Велика палата Конституційного Суду України у складі:

Головатий Сергій Петрович (голова засідання),

Городовенко Віктор Валентинович,

Грищук Оксана Вікторівна,

Кичун Віктор Іванович,

Колісник Віктор Павлович,

Кривенко Віктор Васильович,

Лемак Василь Васильович,

Мойсик Володимир Романович,

Первомайський Олег Олексійович (доповідач),

Петришин Олександр Віталійович,

Совгиря Ольга Володимирівна,

Філюк Петро Тодосьович,

Юровська Галина Валентинівна,

розглянула на пленарному засіданні справу за конституційною скаргою Мосюрчака Василя Івановича щодо відповідності Конституції України (конституційності) підпункту 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року № 889-VIII (Відомості Верховної Ради України, 2016 р., № 4, ст. 43).

Заслухавши суддю-доповідача Первомайського О.О. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України

1. Мосюрчак В.І. звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням визнати таким, що не відповідає статті 22, частині першій статті 46, частині першій статті 58, статті 64 Конституції України (є неконституційним), підпункт 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року № 889-VIII (далі - Закон № 889).

Оспорюваним приписом Закону № 889 Закон України "Про державну службу" від 16 грудня 1993 року № 3723-XII зі змінами (далі - Закон № 3723) визнано таким, що втратив чинність, крім статті 37, що застосовується до осіб, зазначених у пунктах 10 і 12 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 889.

1.1. Як убачається з матеріалів справи, 21 вересня 2016 року Мосюрчак В.І. звернувся до Калуського об’єднаного управління Пенсійного фонду України в Івано-Франківській області (далі - Управління) із заявою про перерахунок призначеної пенсії згідно зі статтею 37-1 Закону № 3723.

Управління листом від 10 жовтня 2016 року відмовило Мосюрчаку В.І. у задоволенні клопотання, мотивуючи це тим, що пенсії, призначені на підставі Закону № 3723, не перераховуються.

Автор клопотання оскаржив відмову Управління в перерахунку призначеної йому пенсії в суді.

Калуський міськрайонний суд Івано-Франківської області постановою від 30 січня 2017 року позов Мосюрчака В.І. задовольнив частково.

Львівський апеляційний адміністративний суд постановою від 13 березня 2017 року скасував постанову суду першої інстанції та ухвалив нову, якою відмовив Мосюрчаку В.І. у задоволенні його позовних вимог, зазначивши, що "на момент коли, як вважає позивач, виникло право на перерахунок пенсії, в законодавстві були відсутні норми, які б регламентували умови та порядок проведення такого перерахунку, у відповідача не було правових підстав для здійснення її перерахунку".

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 4 квітня 2017 року відмовив у відкритті касаційного провадження у справі за касаційною скаргою Мосюрчака В.І.

1.2. Суб’єкт права на конституційну скаргу вказує, що в статті 46 Конституції України встановлено одне з основних прав громадян України - право на соціальний захист. За змістом частини третьої статті 22, статей 46, 64 Основного Закону України при ухваленні нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод; держава взяла на себе зобов’язання забезпечити не лише нарахування, а й перерахування пенсій державним службовцям; конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України.

Мосюрчак В.І. вважає пенсію основним та єдиним джерелом доходу і зазначає, що відмова в її перерахунку значно звузила його право на пенсійне забезпечення внаслідок скасування встановлених у законодавстві України гарантій, оскільки раніше він мав право на перерахунок пенсії відповідно до статті 37-1 Закону № 3723.

Суб’єкт права на конституційну скаргу також стверджує, що підпунктом 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 889 суттєво звужено зміст його права на пенсійне забезпечення, та просить перевірити цю норму на відповідність статті 22, частині першій статті 46, частині першій статті 58, статті 64 Конституції України.

1.3. Верховна Рада України у поясненнях, які надала Конституційному Суду України, зазначила, що "проведений аналіз порушених у конституційній скарзі громадянина Мосюрчака В.І. питань свідчить про актуальність і важливість їх розгляду в конституційному провадженні, однак остаточне їх вирішення має здійснюватися шляхом подальшого законодавчого врегулювання".

Комітет Верховної Ради України з питань соціальної політики, зайнятості та пенсійного забезпечення у наданих поясненнях указав, що "Закон № 889 врегульовує лише питання призначення пенсій особам, зазначеним у пунктах 10 і 12 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" цього Закону, і не містить норм, які б визначали право на проведення перерахунку пенсій, призначених відповідно до статті 37 Закону № 3723, у разі підвищення розміру заробітної плати працюючим державним службовцям".

2. Розв’язуючи порушені в конституційній скарзі питання, Конституційний Суд України виходить із такого.

2.1. За Основним Законом України права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави (частина друга статті 3 ); в Україні визнається і діє принцип верховенства права (частина перша статті 8 ); громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом; не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками (частини перша, друга статті 24 ).

Відповідно до Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом (частина перша статті 46 ); виключно законами України визначаються, зокрема, основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення (пункт 6 частини першої статті 92 ).

2.2. Конституційний Суд України у Рішенні від 7 листопада 2018 року № 9-р/2018 зазначив, зокрема, що "право громадян на соціальний захист є комплексним, його зміст визначають як Конституція, так і закони України. Згідно з частиною першою статті 46 Конституції України складовими права громадян на соціальний захист є право на забезпечення їх у разі: 1) повної, часткової або тимчасової втрати працездатності; 2) втрати годувальника; 3) безробіття з незалежних від них обставин; 4) старості; 5) в інших випадках, передбачених законом; <...> складові конституційного права громадян на соціальний захист, зазначені в пунктах 1-4 цього абзацу, не можуть бути скасовані законом"; "водночас інші складові права на соціальний захист, не конкретизовані в частині першій статті 46 Основного Закону України або в інших його статтях, визначає Верховна Рада України шляхом ухвалення законів, тому вона може змінити, скасувати або поновити їх при формуванні соціальної політики держави за умови дотримання конституційних норм та принципів" (абзаци другий, четвертий пункту 5 мотивувальної частини).

2.3. Оцінюючи конституційність підпункту 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 889, Конституційний Суд України виходить із того, що регулювання пенсійного забезпечення державних службовців залежно від часу призначення пенсій здійснювалося або здійснюватиметься згідно з нормативними актами, насамперед законами України, відповідно до яких зазнавали змін форми, види, підстави та умови пенсійного забезпечення державних службовців.

Конституційний Суд України вважає доречним навести низку нормативних актів, що регулювали або регулюють пенсійне забезпечення суб’єкта права на конституційну скаргу та інших державних службовців.

2.3.1. Законодавче регулювання пенсійного забезпечення до 1 січня 1992 року здійснювалося на підставі Закону СРСР "Про пенсійне забезпечення громадян в CPCP" від 15 травня 1990 року № 1480-1.

2.3.2. Із 1 січня 1992 року пенсійне забезпечення всіх осіб, зокрема осіб, які перебували на службі в органах державної влади, внормовано Законом України "Про пенсійне забезпечення" від 5 листопада 1991 року № 1788-XII.

2.3.3. У період з 1 січня 1994 року до 1 травня 2016 року (день набрання чинності Законом № 889) пенсійне забезпечення державних службовців урегульовано Законом № 3723 як спеціальним законом (lex specialis ), передусім приписами статті 37 Закону № 3723.

За частиною першою статті 37 Закону № 3723 на одержання пенсії державних службовців мали право чоловіки, які досягли віку 62 роки, та жінки, які досягли пенсійного віку, встановленого статтею 26 Закону України "Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування" від 9 липня 2003 року № 1058-IV (далі - Закон № 1058), за наявності страхового стажу, потрібного для призначення пенсії за віком у мінімальному розмірі, визначеного абзацом першим частини першої статті 28 Закону № 1058, зокрема стажу державної служби не менш як 10 років, та які на час досягнення зазначеного віку працювали на посадах державних службовців, а також особи, які мають не менш як 20 років стажу роботи на посадах, віднесених до категорій посад державних службовців, незалежно від місця роботи на час досягнення зазначеного віку; пенсію державним службовцям було призначено в розмірі 60 відсотків суми їхньої заробітної плати, з якої було сплачено єдиний внесок на загальнообов’язкове державне соціальне страхування, а до 1 січня 2011 року - страхові внески на загальнообов’язкове державне пенсійне страхування, а особам, які на час звернення за призначенням пенсії не є державними службовцями, - у розмірі 60 відсотків заробітної плати працюючого державного службовця відповідної посади та рангу за останнім місцем роботи на державній службі, з якої було сплачено єдиний внесок на загальнообов’язкове державне соціальне страхування, а до 1 січня 2011 року - страхові внески на загальнообов’язкове державне пенсійне страхування.

2.3.4. Перерахунок розміру вже призначених пенсій державних службовців запроваджено Законом України "Про внесення змін до Закону України "Про державну службу"" від 16 січня 2003 року № 432-IV (далі - Закон № 432), яким Закон № 3723 доповнено статтею 37-1 "Порядок і умови перерахунку пенсій державних службовців", згідно з якою "в разі підвищення розміру заробітної плати працюючим державним службовцям, а також у зв’язку з набуттям особою права на пенсійне забезпечення державного службовця за Законом № 3723 здійснюється перерахунок раніше призначених пенсій; перерахунок пенсії здійснюється виходячи із сум заробітної плати, на які нараховується збір на обов’язкове державне пенсійне страхування працюючого державного службовця відповідної посади та рангу на момент виникнення права на перерахунок пенсії".

Закон № 432 набрав чинності з дня його опублікування (4 лютого 2003 року) в газеті "Урядовий кур’єр", проте визначений у ньому порядок перерахунку розміру пенсій поширювався на пенсіонерів, яким пенсію державних службовців було призначено з дня набрання чинності Законом № 3723 (пункти 1, 2 розділу II "Прикінцеві положення" Закону № 432).

Згідно з пояснювальною запискою до проекту Закону України про внесення доповнень до Закону України "Про державну службу" (щодо одержання та порядку перерахунку пенсій) (реєстр. № 1295), ухваленого як Закон № 432, потребу в запровадженні перерахунку розміру пенсій державних службовців було вмотивовано, зокрема, так: "Норми, що регулюють пенсійне забезпечення державних службовців, не містять положень про перерахунок пенсій. Таким чином, підвищення рівня оплати праці працюючих державних службовців не спричиняє відповідних індексацій раніше призначених пенсій державним службовцям, що створює нерівність умов соціального захисту громадян України у старості та залежить від часу виходу особи на пенсію".

2.3.5. Законом України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" від 28 грудня 2014 року № 76-VIII текст статті 37-1 Закону № 3723 було викладено в новій редакції: "Умови та порядок перерахунку призначених пенсій державним службовцям визначаються Кабінетом Міністрів України".

Згідно з пунктами 4, 5 постанови Кабінету Міністрів України "Про деякі питання вдосконалення визначення розмірів заробітку для обчислення пенсії" від 31 травня 2000 року № 865 зі змінами у період із 8 травня 2003 року до 1 грудня 2015 року було встановлено порядок перерахунку призначених пенсій державних службовців у разі підвищення розміру заробітної плати працюючим державним службовцям.

2.3.6. За статтею 90 Закону № 889, що був опублікований 31 грудня 2015 року в газеті "Голос України" і набрав чинності з 1 травня 2016 року, пенсійне забезпечення державних службовців унормовано Законом № 1058, за винятком урегулювання призначення пенсій особам, яких визначено в підпункті 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 889.

Згідно з підпунктом 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 889 право на призначення пенсій відповідно до статті 37 Закону № 3723 збережено для:

- державних службовців, які на день набрання чинності Законом № 889 займають посади державної служби та мають не менш як 10 років стажу на посадах, віднесених до відповідних категорій посад державних службовців, визначених статтею 25 Закону № 3723 та актами Кабінету Міністрів України; вони мають право на призначення пенсії відповідно до статті 37 Закону № 3723 в порядку, визначеному для осіб, які мають не менш як 20 років стажу роботи на посадах, віднесених до категорій посад державних службовців ( пункт 10 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 889);

- осіб, які на день набрання чинності Законом № 889 мають не менш як 20 років стажу на посадах, віднесених до відповідних категорій посад державної служби, визначених статтею 25 Закону № 3723 та актами Кабінету Міністрів України; за ними зберігається право на призначення пенсії відповідно до статті 37 Закону № 3723 в порядку, визначеному для осіб, які мають не менш як 20 років стажу роботи на посадах, віднесених до категорій посад державних службовців ( пункт 12 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 889).

2.3.7. Законом № 889 не встановлено права на індексацію та перерахунок пенсій особам, яким пенсії призначено на підставі статті 37 Закону № 3723.

2.4. Отже, із дня набрання чинності Законом № 889 пенсійне забезпечення суб’єкта права на конституційну скаргу та інших державних службовців унормовано Законом № 1058 як загальним законом (lex generalis ), що регулює відносини між усіма суб’єктами системи загальнообов’язкового державного пенсійного страхування.

Право на призначення пенсії на підставі статті 37 Закону № 3723 як спеціального закону (lex specialis ) збережено для осіб, визначених у пунктах 10, 12 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 889. Проте цим особам не надано права на індексацію та перерахунок розміру призначених їм пенсій.

3. Конституційний Суд України, здійснюючи перевірку на відповідність Конституції України (конституційність) підпункту 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 889, виходить передусім із того, що згідно з Основним Законом України права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави (частина друга статті 3 ); усі люди є вільні і рівні у своїй гідності та правах (перше речення статті 21); громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом (частина перша статті 24 ); виключно законами України визначаються, зокрема, основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення (пункт 6 частини першої статті 92 ).

3.1. Конституційний Суд України у своїх рішеннях зазначав, що "зміна механізму нарахування соціальних виплат та допомоги повинна відбуватися відповідно до критеріїв пропорційності та справедливості і є конституційно допустимою до тих меж, за якими ставиться під сумнів власне сутність змісту права на соціальний захист" ( абзац восьмий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 25 січня 2012 року № 3-рп/2012); "позитивний обов’язок держави... полягає, зокрема, в забезпеченні належної системи національного захисту конституційних прав людини шляхом розроблення відповідного нормативно-правового регулювання; впровадженні ефективної системи захисту життя, здоров’я та гідності людини; створенні умов для реалізації людиною її фундаментальних прав і свобод" ( абзац п’ятий підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 24 квітня 2018 року № 3-р/2018).

3.2. Аналіз статей 46, 75, 85, пункту 6 частини першої статті 92 Конституції України, юридичних позицій Конституційного Суду України є підставою для засновку про те, що Верховна Рада України має конституційне повноваження ухвалювати закони, що визначають та змінюють нормативне регулювання пенсійного забезпечення. Реалізуючи це конституційне повноваження, Верховна Рада України має узгоджувати приписи законів, які вона ухвалює, із приписами Конституції України.

Конституційний Суд України бере до уваги, що стаття 46 та інші норми Конституції України не містять вказівки на права чи гарантії щодо застосування "особливих умов" або "особливого порядку" пенсійного забезпечення суб’єкта права на конституційну скаргу та інших державних службовців.

Ураховуючи зміст та обсяг конституційних повноважень Верховної Ради України щодо законодавчого врегулювання пенсійного забезпечення, Конституційний Суд України виходить із того, що згідно з приписами Основного Закону України законодавець має певний простір обдумування (the margin of appreciation ) як стосовно визначення змісту й окремих складників юридичного механізму регулювання пенсійного забезпечення, так і щодо ухвалення законів, якими він змінює такий механізм. Тобто Верховна Рада України в законах може визначити та надалі змінювати основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення (пункт 6 частини першої статті 92 Конституції України).

Конституційний Суд України вважає, що Верховна Рада України, ухваливши Закон № 889, реалізувала належні їй як єдиному органові законодавчої влади в Україні конституційні повноваження щодо визначення в законах основ соціального захисту, форм і видів пенсійного забезпечення державних службовців.

Отже, пенсійне забезпечення державних службовців із 1 травня 2016 року унормовано Законом № 1058 як загальним законом (lex generalis ), за винятком осіб, визначених у пунктах 10, 12 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 889, до пенсійного забезпечення яких може бути застосована стаття 37 Закону № 3723 як норма спеціального закону (lex specialis ).

3.3. Конституційний Суд України також бере до уваги, що підпункт 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 889 не дає можливості враховувати стаж державної служби, набутий після 1 травня 2016 року, як такий, що відповідає вимогам пунктів 10, 12 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 889, та для набуття у зв’язку із цим права на призначення пенсії державного службовця на підставі статті 37 Закону № 3723.

Проте розширення кола осіб, яким унаслідок цього було б надано право на призначення пенсії на підставі статті 37 Закону № 3723, суперечило б не лише волі законодавця, який уже визначив у Законі № 889 коло таких осіб, а й практиці застосування статті 37 Закону № 3723 як спеціального закону (lex specialis ), який не слід тлумачити та застосовувати розширено.

Ураховуючи наведене, Конституційний Суд України дійшов висновку, що підпункт 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 889 у зазначеному аспекті не суперечить статтям 3, 21, 24, 46, 75, 85, 92 Основного Закону України.

4. В Україні визнається і діє принцип верховенства права (частина перша статті 8 Конституції України).