Верховною Радою України 11 липня 2019 року прийнято Виборчий кодекс України (далі - Кодекс), який має на меті забезпечити цілісне уніфіковане законодавче регулювання організації підготовки і проведення виборів в Україні та сприяти більш повній реалізації виборчих прав громадян, стабільності виборчого законодавства, дотриманню основних засад та принципів демократичних виборів.

Водночас Президент України, підтримуючи в цілому зведення в єдиний кодифікований законодавчий акт усіх виборчих процедур та правил з метою уніфікації регулювання підготовки і проведення виборів в Україні, повернув Кодекс зі своїми вмотивованими пропозиціями для повторного розгляду та доопрацювання.

Так, Глава держави зауважив, що Кодекс, який надійшов на підпис, містить положення, що не відповідають Конституції України, не враховують останніх позитивних змін до виборчого законодавства, спрямованих на його удосконалення, не узгоджуються із законодавчими актами, які є базовими у відповідній сфері, не забезпечують належної регламентації й організації виборчого процесу, ефективного контролю за здійсненням виборчих процедур.

З метою опрацювання пропозицій Президента України Центральна виборча комісія активно долучалася робочою групою, створеною у підкомітеті з питань виборів, референдумів та інших форм безпосередньої демократії Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування (далі - Робоча група), до попереднього обговорення та підготовки редакції відповідних положень Кодексу.

Також листом Центральної виборчої комісії від 18 жовтня 2019 року № 21-18-8397 Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування було надано концептуальні пропозиції щодо вдосконалення Кодексу.

Робочою групою проведено роботу щодо вдосконалення тих положень Кодексу, на які безпосередньо вказав Президент України у своїх пропозиціях.

Однак Президент України також зазначив, що наведений ним перелік зауважень є далеко не повним, а метою повторного розгляду та доопрацювання Кодексу є забезпечення належної регламентації виборчого процесу, створення умов для вільного волевиявлення громадян України на основі конституційних принципів і демократичних стандартів організації та проведення виборів, унеможливлення будь-яких зловживань та маніпуляцій під час проведення виборів.

У зв’язку з указаним Центральна виборча комісія зазначає.

Комісія є постійно діючим колегіальним державним органом, який наділений повноваженнями щодо організації підготовки і проведення виборів Президента України, народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, всеукраїнського і місцевих референдумів, а також забезпечення реалізації та захисту виборчих прав громадян.

З огляду на багаторічну безперервну практику застосування законодавства України про вибори, а також проведення виборів Центральна виборча комісія володіє винятковим досвідом у цій сфері.

Відповідно до пункту 4 частини другої статті 16 Закону України "Про Центральну виборчу комісія" Комісія за результатами узагальнення практики застосування законодавства України про вибори і референдуми та практики проведення виборів і референдумів в Україні, а також у разі необхідності може за власною ініціативою розглянути та прийняти у встановленому цим Законом порядку рішення стосовно підготовки пропозицій щодо вдосконалення законодавства України про вибори і референдуми.

Таким чином, Комісія, враховуючи часові обмеження для розгляду Кодексу, за результатами узагальнення практики застосування законодавства України про вибори і референдуми та практики проведення виборів і референдумів в Україні, беручи до уваги зазначені у вето Президента України зауваження до Кодексу, пропозиції громадських організацій та рекомендації міжнародних інституцій, вбачає за можливе надати підготовлені пропозиції, які можуть бути основою для подальшого доопрацювання та удосконалення тексту Кодексу.

Кодифікація виборчого законодавства має на меті сприяти покращенню правової регламентації та уніфікації виборчих процедур для різних видів виборів, зробити Кодекс зрозумілим для застосування та сприйняття громадянами України, а також усіма учасниками виборчого процесу відповідних виборів.

Так, стаття 8 Основного Закону України закріпила, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права, що вимагає від держави його втілення у правотворчу діяльність, зокрема в закони.

Конституційний Суд України неодноразово наголошував, що діяльність правотворчих органів держави має здійснюватися за принципом верховенства права і прямої дії норм Конституції України (Рішення Конституційного Суду України від 27 лютого 2018 року № 1-р/2018).

Водночас однією з вимог принципу верховенства права, гарантованого статтею 8 Конституції України, при формулюванні нормативних положень є юридична визначеність, тобто юридичні норми мають бути чіткими і точними та спрямованими на забезпечення того, щоб ситуації та правовідносини залишались передбачуваними. Держава повинна зробити текст закону легкодоступним (пункти 44, 46 Доповіді про верховенство права, схваленої Європейською комісією за демократію через право (Венеційською комісією) на її 86-му пленарному засіданні, 25 - 26 березня 2011 року).

Таким чином, юридична визначеність передбачає, що законодавець повинен прагнути до чіткості та зрозумілості у викладенні норм права. Кожна особа відповідно до конкретних обставин має орієнтуватися в тому, яка саме норма права застосовується у певному випадку (Рішення Конституційного Суду України від 20 червня 2019 року № 6-р/2019).

Слід зазначити, що виборчий процес - це здійснення його суб’єктами передбачених законом виборчих процедур виключно у встановлені законом строки і послідовності. В умовах швидкоплинності виборчого процесу будь-яка суперечність або прогалина в правовому регулюванні може призвести до зловживань та маніпуляцій, поставити під сумнів легітимність обраного органу влади або посадової особи, у цілому привести до того, що вибори не відбудуться, що спричинить порушення фундаментального права громадян України обирати та бути обраними.

Враховуючи викладене та зважаючи на поставлену мету, Комісія вважає за потрібне підійти комплексно до підготовки положень Кодексу, щоб максимально адаптувати його до практичного застосування органами адміністрування виборів, іншими суб’єктами відповідних виборчих процесів. Адже ще одним критерієм юридичної визначеності та верховенства закону згідно з позицією Європейської комісії за демократію через право є те, що "закон може бути застосовано на практиці". Як зазначає Венеційська комісія, "це також означає, що він є придатним для застосовування. Тому надзвичайно важливо ще до прийняття закону оцінити його на предмет придатності до застосування на практиці, а також перевірити, чи буде його застосування ефективним" (пункт 51 Доповіді про верховенство права, схваленої на її 86-му пленарному засіданні, 25 - 26 березня 2011 року).

Натомість у Кодексі запроваджено змішане правове регулювання різних видів виборів, він переобтяжений великою кількістю статей, відсилочних норм та перехресних посилань, положення щодо врегулювання певної виборчої процедури, змісту різних частин одного і того самого виборчого документа розміщено в різних книгах і розділах Кодексу, що робить його неймовірно складним як для сприйняття, так і для застосування навіть фахівцями в галузі виборчого права.

Для прикладу, положення Кодексу передбачають поділ протоколів про підрахунок, про підсумки голосування та результати виборів на загальну і спеціальну частини протоколу, які врегульовано різними статтями та розділами, книгами Кодексу. Так у тексті статті 452 Кодексу "Протокол дільничної виборчої комісії про підрахунок голосів виборців на виборчій дільниці у відповідному багатомандатному виборчому окрузі" містяться перехресні посилання на статтю 220, частину першу статті 225, частини другу - п’яту статті 226, частину дванадцяту статті 232, частину першу статті 451 Кодексу.

Такий підхід не сприяє розумінню законодавчих положень членами комісії та іншими учасниками виборчого процесу. Під час формулювання нормативних положень слід враховувати, що закон про вибори застосовується перш за все виборчими комісіями та суб’єктами виборчого процесу в процесі реалізації їх виборчого права, гарантованого Конституцією України. І хоча з погляду теорії права процедурні положення виборчих законів можуть бути кодифіковані, така кодифікація не є виправданою з позиції належної організації виборчого процесу.

Отже, на переконання Комісії, концептуальних змін потребує структура Кодексу. З огляду на зазначене вбачається доцільним усі положення щодо особливостей правового регулювання деяких типів виборів помістити в окремі книги Кодексу, а уніфікацію їх положень забезпечити єдиними підходами до змісту.

Також Комісія підтримує позицію Президента України, що Кодекс містить положення, в яких не враховано останніх позитивних змін до виборчого законодавства, спрямованих на його удосконалення, та які не узгоджуються із базовими законодавчими актами у відповідній сфері, не забезпечують належної регламентації й організації виборчого процесу, ефективного контролю за здійсненням виборчих процедур.

Кодекс не враховує позитивних тенденцій розвитку законодавства України про вибори, а отже, не відтворює окремих процедурних норм чинних законів України про вибори, розроблених з урахуванням рекомендацій міжнародних організацій, зокрема ОБСЄ/БДІПЛ, за результатами спостереження за виборами, які вже пройшли неодноразову апробацію на практиці під час організації підготовки та проведення виборів і підтвердили свою ефективність.

Крім того, Кодекс містить також рудиментарні інститути та застарілі норми виборчого законодавства. Тож, враховуючи зазначене, Комісія під час напрацювання положень Кодексу перш за все в питаннях правового регулювання виборчих процедур брала за основу чинні виборчі закони з накладенням на них, де це було можливим, новел, запропонованих Кодексом та Робочою групою.

Разом з тим Комісія зауважує, що окремі аспекти правового регулювання виборів, висвітлені в Кодексі, залишилися поза її увагою.

Так, на переконання Комісії, виборча система та її складові (виборча формула, виборчий бар’єр, магнітуда округу тощо) є питаннями політичної доцільності і не можуть бути предметом оцінки Комісією.

Зокрема, Конституційний Суд України в своєму Рішенні від 26 лютого 1998 року № 1-рп (справа про вибори народних депутатів України) дійшов висновку, що визначення компонентів виборчої системи є питанням політичної доцільності і воно має вирішуватися Верховною Радою України (абзац третій пункту 5 вказаного Рішення).

Комісія зауважує, що на таких позиціях стоїть і Європейський суд з прав людини, який, зокрема, у рішенні в справі "Матьє-Моен і Клерфет проти Бельгії" зазначив, що стосовно способу формування "законодавчого корпусу" у статті 3 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основних свобод ідеться лише про необхідність організації "вільних" виборів, що проводяться "з розумною періодичністю", "шляхом таємного голосування" і "в таких умовах, які забезпечать вільне волевиявлення народу". Відповідно будь-яка виборча система повинна оцінюватися в світлі політичного розвитку країни, за умови, що система забезпечуватиме "вільне волевиявлення" (пункт 54 зазначеного Рішення).

Водночас, оскільки на сьогодні не існує рішення щодо виборчих систем, які мають застосовуватися на місцевих виборах, а також враховуючи нагальність та стислі строки підготовки пропозицій, Комісією в частині правового регулювання організації і проведення місцевих виборів у пропонованій редакції Кодексу лише здійснено спробу втілення єдиних підходів до структурування відповідної книги Кодексу. Після прийняття рішення щодо виборчих систем положення книги щодо місцевих виборів можуть бути доопрацьовані.

Проблемами, на які звернув увагу Президент України та які повинні бути вирішені в Кодексі й утілені в національному виборчому законодавстві, однак потребують політичного рішення, на думку Комісії, також є встановлення граничної суми витрат виборчих фондів, відшкодування політичним партіям за рахунок Державного бюджету України витрат, пов’язаних із фінансуванням передвиборної агітації.

Крім того, Комісія підтримує ініціативу Робочої групи щодо системного оновлення виборчого законодавства в частині ведення передвиборної агітації, участі в ній засобів масової інформації, інформаційних агентств, а також підготовки нормативної бази щодо використання у виборчому процесі нових форм поширення інформації - соціальних мереж, інтернет-ресурсів, месенджерів тощо, однак зазначені питання також виходять за межі повноважень Комісії.

На переконання Комісії, слушними є пропозиції Президента України щодо необхідності передбачення в Кодексі достатнього механізму забезпечення реалізації виборчих прав внутрішньо переміщених осіб.

Пункт 9 Рекомендації Rec (2006) 6 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам щодо внутрішньо переміщених осіб, ухваленої Комітетом міністрів Ради Європи на 961-му засіданні заступників міністрів 5 квітня 2006 року, встановлює, що держави-члени повинні вжити належних правових і практичних заходів, щоб внутрішньо переміщені особи могли повноцінно реалізувати своє право голосувати на національних, регіональних або місцевих виборах, а також гарантувати, що не буде жодних перешкод у його практичній реалізації.

При цьому, враховуючи, що вибір концепції забезпечення виборчих прав внутрішньо переміщених осіб належить до повноважень Верховної Ради України як єдиного законодавчого органу, Комісією з метою наголошення на особливій важливості вирішення зазначеного питання імплементовано в текст пропонованої редакції Кодексу положення проєкту Закону про внесення змін до деяких законів України (щодо виборчих прав внутрішньо переміщених осіб та інших мобільних всередині країни громадян), внесеного на розгляд Верховної Ради України VIII скликання (реєстр. № 6240 від 27 березня 2017 року).

Однак зазначені положення, як і положення щодо інших перелічених вище питань, що є питаннями політичної доцільності, не є позицією Комісії.

Натомість у напрацьованій Комісією редакції Кодексу запропоновано низку новел, на важливість розгляду яких Комісія звертає особливу увагу.

Так, Кодексом зберігається існуючий політичний принцип формування комісій на основі подань від політичних партій (місцевих організацій партій), суб’єктів виборчого процесу. Зазначений підхід є прийнятним та має свої переваги, що полягають, насамперед, в існуванні механізму взаємного контролю за адмініструванням виборів з боку суб’єктів виборчого процесу. Крім того, право на участь у роботі виборчої комісії є однією з форм реалізації виборчого права, гарантованого Конституцією України.

Однак проблемним залишається професійний рівень членів виборчих комісій. Особливо гострою є проблема професійного рівня голів, заступників, секретарів окружних виборчих комісій на загальнодержавних виборах та територіальних виборчих комісій на місцевих, на яких покладається широке коло повноважень: від безпосередньої організації здійснення виборчих процедур до забезпечення нарахування, виплати заробітної плати та інших виплат, укладення договорів, представництво інтересів комісій у судах. До того ж в умовах швидкоплинності виборчого процесу проблема професійності членів виборчих комісій поглиблюється постійними їх замінами.

Для вирішення цієї проблеми, підвищення професійного рівня членів виборчих комісій, якості їх роботи, а також забезпечення належності перебігу виборчого процесу загалом Комісією пропонується удосконалити та використати інститут регіональних представництв Комісії, передбачений Законом України "Про Центральну виборчу комісію" .

Зокрема, пропонується передбачити, що для забезпечення здійснення своїх повноважень, за рішенням Центральної виборчої комісії, в окружній та територіальній виборчій комісії може утворюватися секретаріат, функції якого здійснюватиме відповідне територіальне представництво Комісії. Існування секретаріатів окружних та територіальних виборчих комісій на базі територіальних представництв Комісії на постійній основі дасть змогу значно підвищити загальний професійний рівень виборчих комісій та інших учасників виборчого процесу, забезпечити злагодженість та якість роботи комісій, особливо в таких складних питаннях, як здійснення публічних закупівель, оплата праці членів виборчих комісій та залучених спеціалістів, зберігання матеріальних цінностей у міжвиборчий період.