Конституційний Суд України у складі суддів:

Стрижака Андрія Андрійовича - головуючого,

Бринцева Василя Дмитровича,

Головіна Анатолія Сергійовича,

Джуня В'ячеслава Васильовича,

Дідківського Анатолія Олександровича - доповідача,

Домбровського Івана Петровича,

Кампа Володимира Михайловича,

Колоса Михайла Івановича,

Лилака Дмитра Дмитровича,

Маркуш Марії Андріївни,

Мачужак Ярослави Василівни,

Овчаренка В'ячеслава Андрійовича,

Станік Сюзанни Романівни,

Стецюка Петра Богдановича,

Ткачука Павла Миколайовича,

Шишкіна Віктора Івановича,

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частин другої, третьої, четвертої статті 219 Регламенту Верховної Ради України, прийнятого як додаток до Постанови Верховної Ради України "Про Регламент Верховної Ради України" від 16 березня 2006 року N 3547-IV (Відомості Верховної Ради України, 2006 р., NN 23-25, ст. 202).

Приводом для розгляду справи відповідно до статей 39, 40 Закону України "Про Конституційний Суд України" стало конституційне подання 50 народних депутатів України.

Підставою для розгляду справи згідно зі статтею 71 Закону України "Про Конституційний Суд України" є наявність спору щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частин другої, третьої, четвертої статті 219 Регламенту Верховної Ради України, прийнятого як додаток до Постанови Верховної Ради України "Про Регламент Верховної Ради України".

Заслухавши суддю-доповідача Дідківського А.О. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України

1. Суб'єкт права на конституційне подання - 50 народних депутатів України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням розглянути питання щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частин другої, третьої, четвертої статті 219 Регламенту Верховної Ради України (далі - Регламент), прийнятого як додаток до Постанови Верховної Ради України "Про Регламент Верховної Ради України" від 16 березня 2006 року N 3547-IV.

Як зазначають народні депутати України, частиною другою статті 219 Регламенту визначено, що депутатський запит може бути внесений, якщо попередньо народним депутатом України направлялось депутатське звернення з цього ж питання, на яке у встановлений законом строк не надано відповіді або ж зміст такої відповіді не задовольняє ініціатора звернення. За частиною третьою статті 219 Регламенту обов'язковим є долучення до депутатського запиту копії попередньо направленого депутатського звернення та копії відповіді на нього (у разі її одержання), а за частиною четвертою - не допускається внесення, оголошення і направлення депутатського запиту, поданого з порушенням частини другої цієї статті.

Автори конституційного подання вважають, що згідно з пунктом 34 частини першої статті 85, частини першої статті 86 Конституції України та статті 15 Закону України "Про статус народного депутата України" здійснення народним депутатом України права на запит не пов'язують з необхідністю попереднього направлення ним депутатського звернення з цього ж питання, як це передбачено статтею 219 Регламенту.

Крім того, у клопотанні наголошується, що вказані положення статті 219 Регламенту, який за своїм функціональним призначенням у механізмі правового регулювання не може встановлювати додаткових прав і обов'язків народних депутатів України, суперечать частині четвертій статті 76 Основного Закону України, за якою повноваження народних депутатів України мають визначатися Конституцією і законами України.

На думку народних депутатів України, Верховною Радою України всупереч положенням частини другої статті 19, частини третьої статті 22 Конституції України "прийнято Постанову про Регламент, окремі положення якого суттєво обмежили право народних депутатів України, а відповідно, і їх виборців на направлення депутатського запиту".

2. Свої позиції щодо питань, порушених у конституційному поданні, висловили Президент України, Верховна Рада України, Міністерство юстиції України, Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, Львівський національний університет імені Івана Франка.

3. Конституційний Суд України, розглядаючи порушені в конституційному поданні питання, виходить з такого.

За Конституцією України повноваження народних депутатів України визначаються Конституцією та законами України (частина четверта статті 76) ; статус народного депутата України - виключно законами України (пункт 21 частини першої статті 92) .

Одним із повноважень, закріплених на конституційному рівні, є право народного депутата України на запит (стаття 86 Конституції України) . Відповідно до частини першої зазначеної статті народний депутат України має право на сесії Верховної Ради України звернутися із запитом до органів Верховної Ради України, до Кабінету Міністрів України, до керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також до керівників підприємств, установ і організацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпорядкування і форм власності. Згідно з частиною другою статті 86 Конституції України керівники органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій зобов'язані повідомити народного депутата України про результати розгляду його запиту.

Народний депутат України, група народних депутатів України чи комітет Верховної Ради України у порядку, передбаченому пунктом 34 частини першої статті 85 Конституції України, можуть ініціювати прийняття Верховною Радою України рішення про направлення запиту до Президента України.

Названі положення Основного Закону України конкретизовано в Законі України "Про статус народного депутата України", який визначає депутатський запит як вимогу народного депутата України, народних депутатів України чи комітету Верховної Ради України, яка заявляється на сесії Верховної Ради України до Президента України, до органів Верховної Ради України, до Кабінету Міністрів України, до керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також до керівників підприємств, установ і організацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпорядкування і форм власності, дати офіційну відповідь з питань, віднесених до їх компетенції (частина друга статті 15) .

Щодо змісту права народного депутата України на депутатське звернення, то його визначення викладене в підпункті 4.1 пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 5 березня 2003 року N 5-рп/2003 (справа про звернення народних депутатів України до Національного банку України): "На відміну від запиту звернення - це викладена у письмовій формі пропозиція народного депутата України зазначеним вище адресатам здійснити певні дії, дати офіційне роз'яснення чи викласти позицію з питань, віднесених до їх компетенції (абзац другий частини першої статті 16 Закону України "Про статус народного депутата України") . За своїм змістом депутатське звернення не має імперативного характеру і заявляється народними депутатами України самостійно. Такі звернення можуть бути зумовлені скаргами та заявами виборців, а також стосуватися інших питань депутатської діяльності, які ініціюються народним депутатом України".

Таким чином, можна дійти висновку, що гарантоване Конституцією України право народного депутата України на запит та встановлене законом право на депутатське звернення є повноваженнями, які реалізуються незалежно одне від одного. Конституція України не містить застережень щодо допустимості внесення народним депутатом України запиту лише після направлення відповідного звернення чи недопустимості внесення запиту без депутатського звернення.

Враховуючи викладене, Конституційний Суд України вважає, що частини друга, третя, четверта статті 219 Регламенту, який не є законом України, мають бути визнані такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними).

4. У процесі розгляду справи Конституційний Суд України виявив ознаки невідповідності Конституції України Постанови Верховної Ради України "Про Регламент Верховної Ради України" повністю.

За таких обставин Конституційний Суд України вбачає за необхідне на підставі частин другої, третьої статті 61 Закону України "Про Конституційний Суд України" вирішити питання щодо її конституційності.

4.1. Державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову (частина перша статті 6 Конституції України) .

Поділ державної влади є структурною диференціацією трьох рівнозначних основних функцій держави: законодавчої, виконавчої, судової. Він відображає функціональну визначеність кожного з державних органів, передбачає не тільки розмежування їх повноважень, а й їх взаємодію, систему взаємних стримувань та противаг, які мають на меті забезпечення їх співробітництва як єдиної державної влади.

Принцип поділу державної влади набуває сенсу лише за тієї умови, коли всі органи державної влади діють у межах єдиного правового поля. Це означає, що органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України (частина друга статті 6 Конституції України) . Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України) .

Неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законів України забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в державі.

4.2. Конституція України як правовий акт з найвищою юридичною силою, закріплюючи принцип верховенства права (стаття 8 Конституції України) , послідовно проводить принцип верховенства закону у системі нормативно-правових актів.

Визначення терміна "верховенства права" викладено в абзаці другому підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2004 року N 15-рп/2004: "Верховенство права - це панування права в суспільстві. Верховенство права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема у закони, які за своїм змістом мають бути проникнуті передусім ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо. Одним з проявів верховенства права є те, що право не обмежується лише законодавством як однією з його форм, а включає й інші соціальні регулятори, зокрема норми моралі, традиції, звичаї тощо, які легітимовані суспільством і зумовлені історично досягнутим культурним рівнем суспільства. Всі ці елементи права об'єднуються якістю, що відповідає ідеології справедливості, ідеї права, яка значною мірою дістала відображення в Конституції України".

У частині першій статті 92 Основного Закону України закріплений принцип пріоритету (верховенства) закону в системі інших нормативно-правових актів, за допомогою якого здійснюється правове регулювання найважливіших суспільних відносин. Перелік питань, що мають регулюватися виключно законами України, передбачений цією нормою, має імперативний характер, а це означає, що всі рішення щодо них повинні прийматися у формі закону. До них належать, зокрема, організація і порядок діяльності Верховної Ради України, статус народних депутатів України ( пункт 21) ; організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби ( пункт 12) ; судоустрій, судочинство, статус суддів ( пункт 14) .

У такий спосіб Конституція України встановила, що лише Верховна Рада України у відповідному законі має право визначати організацію і порядок діяльності органів законодавчої, виконавчої, судової влади та статус їх посадових осіб.

Логічним є те, що й іншими нормами Конституції України передбачено однакові правові підходи до нормативного механізму врегулювання порядку організації і діяльності органів державної влади, їх посадових осіб. Так, згідно з частиною четвертою статті 76 повноваження народних депутатів України визначаються Конституцією та законами України; організація і порядок діяльності комітетів Верховної Ради України, її тимчасових спеціальних і тимчасових слідчих комісій встановлюються законом (частина п'ята статті 89) ; здійснення парламентського контролю у межах, визначених Конституцією та законом (пункт 33 статті 85) ; організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України (частина друга статті 120) ; порядок організації і діяльності Конституційного Суду України, процедура розгляду ним справ визначаються законом ( стаття 153) .

4.3. Відповідно до частини п'ятої статті 83 Конституції України порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та Регламентом. До повноважень Верховної Ради України належить прийняття Регламенту (пункт 15 частини першої статті 85 Конституції України) .

Верховна Рада України прийняла Регламент як додаток до Постанови "Про Регламент Верховної Ради України" від 16 березня 2006 року.

Як зазначено у статті 1 Регламенту, він встановлює порядок роботи Верховної Ради України, її органів та посадових осіб, засади формування, організації діяльності та припинення діяльності депутатських фракцій, коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, порядок підготовки і проведення сесій Верховної Ради України, її засідань, формування державних органів, визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до її повноважень, та порядок здійснення контрольних функцій Верховної Ради України. Регламент регулює і низку інших важливих питань, які стосуються статусу народних депутатів України, відносин між парламентом та іншими органами державної влади, надання згоди на призначення на посаду чи звільнення з посад посадових осіб, вирішення питання про відставку Прем'єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України тощо.

Незважаючи на те, що всі зазначені питання згідно з Конституцією України повинні визначатися виключно законами України (частина друга статті 6, частина друга статті 19, частина четверта статті 76, частина п'ята статті 89, пункт 33 статті 85, пункти 12, 14, 21 частини першої статті 92, частина друга статті 120, стаття 153 Конституції України) , вони врегульовані Регламентом, прийнятим як додаток до Постанови "Про Регламент Верховної Ради України".

Відповідно до припису частини другої статті 8 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.

Отже, аналізуючи положення частини п'ятої статті 83, пункту 15 частини першої статті 85 Конституції України в їх системному зв'язку із положеннями частини другої статті 6, частини другої статті 19, пунктом 21 частини першої статті 92 Конституції України, Конституційний Суд України дійшов висновку, що Регламент, який унормовує організацію і діяльність Верховної Ради України, має прийматися виключно як закон України і за встановленою статтями 84, 93, 94 Конституції України процедурою його розгляду, ухвалення і набрання чинності.

Правову позицію щодо прийняття Регламенту як закону України Конституційний Суд України висловив і у пункті 6 мотивувальної частини Рішення від 3 грудня 1998 року N 17-рп/98, в якому зазначив, що після набуття чинності Конституцією України (стаття 160 Конституції України) питання щодо організації і порядку діяльності Верховної Ради України, а також статусу народних депутатів України Верховна Рада України повинна вирішувати виключно законами України (пункт 21 частини першої статті 92) , зокрема законом про регламент Верховної Ради України. З моменту прийняття Конституційним Судом України цього рішення зміни у статтю 92 Конституції України Верховною Радою України не вносилися.

Аналогічна правова позиція міститься і в ухвалах Конституційного Суду України від 27 червня 2000 року N 2-уп/2000, від 11 травня 2007 року N 22-у/2007.

Виходячи з наведеного Конституційний Суд України дійшов висновку, що Постанова Верховної Ради України "Про Регламент Верховної Ради України" від 16 березня 2006 року N 3547-IV з наступними змінами і доповненнями має бути визнана такою, що повністю не відповідає Конституції України (є неконституційною).

На підставі викладеного та керуючись статтями 147, 150, 153 Конституції України, статтями 13, 51, 61, 63, 69, 70, 73 Закону України "Про Конституційний Суд України", Конституційний Суд України

1. Визнати такою, що не відповідає Конституції України (є неконституційною), Постанову Верховної Ради України "Про Регламент Верховної Ради України" від 16 березня 2006 року N 3547-IV.

2. Постанова Верховної Ради України "Про Регламент Верховної Ради України", що визнана неконституційною, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

3. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскаржене.

4. Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.

На підставі статті 64 Закону України "Про Конституційний Суд України" висловлюю окрему думку стосовно зазначеного Рішення.

1. Суб'єкт права на конституційне подання просить визнати неконституційними положення статті 219 Регламенту Верховної Ради України, в яких вказується, що депутатський запит може бути внесений, якщо попередньо народним депутатом України направлялося депутатське звернення з цього ж питання, на яке у встановлений законом строк не надано відповіді або ж зміст такої відповіді не задовольняє ініціатора звернення.

На мою думку, Конституційний Суд України безпідставно відкрив провадження у справі і здійснив її розгляд. У конституційному поданні по суті ставиться питання про відповідність положень статті 219 Регламенту Верховної Ради України (далі - Регламент) положенням Закону України "Про статус народного депутата України" (далі - Закон), оскільки повноваження народних депутатів України визначаються законом (частина четверта статті 76, пункт 21 частини першої статті 92 Конституції України) . Саме Законом в повному обсязі ( статті 15 і 16) встановлені повноваження народного депутата України звертатися до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій та їх керівників із депутатським запитом і депутатським зверненням. Стаття 219 Регламенту, виходячи з положень статей 15 і 16 Закону, встановила механізм реалізації цих повноважень народного депутата України. Посилання ж на статтю 86 Конституції України в конституційному поданні мають формальний характер.