З метою забезпечення вдосконалення діяльності митної служби України, прискорення митних формальностей і спрощення митних процедур, підвищення ефективності митного контролю на основі системи аналізу та керування ризиками та на виконання пункту 55 заходів щодо виконання у 2005 році Плану дій Україна - ЄС, затверджених розпорядженням Кабінету Міністрів України від 22.04.2005 N 117-р,

1. Затвердити Концепцію створення, упровадження і розвитку системи аналізу та керування ризиками та Положення про систему аналізу й селекції факторів ризику при визначенні окремих форм митного контролю, що додаються.

2. Керівникам структурних підрозділів Держмитслужби, начальникам Департаменту аналізу ризиків та аудиту, Управління інформаційного забезпечення та митної статистики, Центрального митного управління лабораторних досліджень та експертної роботи, регіональних митниць, митниць забезпечити впровадження в роботі митних органів принципів, викладених у Концепції створення, упровадження і розвитку системи аналізу та керування ризиками та Положенні про систему аналізу й селекції факторів ризику при визначенні окремих форм митного контролю.

3. Управлінню інформаційного забезпечення та митної статистики забезпечити доопрацювання та впровадження програмно-інформаційних комплексів для системи аналізу й селекції факторів ризику при визначенні окремих форм митного контролю.

Контроль за виконанням наказу залишаю за собою.

Ураховуючи стратегічний курс України на інтеграцію з Європейським Союзом, забезпечення входження України у європейський політичний, економічний і правовий простір, удосконалення механізму співробітництва України з Європейськими Співтовариствами (Європейським Союзом) та на забезпечення виконання Угоди про партнерство та співробітництво, підписаної між Україною і Європейським Союзом, з метою забезпечення доступу товарів, що експортуються з України, до зовнішніх ринків, забезпечення стабільного та передбачуваного розвитку економіки України, залучення іноземних інвестицій, запровадження режиму найбільшого сприяння у сфері зовнішньої торгівлі з країнами - членами Світової організації торгівлі Держмитслужбою України розроблено Концепцію створення, упровадження і розвитку системи аналізу та керування ризиками (далі - Концепція).

Набрання чинності Митним кодексом України, завдання, покладені Президентом і Урядом України на митну службу України, глобалізація світової економіки, значні зміни в зовнішній торгівлі, необхідність застосування сучасних інформаційних технологій все це вимагає від митної служби України змінювати процедури і правила проведення митного контролю й митного оформлення, а з урахуванням цих змін - визначати стратегію митного контролю, виходячи із системи заходів оцінки ризиків.

Митні органи України при проведенні митного контролю повинні керуватись принципом вибірковості і, як правило, обмежуватися формами митного контролю, достатніми для забезпечення дотримання законодавства України з питань митної справи. При визначенні форм митного контролю повинна використовуватись система аналізу та керування ризиками (далі - САКР).

Позитивний результат застосування САКР підтверджується досвідом роботи митних органів іноземних держав, в яких ця система вже використовується.

Мета Концепції - підвищення ефективності діяльності митних органів шляхом створення передумов для проведення цілеспрямованого контролю переважно у випадках з високим ризиком із застосуванням ресурсів, наявних у митній службі України.

Упровадження САКР має на меті запобігти порушенням законодавства України з питань митної справи шляхом створення та використання сучасної системи митного адміністрування, забезпечення ефективного митного контролю, оптимального розподілу матеріальних та людських ресурсів митної служби України на найбільш важливих і пріоритетних напрямах роботи. Порушення законодавства України з питань митної справи, пов'язані з ухиленням від сплати податків та зборів, а також від проведення інших обов'язкових процедур (сертифікація, санітарний, ветеринарний, радіаційний та інші види контролю) або встановлення інших обмежень на здійснення зовнішньоторговельних операцій, знижують конкурентноздатність вітчизняних товаровиробників, наносять шкоду економічним інтересам та безпеці держави, забезпечення додержання яких покладено на митні органи.

Основи та принципи митного контролю, які передбачають використання САКР, закріплені в Міжнародній конвенції по спрощенню і гармонізації митних процедур Всесвітньої митної організації (Кіотська конвенція у редакції 1999 року):

- митний контроль обмежується мінімумом митних процедур, необхідних для забезпечення додержання митного законодавства;

- при виборі форм митного контролю використовується система керування ризиками;

- митна служба застосовує метод аналізу ризиків для визначення осіб і товарів, включаючи транспортні засоби, що підлягають митному контролю, та обсяги сукупності заходів такого контролю;

- митна служба використовує стратегію, що базується на системі заходів оцінки ймовірності недодержання законодавства.

САКР повинна стати однією з основних складових роботи з приведення митних процедур в Україні у відповідність до критеріїв якості митного контролю та митного оформлення, передбачених стандартами Світової організації торгівлі. Такими стандартами є:

- скорочення часу митного оформлення;

- прозорість і передбачуваність роботи митних органів для суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності (далі - суб'єкти ЗЕД);

- партнерство у відносинах митних органів із суб'єктами ЗЕД.

САКР дозволить оптимально використовувати ресурси митних органів, не зменшуючи ефективності митного контролю, звільнити більшість суб'єктів ЗЕД від зайвого контролю. Процедури, засновані на управлінні ризиками, дозволяють контролювати проведення митного оформлення на ділянках, де існує найбільший ризик, дозволяючи основному потоку товарів і фізичних осіб досить вільно переміщуватись через митний кордон України.

Ризик - імовірність недодержання законодавства України з питань митної справи.

Ризики поділяються на два типи: виявлений та потенційний.

Виявлений ризик - факт, відомий ризик, коли порушення законодавства України вже відбулося і митні органи мають інформацію про даний факт.

Потенційний ризик - ризик, який не виявив себе, але умови для його виникнення існують.

Аналіз ризику - систематичне використання наявної у митних органах інформації для визначення причин і умов виникнення ризиків та їх ідентифікації та оцінки можливих наслідків недодержання законодавства України з питань митної справи.

Об'єкти аналізу:

- товари, що перебувають під митним контролем або випущені для вільного обігу на митній території України;

- транспортні засоби, що використовуються для перевезення пасажирів і товарів через митний кордон України;

- відомості, що містяться у товаротранспортних та інших товаросупровідних документах і документах, що подаються до митного органу для здійснення митного контролю та митного оформлення;

- відомості, що містяться у зовнішньоекономічних договорах (або інших документах, що свідчать про зміст операції) юридичних або фізичних осіб;

- документи, що підтверджують правомірність дій власника або вповноваженої ним особи відносно товарів, що перебувають під митним контролем;

- діяльність митних брокерів (представників), власників митних ліцензійних складів, а також перевізників товарів, зокрема митних;

- результати застосування форм митного контролю;

- митні органи України.

Товари групи "ризику" - товари, які переміщуються через митний кордон України та відносно яких виявлені ризики або існують потенційні ризики.

Товари групи "прикриття" - товари, що з достатнім ступенем імовірності можуть декларуватись замість товарів групи "ризику".

Індикатори ризику - визначені критерії із заданими наперед параметрами, відхилення від яких дозволяє здійснювати відбір об'єкта контролю.

Сфера ризику - окремі згруповані об'єкти аналізу, щодо яких необхідно застосувати окрему форму митного контролю або їх сукупність.

Оцінка ризику - систематичне визначення імовірності виникнення ризику і наслідків порушень законодавства України з питань митної справи у разі його виникнення.

Профіль ризику - сукупність відомостей про сферу ризику, індикаторів ризику, а також вказівки із застосування необхідних заходів запобігання або мінімізації ризику. Залежно від регіону застосування профіль ризику за видами поділяється на: загальноукраїнський, регіональний і зональний.

Керування ризиком - систематична робота з розроблення та практичної реалізації заходів запобігання і мінімізації ризиків, методики оцінки ефективності їх застосування, а також контролю за застосуванням митних процедур, яка передбачає безперервне оновлення, аналіз і перегляд наявної у митних органах інформації.

Основними завданнями САКР є:

- створення єдиного інформаційного простору, що забезпечує функціонування САКР;

- розроблення методик (програм) виявлення ризиків;

- виявлення потенційних і фіксація виявлених ризиків;

- виявлення причин і умов, що сприяють здійсненню митних правопорушень;

- оцінка можливої шкоди у разі виникнення потенційних ризиків, а також шкоди від виявлених ризиків;

- визначення можливості запобігання або мінімізації ризиків, а також визначення необхідних ресурсів і розроблення пропозицій щодо їх оптимального розподілу;

- розроблення і застосування методик оцінки ефективності здійснених заходів;

- розроблення і практична реалізація заходів запобігання та мінімізації ризиків;

- контроль за практичною реалізацією заходів запобігання та мінімізації ризиків;

- оцінка ефективності здійснених заходів для аналізу та керування ризиками й коригування управлінських рішень;

- накопичення та аналіз інформації про результати застосування окремих форм митного контролю або їх сукупності, а також про причини та умови, що сприяють здійсненню митних правопорушень, з метою вироблення пропозицій з удосконалення процедур митного контролю.

Метою впровадження САКР є створення сучасної системи митного контролю та митного оформлення, яка на основі оптимального розподілу ресурсів митної служби України на найважливіших пріоритетних напрямах роботи САКР дозволить запобігти порушенням законодавства України з питань митної справи:

- що мають стійкий характер;

- пов'язані з ухиленням від сплати податків та зборів;

- які підривають конкурентоспроможність вітчизняних виробників;

- зачіпають державні інтереси, забезпечення додержання яких покладено на митні органи.

Від упровадження САКР також підвищиться ефективність Держмитслужби України на всіх рівнях управління митними органами:

- на стратегічному рівні, де визначаються сфери ризику з найбільшою ймовірністю потенційно можливого порушення законодавства України з питань митної справи і найбільшим розміром збитку у разі виникнення ризиків (тенденції і закономірності); а також здійснюються розроблення і використання відповідних заходів запобігання цим правопорушенням або їх мінімізації на рівні всієї митної служби України;

- на оперативному рівні, де визначаються локальні сфери ризику з найбільшою ймовірністю потенційно можливого порушення законодавства України з питань митної справи і найбільшим розміром збитку у разі виникнення ризиків, характерних для окремих осіб, товарів та/або митних органів;

- на тактичному рівні, де визначаються сфери ризику, характерні для короткострокових ситуацій, конкретних осіб, партій товарів тощо.

САКР ґрунтується на таких базових принципах, що забезпечують вирішення основних завдань митної служби України:

- цільової спрямованості, що полягає у підпорядкуванні всіх завдань митної служби України та способів їх вирішення забезпеченню додержання законодавства України з питань митної справи;

- цілісності, що полягає у розробленні і використанні структурними підрозділами Держмитслужби України функціональних підсистем керування ризиками як елементів єдиної системи;

- інформаційної єдності, що полягає в сумісності інформаційних джерел і єдиних підходів до процедур їх обробки та аналізу, а також взаємопов'язаності інформації на усіх рівнях митного адміністрування;

- законності, що полягає у відповідності здійснюваних заходів запобігання та мінімізації ризиків законодавству України;

- незалежності від систем, розроблених недержавними організаціями;

- єдності керування ризиками, що полягає у визначенні єдиних підходів до прийняття управлінських рішень за здійснюваними заходами запобігання та мінімізації ризиків.

Ґрунтуючись на зазначених принципах, САКР забезпечить організацію ефективного митного контролю, здійснюваного на основі вибірковості. Це дозволить митним органам України:

- зосередити увагу на найбільш важливих і пріоритетних напрямах роботи й забезпечити більш ефективне використання наявних ресурсів;

- підвищити можливості з виявлення і прогнозування порушень законодавства України з питань митної справи;

- створити сприятливі умови особам, які здійснюють зовнішньоекономічну діяльність з додержанням вимог законодавства України з питань митної справи;

- спростити та скоротити час здійснення митних процедур при переміщенні товарів і транспортних засобів через митний кордон України;

- створити єдине інформаційне забезпечення функціональних підсистем керування ризиками структурних підрозділів Держмитслужби України.

Стратегічне керування - визначення сфер ризику з найбільш імовірною потенційною можливістю порушення законодавства України з питань митної справи та найбільшою шкодою у разі виникнення ризиків (тенденції, закономірності), а також розроблення і впровадження відповідних заходів для запобігання цим правопорушенням або їх мінімізації на рівні всієї митної служби України.

Оперативне керування - визначення локальних сфер ризику з найбільш імовірною потенційною можливістю порушення законодавства України з питань митної справи і найбільшою шкодою у разі виникнення ризиків, характерних для окремих осіб, товарів і/або митних органів, у тому числі розподіл компетенції митних органів з прийняття рішень.

Тактичне керування - визначення сфер ризику, характерних для короткострокових ситуацій, конкретних осіб, партій товарів тощо.

7.1. Збирання та оброблення інформації про осіб, товари і транспортні засоби, що переміщуються через митний кордон України

Даний елемент передбачає збирання й оброблення всієї існуючої інформації з різних джерел про осіб, товари і транспортні засоби, що переміщуються через митний кордон України, у тому числі:

- статистичної інформації про товари і транспортні засоби, що переміщуються через митний кордон України, а також результати порівняння внутрішньодержавної статистики зі статистичними даними країн-контрагентів;

- інформації про виробничо-економічний потенціал країн-контрагентів;

- інформації, що надходить від інших правоохоронних і контрольних органів України, а також митних органів та правоохоронних органів іноземних держав;

- інформації про результати діяльності митних органів, а також спеціальної статистики про порушення митних правил;

- інформації про правопорушення і злочини у сфері митної справи;

- інформації про діяльність митних брокерів (посередників), власників митних ліцензійних складів, а також перевізників;

- інформації, яка заявляється при здійсненні декларування товарів і транспортних засобів;

- інформації про розрахунки за здійсненими зовнішньоекономічними угодами;

- інформації про транспортні логістичні схеми.

Найважливішим фактором, що визначає обґрунтованість і ефективність прийнятих управлінських рішень, є повнота, оперативність (своєчасність) і вірогідність інформації, що використовується для розроблення і реалізації заходів запобігання та мінімізації ризиків. Митні органи повинні мати доступ до надійних, достовірних і актуальних джерел інформації, уміти дати оцінку цим відомостям.

Системність і комплексність заходів зі збору, узагальнення й аналізу інформації, наявність декількох незалежних джерел інформації, а також технологія збору інформації, що регламентує джерела інформації, періодичність відновлення, поповнення баз даних і рух (обіг) інформації в митних органах забезпечать максимальну достовірність та об'єктивність одержуваних результатів, а також прийняття оптимальних рішень для визначення необхідних заходів запобігання та мінімізації ризиків.

Як основні відомості для виявлення та визначення потенційних ризиків використовуються інформаційні ресурси Держмитслужби України.

7.2. Виявлення й аналіз ризиків

Основні дії, пов'язані з аналізом ризиків, полягають у визначенні:

- сукупності умов і факторів, що впливають на ризики;

- митних процедур, при здійсненні яких існує ймовірність здійснення митного правопорушення;

- об'єктів аналізу;

- критеріїв і параметрів, що характеризують ризики (кількість переміщень, номенклатура товарів, одержувач товарів тощо);

- індикаторів ризику (граничних кількісних показників, що визначають необхідність застосування заходів запобігання та мінімізації ризиків);

- можливої шкоди у разі виникнення ризиків.

7.3. Розроблення і реалізація результатів аналізу та керування ризиками

При розробці і реалізації результатів аналізу та керування ризиками необхідно враховувати:

- прогноз результатів визначення можливих наслідків планованих заходів і ймовірності цих наслідків;

- результати аналізу можливих заходів запобігання та мінімізації ризиків, а за його результатами - вибір окремої форми митного контролю або їх сукупності.

7.4. Узагальнення результатів ужитих заходів і підготовка пропозицій

САКР неможлива без налагодженої системи "зворотного зв'язку". Поряд з підготовкою і реалізацією профілів ризиків необхідно на постійній основі здійснювати контроль застосування відповідних форм митного контролю, аналіз їх ефективності, а за результатами - їх динамічно коригувати.

Здійснювані заходи можуть мати різний ефект і впливати на різні аспекти митної діяльності (митний контроль, митні процедури тощо), зокрема на:

- припинення незаконного переміщення товарів і транспортних засобів через митний кордон України;

- підвищення ефективності митного контролю;

- повноту справляння податків та зборів, передбачених законодавством України з питань митної справи;

- прискорення товарообігу;

- зменшення витрат митних органів і осіб, що переміщають товари, пов'язаних з проведенням митного контролю;

- скорочення часу проведення митного оформлення.

При визначенні форми митного контролю або їх сукупності необхідна збалансована оцінка спільного ефекту цих заходів.

З метою узагальнення результатів ужитих заходів необхідно розробити методики, визначити критерії і вплив сукупності форм митного контролю на запобігання та мінімізацію ризиків для оцінки ефективності митного контролю.

Для впровадження САКР у Державній митній службі України необхідно провести ряд досліджень і робіт, а саме:

- проаналізувати досвід роботи Держмитслужби України (при необхідності - інших країн) щодо порушень митного законодавства для виявлення існуючих ризиків;

- визначити критерії класифікації об'єктів аналізу за сферами і профілями ризику;

- розробити відповідну нормативно-правову базу, що регламентує впровадження і застосування САКР у практичній діяльності митних органів України, необхідну для систематизації вжитих заходів та мінімізації ризиків;

- забезпечити формування баз даних за основними напрямами діяльності митних органів: валютний контроль, підакцизні товари, культурні цінності, наркотичні засоби, психотропні й отруйні речовини, радіоактивні матеріали, сертифікація товарів, ідентифікація автомобілів тощо;

- забезпечити обмін інформацією й інтеграцію власних баз даних з базами даних інших державних контрольних органів;

- провести аналіз економічної ефективності заходів, що вживаються з мінімізації ризиків, і забезпечити використання САКР митними органами України.

В основу організації роботи із здійснення контролю за групами ризиків покладено діяльність кожного структурного підрозділу Держмитслужби України, регіональних митниць, митниць, спеціалізованих митних установ та організацій з урахуванням покладених на них завдань та функцій.

Узагальнення напрацювань, висновків для розроблення конкретних профілів ризиків і надання необхідної інформації та рекомендацій митним органам з метою запобігання порушенням законодавства України з питань митної справи покладається на Департамент аналізу ризиків та аудиту Держмитслужби України.

Напрями діяльності структурних підрозділів Держмитслужби України та спеціалізованих митних установ з підвищення ефективності контролю за групами ризиків:

8.1. Департамент аналізу ризиків та аудиту Держмитслужби України:

- вивчення особливостей зовнішньоекономічної діяльності, конкретних угод;

- аналіз результатів митного контролю та митного оформлення конкретних товарів, діяльності суб'єктів ЗЕД;

- постійне супроводження товарів груп "ризиків" та "прикриття";

- визначення тенденцій активності зовнішньоекономічної діяльності у розрізі регіонів;

- узагальнення пропозицій від структурних підрозділів Держмитслужби України та спеціалізованих митних установ.

8.2. Департамент організації митного контролю Держмитслужби України:

- правомірність застосування обраних форм митного контролю;

- удосконалення процедур митного контролю та митного оформлення;

- унесення до Департаменту аналізу ризиків та аудиту Держмитслужби України пропозицій щодо розроблення конкретних профілів ризику як на посилення, так і на спрощення митного контролю.

8.3. Департамент декларування та митних режимів Держмитслужби України:

- правомірність застосування митних режимів;

- унесення до Департаменту аналізу ризиків та аудиту Держмитслужби України пропозицій щодо корегування переліків товарів груп "ризиків" і "прикриття" та розроблення конкретних профілів ризику.

8.4. Управління нетарифного регулювання Держмитслужби України:

- контроль за додержанням законодавства у сфері нетарифного регулювання при здійсненні митних процедур;

- унесення до Департаменту аналізу ризиків та аудиту Держмитслужби України пропозицій щодо корегування переліків товарів груп "ризиків" і "прикриття" та розроблення конкретних профілів ризику.

8.5. Управління контролю за переміщенням вантажів Держмитслужби України:

- контроль за додержанням вимог законодавства щодо переміщення вантажів при здійсненні зовнішньоекономічної діяльності;

- унесення до Департаменту аналізу ризиків та аудиту Держмитслужби України пропозицій щодо розроблення профілів ризику.

8.6. Департамент митних платежів Держмитслужби України:

- контроль за повнотою справляння податків та зборів;

- унесення до Департаменту аналізу ризиків та аудиту Держмитслужби України пропозицій щодо корегування переліків товарів груп "ризиків" і "прикриття" та розроблення конкретних профілів ризику.

8.7. Управління митно-тарифного регулювання Держмитслужби України:

- контроль за правильністю застосування ставок мита та визначення країни походження товарів;

- унесення до Департаменту аналізу ризиків та аудиту Держмитслужби України пропозицій щодо корегування переліків товарів груп "ризиків" і "прикриття" та розроблення конкретних профілів ризику.

8.8. Управління митної вартості Держмитслужби України:

- контроль за визначенням митної вартості товарів;

- унесення до Департаменту аналізу ризиків та аудиту Держмитслужби України пропозицій щодо індикаторів ризиків для розроблення конкретних профілів ризику.

8.9. Департамент митної варти та боротьби з контрабандою Держмитслужби України:

- спільна реалізація інформації за групами та профілями ризику, наданої Департаментом аналізу ризиків та аудиту Держмитслужби України;

- взаємообмін інформацією про нові методи незаконного переміщення товарів у сфері зовнішньоекономічної діяльності для формування нових профілів ризику;

- унесення до Департаменту аналізу ризиків та аудиту Держмитслужби України пропозицій щодо розроблення профілів ризику;

- організація спільних контрольних заходів.

8.10. Юридичний департамент Держмитслужби України:

- аналіз нормативно - правової бази на предмет виявлення потенційних ризиків;

- внесення до Департаменту аналізу ризиків та аудиту Держмитслужби України пропозицій щодо розроблення профілів ризику.

- аналіз судових рішень, за якими суб'єктам ЗЕД надані пільги зі сплати податків, зборів та інших обов'язкових платежів;

- аналіз судової практики та рішень на користь митних органів;

- надання рекомендацій та пропозицій щодо розроблення профілів ризику для посиленого контролю суб'єктів порушників, а також пропозицій для формування списку підприємств, легітимно та стабільно працюючих у сфері зовнішньоекономічної діяльності;