Перший сенат Конституційного Суду України у складі:

Петришина Олександра Віталійовича - головуючого,

Грищук Оксани Вікторівни,

Кичуна Віктора Івановича - доповідача,

Колісника Віктора Павловича,

Совгирі Ольги Володимирівни,

Філюка Петра Тодосьовича,

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційною скаргою Костіни Миколи Васильовича щодо відповідності Конституції України (конституційності) положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України .

Заслухавши суддю-доповідача Кичуна В.І. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України

1. Костіна М.В. звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням перевірити на відповідність частинам першій, другій статті 8, частині третій статті 22, частині першій статті 46 Конституції України (конституційність) положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України (далі - Кодекс), згідно з яким норми і положення статей 20, 21, 22, 23, 30, 31, 37, 39, 48, 50, 51, 52 та 54 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" від 28 лютого 1991 року № 796-XII зі змінами (далі - Закон № 796) застосовуються у порядку та розмірах, установлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування.

Суб’єкт права на конституційну скаргу вважає, що оспорюване положення Кодексу звужує зміст та обсяг раніше визначених державою гарантій соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та ставить реалізацію таких гарантій у залежність від наявних фінансових бюджетних ресурсів, чим порушує встановлений Конституцією України принцип верховенства права (правовладдя).

1.1. Перший сенат Конституційного Суду України Ухвалою від 12 липня 2023 року № 12-уп(I)/2023 закрив конституційне провадження у справі за конституційною скаргою Костіни Миколи Васильовича щодо відповідності Конституції України (конституційності) положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України в частині, за якою норми і положення статей 20, 21, 22, 23, 30, 31, 37, 39, 48, 51, 52 Закону № 796 застосовуються у порядку та розмірах, установлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування, на підставі пункту 4 статті 62 Закону України "Про Конституційний Суд України" - неприйнятність конституційної скарги.

Отже, предметом конституційного контролю в цій справі є положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Кодексу в частині, за якою норми і положення статей 50, 54 Закону № 796 застосовуються у порядку та розмірах, установлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування.

2. Конституційний Суд України, вирішуючи порушені в конституційній скарзі питання, виходить із такого.

2.1. У Конституції України встановлено, що Україна є соціальна, правова держава (стаття 1); права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави (частина друга статті 3 ).

Конституційний Суд України в Рішенні від 1 червня 2016 року № 2-рп/2016 указав, що "держава, виконуючи свій головний обов’язок - утвердження і забезпечення прав і свобод людини (частина друга статті 3 Конституції України) - повинна не тільки утримуватися від порушень чи непропорційних обмежень прав і свобод людини, але й вживати належних заходів для забезпечення можливості їх повної реалізації кожним, хто перебуває під її юрисдикцією. З цією метою законодавець та інші органи публічної влади мають забезпечувати ефективне правове регулювання, яке відповідає конституційним нормам і принципам, та створювати механізми, необхідні для задоволення потреб та інтересів людини" (перше, друге речення абзацу першого пункту 3 мотивувальної частини).

В Україні визнається і діє принцип верховенства права; Конституція України має найвищу юридичну силу; закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй (частини перша, друга статті 8 Основного Закону України).

Конституційний Суд України у низці рішень висловив юридичні позиції щодо приписів статті 8 Конституції України і зазначив, що:

- "верховенство права слід розуміти, зокрема, як механізм забезпечення контролю над використанням влади державою та захисту людини від свавільних дій державної влади" ( абзац третій підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 23 січня 2020 року № 1-р/2020 );

- "однією з вимог принципу верховенства права (правовладдя) є вимога юридичної визначеності (як принцип), на що Конституційний Суд України неодноразово вказував у своїх висновках і рішеннях" [перше речення абзацу першого підпункту 2.1.1 підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 18 червня 2020 року № 5-р(II)/2020 ];

- "юридична визначеність дає можливість учасникам суспільних відносин завбачати наслідки своїх дій і бути впевненими у своїх легітимних очікуваннях (legitimate expectations), зокрема у тому, що набуте ними на підставі чинного законодавства право буде реалізоване" [ абзац другий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 5 червня 2019 року № 3-р(I)/2019 ].

У Рішенні від 16 листопада 2022 року № 9-р(II)/2022 Конституційний Суд України також наголошував, що "у Доповіді про правовладдя, схваленій Європейською Комісією "За демократію через право" (Венеційська Комісія) на її 86-му пленарному засіданні, яке відбулося 25-26 березня 2011 року [CDL-AD(2011)003rev], указано, що "юридична визначеність вимагає, щоб юридичні норми були зрозумілими й точними, а також, щоб їхньою метою було забезпечення передбачності ситуацій та правовідносин" (перше речення § 46); <…> в Спеціальному дослідженні Європейської Комісії "За демократію через право" (Венеційська Комісія) "Мірило правовладдя", "передбачність означає не лише те, що приписи акта права мають бути <…> передбачними за своїми наслідками: їх має бути сформульовано з достатньою чіткістю та зрозумілістю, аби суб’єкти права мали змогу впорядкувати свою поведінку згідно з ними" [CDL-AD(2016)007, пункт ІІ.В.3.58]" (абзаци четвертий, п’ятий підпункту 4.4 пункту 4 мотивувальної частини).

Отже, зі змісту статті 8 Основного Закону України, заснованих на її приписах юридичних позицій Конституційного Суду України, а також міжнародних актів, у яких викладено розуміння юридичної визначеності, убачається, що принцип верховенства права вимагає від законодавця встановлювати чітке, зрозуміле, однозначне, прогнозоване правове регулювання суспільних відносин для забезпечення стабільного правового становища людини, не допускати довільної відмови від взятих державою на себе зобов’язань, гарантувати належний захист правомірних (легітимних) очікувань особи.

2.2. Відповідно до Конституції України при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод (частина третя статті 22 ); право на соціальний захист громадян включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом (частина перша статті 46 ).

"Положення частини третьої статті 22 Конституції України необхідно розуміти так, що при ухваленні нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих конституційних прав і свобод людини, якщо таке звуження призводить до порушення їх сутності" ( абзац десятий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 22 травня 2018 року № 5-р/2018 ).

У Рішенні від 7 листопада 2018 року № 9-р/2018 Конституційний Суд України констатував, що "право громадян на соціальний захист є комплексним, його зміст визначають як Конституція, так і закони України"; "складові права на соціальний захист, не конкретизовані в частині першій статті 46 Основного Закону України або в інших його статтях, визначає Верховна Рада України шляхом ухвалення законів, тому вона може змінити, скасувати або поновити їх при формуванні соціальної політики держави за умови дотримання конституційних норм та принципів" (перше речення абзацу другого, абзац четвертий пункту 5 мотивувальної частини).

Отже, громадяни мають право на соціальний захист у випадках, установлених як Конституцією України, так і законами. Верховна Рада України повинна здійснювати законодавче регулювання у сфері соціальної політики держави, дотримуючись конституційних норм і принципів.

2.3. Конституційний Суд України у своїх рішеннях у справах щодо соціального захисту виокремив певні категорії громадян України, для яких соціальні зобов’язання держави мають засадничий характер, до таких категорій належать, зокрема, громадяни, які відповідно до статті 17 Конституції України перебувають на службі у Збройних Силах України та інших військових формуваннях, та члени їхніх сімей ( абзац другий пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 18 грудня 2018 року № 12-р/2018 ), постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи і потребують додаткових гарантій соціального захисту у зв’язку з надзвичайними масштабами вказаної катастрофи та її наслідків ( абзац перший пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 17 липня 2018 року № 6-р/2018 ).

У своїх рішеннях Конституційний Суд України сформулював юридичні позиції щодо соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, що є застосовними у цій справі, а саме:

- "покладення Конституцією України на державу обов’язку захищати осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, вказує на особливий статус таких осіб у контексті їх соціального захисту та охорони здоров’я, а відтак - обумовлює посилений їх соціальний захист" [ абзац одинадцятий підпункту 2.3 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 7 квітня 2021 року № 1-р(II)/2021 ];

- "зважаючи на сутність статті 16 Конституції України, Конституційний Суд України вважає, що закріплення передбаченого у ній обов’язку держави у розділі I "Загальні засади" Конституції України вказує на засадничий характер цього обов’язку та на необхідність виокремлення категорії громадян України, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи і потребують додаткових гарантій соціального захисту у зв’язку з надзвичайними масштабами вказаної катастрофи та її наслідків" ( абзац перший пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 17 липня 2018 року № 6-р/2018 );

- "необхідність забезпечення належного рівня соціального захисту осіб, які постраждали внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС, зумовлена обмеженнями, ризиками, втратами, яких зазнали вони та члени їх сімей. В ухваленому на виконання статті 16 Конституції України Законі № 796 передбачено додаткові гарантії соціального захисту для вказаних осіб - комплекс заходів у вигляді пільг, компенсацій і гарантій. Фактично ці заходи є компенсацією особам, які постраждали внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС, за втрачене здоров’я, моральні і фізичні страждання, обмеження в реалізації своїх здібностей та можливостей забезпечити собі гідний життєвий рівень, а також основним засобом реалізації державою конституційного обов’язку щодо забезпечення соціального захисту таких осіб" ( абзац другий пункту 6 мотивувальної частини Рішення від 17 липня 2018 року № 6-р/2018 ).

Отже, Конституційний Суд України наголошує на засадничому характері позитивного обов’язку держави перед громадянами України, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та на потребі надання таким особам особливого статусу та забезпечення державою їм посиленого соціального захисту.

2.4. Держава, виконуючи свій конституційний обов’язок щодо подолання наслідків Чорнобильської катастрофи, запровадила особливу систему соціального захисту потерпілих осіб.

У Рішенні від 7 квітня 2021 року № 1-р(II)/2021 Конституційний Суд України зауважив, що "на виконання покладеного статтею 16 Конституції України на державу обов’язку Україна в особі законодавця ухвалила Закон № 796-XII, у якому встановила загальний порядок реалізації права громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, на охорону їх життя і здоров’я та створила єдиний порядок визначення, зокрема, соціального захисту потерпілих осіб" ( абзац перший підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини).

За статтею 13 Закону № 796 держава бере на себе відповідальність за завдану шкоду громадянам та зобов’язується відшкодувати її за:

"1) пошкодження здоров’я або втрату працездатності громадянами та їх дітьми, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи;

2) втрату годувальника, якщо його смерть пов’язана з Чорнобильською катастрофою;

3) матеріальні втрати, що їх зазнали громадяни та їх сім’ї у зв’язку з Чорнобильською катастрофою, відповідно до цього Закону та інших актів законодавства України" (частина перша).

Законом № 796 для встановлення пільг і компенсацій визначено чотири категорії осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи (частина перша статті 14 ). До категорії 1 належать особи з інвалідністю з числа учасників ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС та потерпілих від Чорнобильської катастрофи (статті 10, 11, частина третя статті 12 ), щодо яких установлено причинний зв’язок інвалідності з Чорнобильською катастрофою, хворі внаслідок Чорнобильської катастрофи на променеву хворобу (пункт 1 частини першої статті 14 Закону № 796).

Отже, особливою формою відшкодування шкоди за втрачене здоров’я, фізичні і моральні страждання, обмеження в реалізації своїх здібностей особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи та потребують додаткових гарантій соціального захисту у зв’язку з її наслідками, є пільги, компенсації і гарантії, установлені в Законі № 796.

2.5. За частиною першою статті 49 Закону № 796 пенсії особам, віднесеним до категорій 1, 2, 3, 4, установлюють у вигляді: державної пенсії; додаткової пенсії за шкоду, заподіяну здоров’ю, яку призначають після виникнення права на державну пенсію. Порядок призначення державної та додаткової пенсій особам, віднесеним до категорії 1, врегульовано статтями 50, 54 Закону № 796.