Велика палата Конституційного Суду України у складі суддів:

Шаптали Наталі Костянтинівни - головуючої,

Головатого Сергія Петровича,

Городовенка Віктора Валентиновича,

Гультая Михайла Мирославовича,

Завгородньої Ірини Миколаївни,

Запорожця Михайла Петровича,

Касмініна Олександра Володимировича,

Колісника Віктора Павловича,

Кривенка Віктора Васильовича,

Лемака Василя Васильовича,

Литвинова Олександра Миколайовича,

Мельника Миколи Івановича,

Мойсика Володимира Романовича,

Первомайського Олега Олексійовича,

Саса Сергія Володимировича,

Сліденка Ігоря Дмитровича,

Тупицького Олександра Миколайовича - доповідача,

розглянула на пленарному засіданні справу за конституційним поданням 45 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Постанови Кабінету Міністрів України "Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними" від 7 червня 2017 року № 413 (Офіційний вісник України, 2017 р., № 51, ст. 1569) зі змінами.

Заслухавши суддю-доповідача Тупицького О.М. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України

1. Суб’єкт права на конституційне подання - 45 народних депутатів України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням визнати такою, що не відповідає Конституції України (є неконституційною), Постанову Кабінету Міністрів України "Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними" від 7 червня 2017 року № 413 зі змінами (далі - Постанова № 413).

Постановою № 413 затверджено Стратегію удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними (далі - Стратегія), внесено зміни до деяких постанов Кабінету Міністрів України та доручено Міністерству аграрної політики та продовольства України разом з Державною службою України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі - Держгеокадастр) розробити та внести на розгляд Кабінету Міністрів України проекти нормативно-правових актів, спрямованих на реалізацію Стратегії.

На думку авторів клопотання, Постанова № 413 не відповідає положенням статей 1, 8, 13, 14, 19, 41, 85, 92, 116, 117 Основного Закону України , оскільки, видавши її, Кабінет Міністрів України вийшов за межі своїх конституційних повноважень, а саме названим підзаконним актом "врегулював питання набуття права власності на землю", які мають визначатися виключно законами України. Обґрунтовуючи таку позицію, народні депутати України наводять положення абзаців першого - четвертого розділу "Система організації процесу виконання Стратегії" Стратегії , вказуючи, що за цими положеннями безоплатній передачі на території відповідної області підлягають земельні ділянки сільськогосподарського призначення, загальна площа яких "дорівнює лише четвертій частині площі ділянок, право оренди на які продано на аукціоні у цьому кварталі".

Також у конституційному поданні зазначено, що Кабінет Міністрів України Постановою № 413 фактично затвердив загальнодержавну програму використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, назвавши її "Стратегією", чим порушив положення частини другої статті 8, частини другої статті 19, пункту 6 частини першої статті 85, пункту 4 статті 116 Конституції України, за якими такі програми має затверджувати Верховна Рада України.

Під час розгляду Конституційним Судом України цієї справи Кабінет Міністрів України видав Постанову "Про внесення змін до Стратегії удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними" від 27 грудня 2018 року № 1144 (далі - Постанова № 1144), згідно з якою абзаци перший - шостий розділу "Система організації процесу виконання Стратегії" Стратегії викладено в новій редакції.

Зазначені положення Стратегії у редакції Постанови № 1144 аналогічно з попередньою редакцією передбачають, що Держгеокадастр та його територіальні органи під час передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність у межах норм безоплатної приватизації повинні визначати площу земельних ділянок, яка передається в межах норм безоплатної приватизації на території відповідної області, у розмірі 0,25 площі земельних ділянок, право оренди та/або емфітевзису на яку було продано на території відповідної області у кварталі, що передував поточному кварталу.

У зв’язку з цим Конституційний Суд України вважає за доцільне перевірити на відповідність Основному Закону України (конституційність) Постанову № 413 з урахуванням змін, внесених Постановою № 1144.

2. Вирішуючи порушені в конституційному поданні питання, Конституційний Суд України виходить з такого.

2.1. Відповідно до Конституції України Україна є правовою державою (стаття 1); органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України (частина друга статті 6); Конституція України має найвищу юридичну силу, закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй (частина друга статті 8); органи державної влади зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19).

Згідно з Конституцією України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України (частини перша, третя статті 113); в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження,які є обов’язковими до виконання (частина перша статті 117); здійснює інші повноваження, визначені Конституцією та законами України (пункт 10 статті 116); організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначаються Конституцією і законами України (частина друга статті 120).

За юридичною позицією Конституційного Суду України Кабінет Міністрів України у своїй діяльності при виданні постанов і розпоряджень повинен виходити із закріплених за ним виключно Конституцією та законами України повноважень, які не можуть встановлюватися іншими правовими актами (указами Президента України, постановами Верховної Ради України, власними актами) (абзац четвертий підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 11 листопада 2008 року № 25-рп/2008).

2.2. Земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об’єктами права власності Українського народу; від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією; кожний громадянин має право користуватися природними об’єктами права власності народу відповідно до закону (частини перша, друга статті 13 Конституції України ).

Держава забезпечує захист прав усіх суб’єктів права власності і господарювання, соціальну спрямованість економіки, усі суб’єкти права власності рівні перед законом (частина четверта статті 13 Основного Закону України ).

Земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави; право власності на землю гарантується; це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону (стаття 14 Конституції України).

Громадяни для задоволення своїх потреб можуть користуватися об’єктами права державної та комунальної власності відповідно до закону (частина третя статті 41 Основного Закону України ).

Виключно законами України визначається правовий режим власності (пункт 7 частини першої статті 92 Конституції України ).

На підставі цих приписів Основного Закону України Конституційний Суд України сформулював ряд юридичних позицій, відповідно до яких:

- правовий режим власності, порядок і умови набуття та припинення права власності, а також права володіння, користування та розпорядження майном визначаються законами (перше речення абзацу другого пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 13 грудня 2000 року № 14-рп/2000 );

- для реалізації закріпленого в Конституції України права власності потрібні галузеві закони, які встановлюють конкретні норми використання власником належного йому майна з урахуванням інтересів усіх суб’єктів правовідносин (третє речення абзацу четвертого підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 12 лютого 2002 року № 3-рп/2002 );

- виключно законами України встановлюється правовий режим власності, в основі якого - конституційні положення, конкретизовані в законах, які можуть містити й певні особливості правового режиму тих чи інших форм власності (четверте речення абзацу другого підпункту 3.4 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 20 червня 2007 року № 5-рп/2007 );

- правовий режим власності, порядок і умови набуття та припинення права власності, а також права володіння, користування та розпорядження майном (землею) визначаються законом (абзац третій підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 11 листопада 2008 року № 25-рп/2008 ).

2.3. Земельним кодексом України (далі - Кодекс) передбачено, що земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею (частина перша статті 2); земельні відносини регулюються Конституцією України, Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами (частина перша статті 3).

Положеннями статті 6 Кодексу визначено, що до повноважень Верховної Ради України в галузі земельних відносин належить прийняття законів у галузі регулювання земельних відносин, вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до Конституції України (пункти "а", "д").

Кодексом передбачено, що право власності на землю набувається та реалізується на підставі Конституції України, Кодексу , а також інших законів, що видаються відповідно до них (частина друга статті 78).

Положеннями частини першої статті 81 Кодексу встановлені загальні підстави набуття громадянами України права власності на земельні ділянки, до яких, зокрема, належить безоплатна передача із земель державної і комунальної власності.

Вичерпний перелік способів та підстав безоплатної передачі таких земельних ділянок із земель державної і комунальної власності у власність громадян, зокрема в межах визначених Кодексом норм безоплатної приватизації, передбачений частиною третьою статті 116 Кодексу .