Законом України "Про Центральну виборчу комісію" визначено правовий статус Комісії як постійно діючого колегіального державного органу, до компетенції якого належить забезпечення організації підготовки та проведення виборів і референдумів в Україні, реалізації та захисту конституційних виборчих прав громадян України і прав на участь у референдумах.

Відповідно до частини першої статті 5 Конституції України носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування (стаття 7 Основного Закону України).

Місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи (стаття 140 Конституції України).

Згідно з частиною першою статті 144 Основного Закону України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов’язковими до виконання на відповідній території.

Статтею 1 Європейської Хартії місцевого самоврядування передбачено, що місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання та управління суттєвою часткою публічних справ, під власну відповідальність, в інтересах місцевого населення. Це право здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи. Це положення жодним чином не заважає використанню зборів громадян, референдумів чи будь-якої іншої форми прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом.

При цьому зміни територіальних кордонів органів місцевого самоврядування не можуть здійснюватися без попереднього з’ясування думки відповідних місцевих громад, можливо шляхом проведення референдуму, якщо це дозволяється законом (стаття 5 Європейської Хартії місцевого самоврядування).

Відповідно до статті 6 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" первинним суб’єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста. Територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об’єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.

Місцевий референдум є формою вирішення територіальною громадою питань місцевого значення шляхом прямого волевиявлення. Предметом місцевого референдуму може бути будь-яке питання, віднесене Конституцією України, зазначеним та іншими законами до відання місцевого самоврядування. Порядок призначення та проведення місцевого референдуму, а також перелік питань, що вирішуються виключно референдумом, визначаються законом про референдуми (стаття 7указаного Закону).

Згідно з пунктом 20 частини першої статті 92 Конституції України організація і порядок проведення виборів і референдумів визначаються виключно законами України.

Так, організація і порядок проведення всеукраїнського та місцевих референдумів до 28 листопада 2012 року визначалися Законом України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" від 3 липня 1991 року № 1286-XII, який втратив чинність згідно з пунктом 4 розділу XIII Закону України "Про всеукраїнський референдум" від 6 листопада 2012 року № 5475-VI.

Як наслідок, після набрання чинності Законом України "Про всеукраїнський референдум" більшість питань організації та порядку проведення місцевих референдумів залишилася законодавчо неврегульованою. Водночас організація і порядок проведення всеукраїнського референдуму почали регулюватися положеннями зазначеного Закону.

Рішенням Конституційного Суду України від 26 квітня 2018 року № 4-р/2018 Закон України "Про всеукраїнський референдум" визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), у зв’язку з чим з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення він втратив чинність.

Після ухвалення такого Рішення Конституційного Суду України до Центральної виборчої комісії надійшло звернення народного депутата України Корнацького А.О. від 28 квітня 2018 року № 21/04-18, в якому наголошувалося, що визнання неконституційним у повному обсязі Закону України "Про всеукраїнський референдум" відновило з 26 квітня 2018 року чинність Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми".

Враховуючи відсутність правової визначеності щодо наслідків визнання неконституційним Закону України "Про всеукраїнський референдум" та в зв’язку з цим втрати ним чинності, Центральна виборча комісія листом від 22 травня 2018 року № 21-18-860 звернулася до Комітету Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя з проханням надати роз’яснення щодо наявного на сьогодні законодавчого регулювання організації і порядку проведення всеукраїнського та місцевих референдумів в Україні.

Однак на сьогодні відповідне питання залишається невирішеним.

Разом з тим, необхідність роз’яснень також зумовлена тим, що частина друга статті 6 Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" містить положення, згідно з якими виключно місцевими референдумами у відповідних адміністративно-територіальних одиницях вирішуються, зокрема, питання про найменування або перейменування сільрад, селищ, міст, районів, областей; питання про об’єднання в одну однойменних адміністративно-територіальних одиниць, які мають спільний адміністративний центр; питання про зміну базового рівня місцевого самоврядування у сільських районах.

Водночас призначення та проведення перших місцевих виборів без проведення місцевого референдуму щодо добровільного об’єднання територіальних громад, на думку Корнацького А.О., суперечитиме імперативним вимогам частини другої статті 6 Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" та є замахом на конституційний лад в Україні.

Відповідно до статті 22 Конституції України конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесення змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.

Зазначене може обумовлювати підстави для висновку, що окремі питання, які вирішуються під час добровільного об’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст та добровільного приєднання до об’єднаних територіальних громад, які передбачають зміну первинного суб’єкта місцевого самоврядування, відповідно утворення єдиного органу місцевого самоврядування, повноваження якого поширюватимуться на територію об’єднаної територіальної громади, чи поширення повноважень органу місцевого самоврядування об’єднаної територіальної громади на територію територіальної громади, що приєдналася, за умови відновлення дії Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" належать до переліку питань, які відповідно до частини другої статті 6 указаного Закону вирішуються виключно місцевим референдумом.

Відносини, що виникають у процесі добровільного об’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об’єднаних територіальних громад, урегульовано Законом України "Про добровільне об’єднання територіальних громад".

Частиною першою статті 8 зазначеного Закону визначено, що об’єднана територіальна громада вважається утвореною відповідно до вказаного законодавчого акта з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об’єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об’єднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому частиною четвертою статті 7 цього Закону .

Отже, Законом України "Про добровільне об’єднання територіальних громад" встановлено можливість вирішення територіальними громадами сіл, селищ, міст питання про добровільне об’єднання територіальних громад як безпосередньо шляхом проведення місцевого референдуму на підтримку відповідного об’єднання, так і через органи місцевого самоврядування шляхом прийняття ними рішень про добровільне об’єднання територіальних громад.

Натомість рішення про добровільне приєднання до об’єднаної територіальної громади приймаються відповідними сільськими, селищними, міськими радами. Проведення місцевого референдуму щодо підтримки добровільного приєднання до об’єднаної територіальної громади Законом України "Про добровільне об’єднання територіальних громад" не передбачено.