Другий сенат Конституційного Суду України у складі:

Головатий Сергій Петрович (голова засідання),

Городовенко Віктор Валентинович,

Лемак Василь Васильович,

Мойсик Володимир Романович,

Первомайський Олег Олексійович (доповідач),

Сліденко Ігор Дмитрович,

Юровська Галина Валентинівна,

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційною скаргою Приватного акціонерного товариства "Одестеплокомуненерго" щодо відповідності Конституції України (конституційності) підпункту "а" пункту 2 частини шостої статті 37 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" від 1 липня 2004 року № 1952-IV (Відомості Верховної Ради України, 2004 р., № 51, ст. 553) зі змінами.

Заслухавши суддю-доповідача Первомайського О.О. та дослідивши матеріали справи, у тому числі позиції, що їх висловили: Голова Верховної Ради України Разумков Д.О., заступник Міністра юстиції України Горовець Є.М.; члени Науково-консультативної ради Конституційного Суду України: доктор юридичних наук, професор Васильєва В.А., доктор юридичних наук, професор Коструба А.В., а також науковці: Київського національного університету імені Тараса Шевченка - доктор юридичних наук Харченко Г.Г.; Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого - доктор юридичних наук, професор Яроцький В.Л.; Національного університету "Одеська юридична академія" - доктор юридичних наук, професор Харитонов Є.О., доктор юридичних наук, професор Біла-Тіунова Л.Р.; Київського національного економічного університету імені Вадима Гетьмана - доктор юридичних наук, професор Омельченко А.В.; Харківського національного університету внутрішніх справ - доктор юридичних наук, професор Шатрава С.О.; Інституту держави і права імені В.М. Корецького Національної академії наук України - кандидат юридичних наук, доцент Севрюкова І.Ф.; спеціальні радники Конституційного Суду України - Мірослав Гранат, Александру Тенасе, Георгій Папуашвілі, Конституційний Суд України

1. Приватне акціонерне товариство "Одестеплокомуненерго" (далі - Товариство) звернулося до Конституційного Суду України з клопотанням розглянути питання про відповідність Конституції України (конституційність) підпункту "а" пункту 2 частини шостої статті 37 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" від 1 липня 2004 року № 1952-IV зі змінами (далі - Закон).

У підпункті "а" пункту 2 частини шостої статті 37 Закону зазначено, що за результатами розгляду скарги Міністерство юстиції України та його територіальні органи ухвалюють мотивоване рішення про задоволення (повне чи часткове) скарги у спосіб ухвалення рішення про "скасування рішення про державну реєстрацію прав".

1.1. Як убачається з конституційної скарги та долучених до неї матеріалів, у жовтні 2016 року та червні 2017 року державні реєстратори прав на нерухоме майно (далі - державні реєстратори) здійснили державну реєстрацію права власності Товариства на об’єкт незавершеного будівництва.

Департамент комунальної власності Одеської міської ради (далі - Департамент) 8 вересня 2017 року звернувся до Міністерства юстиції України зі скаргою, у якій заявив клопотання про скасування рішень державних реєстраторів про державну реєстрацію права власності Товариства, посилаючись, зокрема, на те, що "Одеська міська рада в особі КП "Теплопостачання міста Одеса" є титульним власником" майна, право власності на яке зареєстровано за Товариством, тому "у результаті проведення незаконних реєстраційних дій з власності територіальної громади міста Одеси вибуло комунальне майно".

На підставі оспорюваного припису Закону Міністерство юстиції України наказом "Про скасування рішень про державну реєстрацію прав та їх обтяжень" від 21 вересня 2017 року № 2955/5 задовольнило скаргу Департаменту та скасувало рішення державних реєстраторів про державну реєстрацію права власності Товариства на нерухоме майно.

1.2. Суб’єкт права на конституційну скаргу вважає, що оспорюваний припис Закону надає Міністерству юстиції України повноваження з "позбавлення особи права власності шляхом скасування державної реєстрації на підставі помилок, допущених державним реєстратором речових прав (тобто на підставі обставин, які не можуть залежати від особи, право приватної власності якої підлягає реєстрації) <...> тим самим порушуючи ч. 4 ст. 41 Конституції України, згідно якої право власності є непорушним".

Крім того, на думку Товариства, оспорюваний припис Закону "передбачає відповідальність особи - власника нерухомого майна - за помилки, допущені державним реєстратором як представником держави", унаслідок чого оспорюваний припис Закону "...є абсолютно протилежним до змісту ч. 2 ст. 3 Конституції України, оскільки визначає відповідальність особи за дії Держави".

Аргументуючи свої твердження, Товариство посилається на окремі приписи Конституції України, рішення Європейського суду з прав людини, Закон, Цивільний кодекс України (далі - Кодекс), інші акти права, а також судові рішення, ухвалені в його справі.

1.3. Голова Верховної Ради України, обґрунтовуючи конституційність оспорюваного припису Закону, зазначив, що, "приймаючи положення Закону України № 1952-IV в частині запровадження адміністративного порядку оскарження рішень, дій та бездіяльності суб’єктів публічного права з надання адміністративних послуг шляхом звернення до органів юстиції та прийняття рішення на підставі об’єктивного вирішення справ, зокрема у формі скасування рішення про державну реєстрацію, Верховна Рада України діяла відповідно до своїх конституційних повноважень з метою створення ефективного інструменту захисту та поновлення порушеного права власності".

1.4. У поясненнях Міністерства юстиції України наголошено на тому, що "потреба виправити "помилку" не повинна непропорційним чином втручатись у нове право, добросовісно набуте особою, яка покладалась на легітимність дій державного органу". Тому Міністерство юстиції України вважає, що "ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатись на саму державу, а помилки не можуть виправлятись за рахунок осіб, яких вони стосуються".

1.5. Товариство порушило перед Конституційним Судом України питання щодо відповідності Конституції України (конституційності) підпункту "а" пункту 2 частини шостої статті 37 Закону.

Дослідивши зміст конституційної скарги, Конституційний Суд України встановив, що вона містить доводи щодо невідповідності Конституції України лише окремого припису підпункту "а" пункту 2 частини шостої статті 37 Закону, а саме "скасування рішення про державну реєстрацію прав".

1.6. Конституційний Суд України враховує, що підпунктом 14 пункту 2 розділу I Закону України "Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення механізму протидії рейдерству" від 12 травня 2022 року № 2255-IX (далі - Закон № 2255) статтю 37 Закону було викладено в новій редакції.

Унаслідок цього підпункт "а" пункту 2 частини шостої статті 37 Закону викладено в пункті 1 частини сьомої статті 37 Закону в редакції Закону № 2255, а саме "скасування рішення державного реєстратора, скасування рішення територіального органу Міністерства юстиції України".

Даючи оцінку змінам до статті 37 Закону в контексті збереження предмета конституційного контролю в цій справі, Конституційний Суд України керується передусім міркуванням, що внесення змін до нормативних актів для їх удосконалення є звичайною й за певних умов бажаною рисою нормотворчої діяльності.

Водночас унесення змін до законів та інших нормативних актів не є підставою для закриття конституційного провадження в разі, коли предметом конституційного контролю є припис, який не втратив чинності, а лише або був викладений у незмінній редакції в іншій структурній частині акта, або зазнав таких змін, що не впливають на його сутнісний зміст. У цих випадках Конституційний Суд України для захисту Конституції України та конституційних прав і свобод продовжує розгляд справи по суті.

1.7. Товариство оспорює окремий припис статті 37 Закону в редакції Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" та деяких інших законодавчих актів України щодо децентралізації повноважень з державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" від 26 листопада 2015 року № 834-VIII, що визначає повноваження Міністерства юстиції України у сфері державної реєстрації речових прав, а саме "скасування рішення про державну реєстрацію прав".

Натомість стаття 37 Закону в редакції Закону № 2255 визначає таке повноваження Міністерства юстиції України, як "скасування рішення державного реєстратора" ( пункт 1 частини сьомої).

Констатуючи текстуальну відмінність між наведеними приписами Закону та Закону в редакції Закону № 2255, Конституційний Суд України бере до уваги, що згідно з пунктом 1 частини другої статті 37 Закону в редакції Закону № 2255 Міністерство юстиції України розглядає "скарги на рішення державного реєстратора про державну реєстрацію прав". Тобто в обох приписах Закону та Закону в редакції Закону № 2255 ідеться про те саме повноваження Міністерства юстиції України.

Ураховуючи наведене, Конституційний Суд України дійшов висновку, що оспорюваний припис Закону та припис Закону в редакції Закону № 2255 за змістом є тотожними, тому предметом конституційного контролю в цій справі є окремий припис пункту 1 частини сьомої статті 37 Закону в редакції Закону № 2255 "скасування рішення державного реєстратора" (далі - оспорюваний припис статті 37 Закону).

2. Розв’язуючи питання щодо відповідності Конституції України (конституційності) оспорюваного припису статті 37 Закону, Конституційний Суд України виходить із такого.

2.1. За Конституцією України права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає передлюдиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави (частина друга статті 3 ); в Україні визнається і діє принцип верховенства права (частина перша статті 8 ); держава забезпечує захист прав усіх суб’єктів права власності і господарювання; усі суб’єкти права власності рівні перед законом (частина четверта статті 13 ); правовий режим власності визначається виключно законами України (пункт 7 частини першої статті 92 ).

Згідно зі статтею 41 Основного Закону України кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності ( частина перша ); ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності; право приватної власності є непорушним ( частина четверта).

2.2. Конституційний Суд України сформулював низку юридичних позицій, що є застосовними й у цьому конституційному провадженні:

- "відповідно до Конституції України та загальновизнаних принципів і норм міжнародного права визнання, дотримання і захист права власності є обов’язком держави" (абзац перший пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 16 жовтня 2008 року № 24-рп/2008);

- "конституційний імператив щодо непорушності права приватної власності скеровано насамперед на убезпечення власника від протиправного втручання в здійснення ним своїх прав щодо володіння, користування та розпорядження належним йому майном вільно та на власний розсуд" [друге речення абзацу одинадцятого пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 22 червня 2022 року № 6-р(II)/2022 ].

2.3. Конституційний Суд України враховує Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція), згоду на обов’язковість якої надала Верховна Рада України, та практику тлумачення й застосування Конвенції Європейським судом з прав людини, юрисдикцію якого визнала Україна.

Як зазначив Конституційний Суд України в Рішенні від 22 червня 2022 року № 6-р(II)/2022 , приписи статті 41 Конституції України щодо права кожного володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, щодо заборони протиправного позбавлення права власності узгіднені з приписами статті 1 Першого протоколу до Конвенції ( абзац другий пункту 5 мотивувальної частини).

За статтею 1 Першого протоколу до Конвенції кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном; ніхто не може бути позбавлений його/її власності інакше як в інтересах суспільства й на умовах, що їх визначено законом і загальними принципами міжнародного права (абзац перший).

Застосовуючи наведений припис статті 1 Першого протоколу до Конвенції, Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях неодноразово та послідовно наголошував на тому, що втручання держави у право мирного володіння майном має відповідати певним критеріям, а саме: воно має відповідати принципові законності й переслідувати правомірну (легітимну) мету за допомогою засобів, які є достатньо домірними (пропорційними) меті, яку мають досягти [рішення Європейського суду з прав людини у справі Beyeler v. Italy від 5 січня 2000 року (заява № 33202/96), §§ 108-114].

3. За частиною другою статті 41 Основного Закону України "право приватної власності набувається в порядку, визначеному законом".

Згідно з юридичною позицією, що її сформулював Конституційний Суд України, "право власності виникає лише за наявності певних юридичних фактів та за умови формування правового статусу конкретного власника, надання йому юридично забезпеченої можливості діяти у передбачених законом межах" (друге речення абзацу третього підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 12 лютого 2002 року № 3-рп/2002).

3.1. Для розв’язання питання щодо відповідності Конституції України (конституційності) оспорюваного припису статті 37 Закону Конституційний Суд України зважає на юридичне значення державної реєстрації прав на нерухоме майно та їх обтяжень у контексті набуття та припинення права власності на таке майно.

Статтею 11 Кодексу визначено підстави виникнення цивільних прав та обов’язків, зокрема договори та інші правочини тощо.

За частиною першою статті 328 Кодексу "право власності набувається на підставах, що не заборонені законом, зокрема із правочинів".

Відповідно до статті 182 Кодексу "право власності та інші речові права на нерухомі речі, обтяження цих прав, їх виникнення, перехід і припинення підлягають державній реєстрації" ( частина перша ); "порядок проведення державної реєстрації прав на нерухомість та підстави відмови в ній встановлюються законом" ( частина четверта).

Абзацом третім частини другої статті 331 Кодексу встановлено, що якщо право власності на нерухоме майно відповідно до закону підлягає державній реєстрації, право власності виникає з моменту державної реєстрації.

Згідно з преамбулою Закону цей нормативний акт регулює відносини, що виникають у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, і спрямований на забезпечення визнання та захисту державою таких прав.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 2 Закону державна реєстрація речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень (далі - державна реєстрація прав) є офіційним визнанням і підтвердженням державою фактів набуття, зміни або припинення речових прав на нерухоме майно, обтяжень таких прав шляхом внесення відповідних відомостей до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно (далі - Державний реєстр прав).

Таким чином, укладення договору або вчинення іншого правочину, спрямованого на набуття особою права власності на нерухоме майно, не є достатнім юридичним фактом для виникнення у неї права власності.

Набуття права власності на нерухоме майно ґрунтується на кількох юридичних фактах: підставі виникнення права власності в розумінні статті 11 Кодексу (договір та інший правочин тощо), рішенні щодо державної реєстрації прав, відповідному реєстраційному записі в Державному реєстрі прав. Зазначені юридичні факти в сукупності є правотвірним складним юридичним фактом.

Отже, за чинним законодавством України особа набуває право власності на нерухоме майно та має змогу повноцінно його здійснювати, зокрема у спосіб розпорядження своєю власністю, після державної реєстрації права власності на нерухоме майно, тобто ухвалення рішення щодо державної реєстрації права власності на нерухоме майно, внесення та подальшого збереження (наявності) відповідного реєстраційного запису в Державному реєстрі прав.

4. Конституційний Суд України констатував, що зміст права власності охоплює права володіння, користування і розпорядження власником своїм майном, які він здійснює на власний розсуд (абзац перший пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 9 листопада 2011 року № 14-рп/2011).

Розглядаючи питання допустимих меж обмеження гарантованого Конституцією України права власності, Конституційний Суд України зазначав, що право власності не є абсолютним, тобто може бути обмежене, однак втручання у це право може здійснюватися лише на підставі закону з дотриманням принципу юридичної визначеності та принципу пропорційності, який вимагає досягнення розумного співвідношення між інтересами особи та суспільства; при обмеженні права власності в інтересах суспільства пропорційними можуть вважатися такі заходи, які є менш обтяжливими для прав і свобод приватних осіб з-поміж усіх доступних для застосування заходів [ абзац сьомий підпункту 2.3 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 5 червня 2019 року № 3-р(I)/2019 ].

4.1. Оцінюючи конституційність оспорюваного припису статті 37 Закону, Конституційний Суд України виходить передусім з того, що право власності є природним правом особи.

На виконання вимог частини другої статті 3, частини четвертої статті 13, статті 41, пунктів 1, 7 частини першої статті 92 Конституції України держава зобов’язана не лише належним чином унормувати відносини власності, а й, застосовуючи сукупність усіх юридичних засобів, забезпечити функціонування ефективного механізму здійснення та захисту права власності, оскільки гарантування особі державою вільного та на власний розсуд здійснення права власності є передумовою реалізації інших конституційних прав і свобод людини і громадянина.

Отже, згідно з Конституцією України, юридичними позиціями Конституційного Суду України, Конвенцією та практикою Європейського суду з прав людини право власності не є абсолютним і може зазнавати обмежень. Однак будь-яке втручання у право власності має ґрунтуватися на законі, мати правомірну мету та бути домірним.

4.2. В оспорюваному приписі статті 37 Закону визначено, що в разі задоволення скарги на рішення, дії або бездіяльність у сфері державної реєстрації прав або підтвердження факту використання ідентифікаторів доступу державного реєстратора до Державного реєстру прав іншими особами Міністерство юстиції України, його територіальні органи ухвалюють рішення про "скасування рішення державного реєстратора".

Отже, повноваження Міністерства юстиції України щодо скасування рішення про державну реєстрацію прав ґрунтується на Законі.

4.3. З’ясовуючи правомірність мети оспорюваного припису статті 37 Закону, Конституційний Суд України виходить із того, що згідно з Конституцією України держава зобов’язана забезпечувати захист прав усіх суб’єктів права власності і господарювання (частина четверта статті 13 ); право приватної власності набувається в порядку, визначеному законом (частина друга статті 41 ).