, що постійно змінюються, та до технологій, що розвиваються (такі правила називають правилами організації робіт - "performance regulations"); з іншого боку, вимоги правил мають бути викладеними достатньо детально, щоб було простіше їх контролювати (такі правила називають правила-приписи "prescriptive regulations");

- диференціація вимог безпеки в залежності від потенційної небезпеки, яку має конкретний вид діяльності з конкретними установками (джерелами);

- заміна тих діючих норм та правил, які були розроблені у Радянському Союзі, на національні норми та правила, що спираються на сучасні міжнародно визнані принципи і нормативи.

В існуючій системі присутній дисбаланс з точки зору великої кількості правил-приписів, що призводить до акценту не на забезпечення безпеки, а на виконання правил (підміна "культури безпеки" "культурою виконання"). Недостатньо розвинута у теперішній нормативній базі і диференціація вимог. Прикладом є застосування єдиних ліцензійних вимог та умов до всього спектру ДІВ або застосування правил для АЕС до дослідницьких реакторів. Необхідно здійснити перехід на використання ліцензіатами кодексів практичної діяльності (codes of practices), які зазвичай розробляються регулюючим органом та які є керівництвами для конкретних видів діяльності, але в даний час існують тільки у вигляді застарілих ідеологічно санітарних правил. Особливо гостро питання заміни "старих радянських" норм та правил стосовно безпеки ядерних установок стосуються наступних напрямків діяльності:

- вибір майданчику,

- визначення проектних критеріїв безпеки для нових проектів ядерних установок;

- гармонізація методологічної та нормативної бази в галузі застосування ризиків - орієнтованих підходів в регулюючій діяльності.

Інша проблемна сфера - законодавство щодо фізичної ядерної безпеки ("security"). Значну кількість напрацьованих нормативно-правових актів необхідно привести у відповідність до рекомендацій МАГАТЕ, систематизувати та доповнити новими.

3.1.2. Шляхи розвитку та реформування законодавства

Основними напрямками розвитку та реформування законодавства в Україні мають бути:

- приведення у відповідність до міжнародних підходів, гармонізація з вимогами ЄС та максимальне врахування успішної практики регулювання;

- розвиток положень законодавства відповідно до принципів пріоритетності забезпечення ядерної та радіаційної безпеки над іншими інтересами, забезпечення незалежності та об'єктивності органів державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки при оцінці рівня безпеки та прийнятті рішень;

- впровадження принципів державної регуляторної політики: доцільності, адекватності, ефективності, збалансованості, передбачуваності та прозорості;

- забезпечення кодифікації законодавства, пріоритетності та системності(4) у розробці норм та правил;

- розвиток "performance regulations" для досягнення балансу з "prescriptive regulations";

- диференціація вимог безпеки в залежності від потенційної небезпеки, яку має конкретний вид діяльності з конкретними установками (джерелами);

- остаточна заміна тих діючих норм та правил, які були розроблені у Радянському Союзі, на національні норми та правила, що спираються на сучасні міжнародно визнані принципи і нормативи, у першу чергу вимог щодо вибору майданчику для ядерної установки, а також щодо проектних критеріїв безпеки ядерних установок; створення єдиної системи вимог щодо забезпечення "security".

3.2. Інфраструктура державного регулювання безпеки використання ядерної енергії.

Інфраструктура державного регулювання - система заходів цілеспрямованого впливу держави на діяльність в певній галузі в інтересах організуючого впливу на життєдіяльність суспільства. Метою державного регулювання безпеки використання ядерної енергії є забезпечення безпеки людини, навколишнього природного середовища.

3.2.1. Існуючий стан програми регулювання

В грудні 2000 року Указом Президента України створено Держатомрегулювання України як основний уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань регулювання безпеки використання ядерної енергії та радіаційної безпеки. Згідно з Положенням, що затверджено Указом Президента України від 6 березня 2001 року, Держатомрегулювання наділено достатніми повноваженнями для здійснення функцій з регулювання безпеки використання ядерної енергії(5).

Шляхом розвитку та реформування регулюючої інфраструктури надзвичайно важливо вирішити проблеми, які існують на даний час у зв'язку з відсутністю чітко визначеного розподілу відповідальності та повноважень між органами державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки. Такі проблеми можна коротко назвати:

- дублювання;

- проблема білих плям;

- відсутність ефективної взаємодії регулюючих органів;

- втрата або послаблення спроможності регулювання.

До прикладу дублювань можна віднести одночасну видачу ліцензій на використання ДІВ, яку здійснюють Держатомрегулювання та санітарних паспортів, що здійснює МОЗ(6). З іншого боку, "білими плямам" залишилися такі сфери як створення системи дозиметрії, системи навчання та перевірки знань з радіаційної безпеки. Також не виконується така важлива функція як "розповсюдження інформації"(7).

Втрата або послаблення спроможності регулювання перш за все виникає у таких органах, де діяльність з регулювання радіаційної безпеки не відноситься до першочергових функцій. Це неминуче призводить до втрати кваліфікованих спеціалістів, неможливості фахової підготовки нових, низького рівня оплати праці саме спеціалістів з ліцензування та інспектування, частих реорганізацій та невдалої структури з точки зору виконання завдань регулювання.

Шляхом реформування слід унеможливити порушення самого головного принципу регулювання - незалежності, яке виникає, наприклад, коли регулюючі органи (МОЗ та Мінприроди) мають в своєму управлінні підприємства (організації, установи), які використовують ядерну енергію.

Реформування системи регулювання має позбавити країну від ще одної проблеми - неефективного регулювання. Це означає, що встановлено закони, норми та правила з ядерної та радіаційної безпеки, здійснюється дозвільна діяльність, але контроль держави за додержанням законодавства та умов дозволів шляхом наглядової діяльності слабкий або зовсім відсутній. У сфері регулювання життєвого циклу ядерних установок у Держатомрегулювання є відповідні ресурси для здійснення нагляду (в центральному апараті та територіальних органах), але у складі Державного комітету ядерного регулювання України (Держатомрегулювання) на даний час відсутні інспекції з радіаційної безпеки, які будуть здійснювати нагляд за радіаційними об'єктами (тими, що не відносяться до ядерного паливного циклу)(8).

Слід відмітити, що у законодавчому плані Держатомрегулювання має всі повноваження щодо регулювання безпеки та за умови надання (передачі) йому відповідних ресурсів спроможний забезпечити розумну централізацію регулювання та єдність політики регулювання по всім напрямкам забезпечення ядерної та радіаційної безпеки в державі.

Україна вже має певні успіхи щодо зміцнення інституційної спроможності та незалежності Державного комітету ядерного регулювання України. В 2005 році була оновлена структура Держатомрегулювання, значно посилена внутрішня та зовнішня координація, запроваджується система якості. Урядом України прийнято рішення щодо стимулювання (зокрема, підвищення оплати праці) працівників Держатомрегулювання, які безпосередньо виконують функції державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки, починаючи з 2006 року(9). Багатьом співробітникам Держатомрегулювання було надано більш високий статус - статус інспекторів, що потребує організації та впровадження відповідного підвищення кваліфікації та кваліфікаційної атестації.

3.2.2. Шляхи розвитку та реформування інфраструктури регулювання

Основними напрямками розвитку та реформування програми регулювання в Україні мають бути:

- законодавче закріплення інституту органу державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки (Державного комітету ядерного регулювання України) як окремого самостійного державного органу;