Велика палата Конституційного Суду України у складі суддів:

Тупицького Олександра Миколайовича - головуючого,

Головатого Сергія Петровича - доповідача,

Городовенка Віктора Валентиновича,

Завгородньої Ірини Миколаївни,

Касмініна Олександра Володимировича,

Кривенка Віктора Васильовича,

Лемака Василя Васильовича,

Литвинова Олександра Миколайовича,

Мельника Миколи Івановича,

Мойсика Володимира Романовича,

Первомайського Олега Олексійовича,

Саса Сергія Володимировича,

Сліденка Ігоря Дмитровича,

Філюка Петра Тодосьовича,

Юровської Галини Валентинівни,

розглянула на пленарному засіданні справу за конституційним зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроєкту про внесення змін до статті 81 Конституції України (щодо додаткових підстав дострокового припинення повноважень народного депутата України) (реєстр. № 1027) вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Заслухавши суддю-доповідача Головатого С.П. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України

1. Верховна Рада України відповідно до Постанови Верховної Ради України "Про включення до порядку денного другої сесії Верховної Ради України дев’ятого скликання законопроекту про внесення змін до статті 81 Конституції України (щодо додаткових підстав дострокового припинення повноважень народного депутата України) і про його направлення до Конституційного Суду України" від 3 вересня 2019 року № 34-IX звернулася до Конституційного Суду України з клопотанням надати висновок щодо відповідності законопроєкту про внесення змін до статті 81 Конституції України (щодо додаткових підстав дострокового припинення повноважень народного депутата України) (реєстр. № 1027) (далі - Законопроєкт) вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Законопроєктом пропонується:

"1. Внести зміни до статті 81 Конституції України (Відомості Верховної Ради України, 1996 р., № 30, ст. 141), виклавши її в такій редакції:

"Стаття 81. Повноваження народних депутатів України припиняються одночасно з припиненням повноважень Верховної Ради України.

Повноваження народного депутата України припиняються достроково у разі:

1) складення повноважень за особистою заявою - з моменту оголошення народним депутатом України такої заяви на пленарному засіданні Верховної Ради України;

2) набрання щодо нього законної сили обвинувальним вироком суду;

3) визнання його судом недієздатним, безвісно відсутнім або оголошення померлим;

4) припинення його громадянства України або його виїзду на постійне проживання за межі України;

5) встановлення судом факту неособистого голосування народним депутатом України у Верховній Раді України, тобто голосування народним депутатом України замість іншого народного депутата України або надання народним депутатом України можливості проголосувати замість нього іншому народному депутату України, - з моменту набрання законної сили рішенням суду про встановлення такого факту;

6) невходження народного депутата України, обраного від політичної партії, до складу депутатської фракції цієї політичної партії або виходу народного депутата України зі складу такої фракції;

7) відсутності його без поважних причин на третині пленарних засідань Верховної Ради України та/або засідань комітету Верховної Ради України, членом якого він є, протягом однієї чергової сесії;

8) порушення вимог щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності, якщо протягом двадцяти днів із дня виникнення обставин, які призводять до порушення таких вимог, ці обставини ним не усунуто;

9) його смерті.

Повноваження народного депутата України припиняються достроково також у разі дострокового припинення відповідно до Конституції України повноважень Верховної Ради України - у день відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скликання.

У разі порушення вимог щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності, відсутності народного депутата України без поважних причин на третині пленарних засідань Верховної Ради України та/або засідань комітету Верховної Ради України, членом якого він є, протягом однієї чергової сесії його повноваження припиняються достроково за рішенням Верховного Суду.

У разі припинення громадянства України або виїзду народного депутата України на постійне проживання за межі України його повноваження припиняються з моменту ухвалення відповідного рішення Верховною Радою України.

У разі смерті народного депутата України його повноваження припиняються з дня смерті, засвідченої свідоцтвом про смерть, без ухвалення рішення Верховною Радою України.

У разі невходження народного депутата України, обраного від політичної партії, до складу депутатської фракції цієї політичної партії або виходу народного депутата України зі складу такої фракції його повноваження припиняються достроково на підставі закону за рішенням вищого керівного органу відповідної політичної партії з дня прийняття такого рішення.

У разі визнання народного депутата України судом недієздатним, безвісно відсутнім чи оголошення померлим його повноваження припиняються з дня набрання законної сили відповідним рішенням суду".

2. Цей Закон набирає чинності з дня його опублікування".

Законопроєкт подав на розгляд Верховної Ради України дев’ятого скликання Президент України, що відповідає вимогам статті 154 Конституції України, згідно з якою законопроєкт про внесення змін до Конституції України може бути поданий до Верховної Ради України Президентом України або не менш як третиною народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України.

2. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить внесення змін до Конституції України в межах і порядку, передбачених розділом XIII Конституції України.

Згідно зі статтею 159 Конституції України законопроєкт про внесення змін до Конституції України розглядається Верховною Радою України за наявності висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроєкту вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

3. Конституційний Суд України, надаючи висновок щодо відповідності Законопроєкту вимогам статті 157 Конституції України, виходить із такого.

Здійснюючи перевірку Законопроєкту щодо наявності в ньому положень, що передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина, Конституційний Суд України оцінює кожне його положення.

3.1. Відповідно до юридичної позиції Конституційного Суду України, викладеної в мотивувальній частині Висновку від 16 грудня 2019 року № 7-в/2019 , "утвердження і забезпечення прав і свобод людини і громадянина є визначальними для здійснення державної влади" (пункт 8).

Передбачена частиною першою статті 157 Конституції України заборона змінювати Конституцію України, якщо зміни передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина, є конституційною гарантією збереження як самої сутності таких прав і свобод, їх обсягу та змісту, так і їх захисту. Призначення цієї гарантії полягає в тому, щоб унеможливити будь-яке звуження змісту прав і свобод особи, тому що, як установив Конституційний Суд України, "звуження змісту та обсягу прав і свобод є їх обмеженням" (абзац четвертий підпункту 5.2 пункту 5 мотивувальної частини Рішення від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005 ). Така конституційна гарантія випливає передусім із принципу прав людини як засади конституційного ладу в Україні, передбаченої приписами статті 3 Конституції України загалом. Конкретизовано цю гарантію, зокрема, в тих приписах частини другої статті 3 Конституції України, відповідно до яких "права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави", "утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави". Означена гарантія збереження самої сутності прав і свобод людини і громадянина є приписом конституційного рівня, що посилює встановлену приписом частини третьої статті 22 Конституції України загальну заборону звужувати їх зміст та обсяг при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів.

3.2. У запропонованій у Законопроєкті редакції статті 81 Конституції України пунктом 1 її частини другої передбачено, що повноваження народного депутата України припиняються достроково у разі "складення повноважень за особистою заявою - з моменту оголошення народним депутатом України такої заяви на пленарному засіданні Верховної Ради України". Тобто у вказаному пункті вилучено слово "його" та доповнено цей пункт новою словесною конструкцією.

Конституційний Суд України вважає, що вилучення слова "його" не впливає на юридичний зміст пункту і не стосується предмета перевірки - скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина. Доповнення цього пункту положенням "з моменту оголошення народним депутатом України такої заяви на пленарному засіданні Верховної Ради України" спрямовано на те, щоб зафіксувати в Конституції України той момент часу, з якого настає дострокове припинення повноважень народного депутата України. Таким початковим моментом відліку часу пропонується визнати "момент", коли на пленарному засіданні Верховної Ради України народний депутат України виголосив свою заяву про складення повноважень. Конституційний Суд України констатує, що запропонована зміна не передбачає скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина, а отже, відповідає вимогам частини першої статті 157 Конституції України.

3.3. У запропонованій у Законопроєкті редакції статті 81 Конституції України в пункті 2 її частини другої змінено порядок слів у реченні та після слова "вироком" доповнено словом "суду". Такі зміни не впливають на зміст пункту, а отже, є підстави вважати їх такими, що не передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина.

3.4. У запропонованій у Законопроєкті редакції статті 81 Конституції України пункт 3 її частини другої після слів "безвісно відсутнім" доповнено словами "або оголошення померлим". Конституційний Суд України констатує, що така зміна не передбачає скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина.

3.5. У запропонованій у Законопроєкті редакції статті 81 Конституції України пункт 4 її частини другої після слова "громадянства" доповнено словом "України". Конституційний Суд України розглядає таку зміну як мовностилістичне уточнення, яке не впливає на зміст припису та не передбачає скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина.

3.6. У запропонованій у Законопроєкті редакції статті 81 Конституції України пункт 5 її частини другої передбачає, що повноваження народного депутата України припиняються дострокового у разі: "5) встановлення судом факту неособистого голосування народним депутатом України у Верховній Раді України, тобто голосування народним депутатом України замість іншого народного депутата України або надання народним депутатом України можливості проголосувати замість нього іншому народному депутату України, - з моменту набрання законної сили рішенням суду про встановлення такого факту".

Така зміна до Конституції України є новою підставою для дострокового припинення повноважень народного депутата України (втрати народним депутатом України мандата). Запропонована в Законопроєкті юридична формула містить кілька елементів, що становлять підставу для втрати народним депутатом України мандата:

1) "неособисте голосування народним депутатом України";

2) "встановлення судом факту неособистого голосування"; при цьому такий елемент, як "неособисте голосування народним депутатом України", відповідно до тексту пропонованої юридичної формули має два прояви: перший - "голосування народним депутатом України замість іншого народного депутата України", другий - "надання народним депутатом України можливості проголосувати замість нього іншому народному депутату України";

3) час настання дострокового припинення повноважень народного депутата України - "момент набрання законної сили рішенням суду про встановлення факту неособистого голосування народним депутатом України".

Конституційний Суд України зазначає, що припис частини третьої статті 84 Конституції України стосовно особистого голосування на засіданнях Верховної Ради України є юридичним імперативом, тобто беззастережною, категоричною вимогою для народного депутата України, оскільки представник народу в парламенті має здійснювати свої повноваження особисто. Порушення цієї вимоги є спотворенням сутності представницької демократії. Дія народного депутата України всупереч такій вимозі, безсумнівно, повинна спричиняти його відповідальність як особи, яка вдалася до порушення зазначеного імперативу. Отже, спробу встановити відповідальність народного депутата України за порушення припису частини третьої статті 84 Конституції України можна вважати такою, що має легітимну мету. Водночас запропонована в Законопроєкті формула передбачає надання судові повноваження встановити лише сам факт того, мало місце чи ні "неособисте голосування".

Автоматична втрата мандата (без рішення Верховної Ради України) народним депутатом України (дострокове припинення повноважень народного депутата України) на підставі встановлення судом лише самого факту будь-якого "неособистого голосування" - безвідносно до характеру дії (дій) народного депутата України, обставин, за яких такий факт мав місце, без установлення природи особистої участі народного депутата України та без урахування того, що стосовно поведінки народного депутата України можуть виявитися обставини пом’якшувального характеру - не відповідатиме вимозі домірності.

Конституційний Суд України, базуючись на своїй послідовній юридичній позиції, відповідно до якої "обмеження прав і свобод людини і громадянина є допустимим виключно за умови, що таке обмеження є домірним (пропорційним)" (абзац шостий підпункту 3.3 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 19 жовтня 2009 року № 26-рп/2009 ) та що "обмеження щодо реалізації конституційних прав і свобод не можуть бути свавільними та несправедливими, вони мають <…> переслідувати легітимну мету, <…> бути <…> пропорційними та обґрунтованими" (абзац третій підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 1 червня 2016 року № 2-рп/2016 ), вважає, що будь-яке втручання в права людини навіть за наявності легітимної мети, всупереч вимозі домірності, неодмінно спричинятиме скасування або обмеження прав і свобод людини.

З огляду на викладене Конституційний Суд України вважає, що Законопроєкт є таким, що не відповідає частині першій статті 157 Конституції України.

3.7. У запропонованій Законопроєктом редакції статті 81 Конституції України, а саме в пункті 6 її частини другої пропонується вилучити слова "виборчого блоку політичних партій".

Конституційний Суд України вважає, що запропонована зміна встановлює на конституційному рівні заборону на утворення виборчих блоків політичних партій, хоча відповідно до Конституції України "виборчий блок політичних партій" є окремим інститутом. Якщо чинна Конституція України передбачає можливість утворення виборчих блоків політичних партій та наявність у парламенті за результатами виборів до Верховної Ради України "депутатської фракції виборчого блоку політичних партій", то тим самим громадяни України можуть реалізувати своє право на "участь в управлінні державними справами", "вільно обирати і бути обраними до органів державної влади" (частина перша статті 38 Конституції України) не лише у спосіб здійснення активного та пасивного виборчого права - голосуючи на виборах до парламенту за кандидата у народні депутати України, що належить до політичної партії, або виступаючи як кандидат у народні депутати України, що належить до політичної партії. Це рівною мірою означає, що громадяни України не позбавлені права голосувати за кандидата, який належить до "виборчого блоку політичних партій", або права бути самому кандидатом у народні депутати України на виборах від "виборчого блоку політичних партій". Право громадян на участь в управлінні державними справами здійснюється насамперед через вибори: обрані представники народу здійснюють таке право безпосередньо, а всі громадяни - через обраних ними представників. У разі ухвалення запропонованої Законопроєктом зміни до Конституції України громадяни України втратять свої права, які їм прямо або опосередковано гарантовано статтями 38 та 81 Конституції України. Отже, запропонована зміна передбачає скасування прав громадянина України та є такою, що не відповідає частині першій статті 157 Конституції України.

У запропонованій Законопроєктом редакції статті 81 Конституції України, а саме у пункті 6 її частини другої пропонується замінити прийменник "із" на "зі" між словами "України" та "складу". Така зміна є мовностилістичною правкою, не впливає на юридичний зміст припису та не стосується предмета перевірки - скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина.