Другий сенат Конституційного Суду України у складі суддів:

Головатого Сергія Петровича - головуючого,

Городовенка Віктора Валентиновича - доповідача,

Лемака Василя Васильовича,

Мойсика Володимира Романовича,

Первомайського Олега Олексійовича,

Сліденка Ігоря Дмитровича,

Юровської Галини Валентинівни,

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційною скаргою Одінцової Олени Анатоліївни щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень абзацу другого статті 471 Митного кодексу України .

Заслухавши суддю-доповідача Городовенка В.В. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України

1. Одінцова О.А. звернулася до Конституційного Суду України з клопотанням перевірити на відповідність Конституції України (конституційність) окремі положення абзацу другого статті 471 Митного кодексу України (далі - Кодекс), якими визначена відповідальність за порушення порядку проходження митного контролю в зонах (коридорах) спрощеного митного контролю.

Автор клопотання вважає, що зміст "санкції" статті 471 Кодексу не відповідає частині першій статті 8, частинам першій, четвертій, шостій статті 41 Конституції України , оскільки передбачає непропорційне, незбалансоване, несправедливе покарання у вигляді конфіскації коштів, обіг і транскордонне переміщення яких жодним нормативним документом не заборонено та не обмежено; застосування стягнення у вигляді конфіскації згідно із зазначеною статтею Кодексу є безальтернативним, негнучким і категоричним, тому непропорційним, несправедливим і таким, що не відповідає принципу верховенства права, а також виглядає надмірним майновим тягарем для громадянина, не відповідає суспільним інтересам та є втручанням держави в мирне володіння майном.

2. Вирішуючи порушені у конституційній скарзі питання, Конституційний Суд України виходить з такого.

2.1. Відповідно до Основного Закону України людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю; права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина перша, перше речення частини другої статті 3); в Україні визнається і діє принцип верховенства права (частина перша статті 8); права і свободи людини є невідчужуваними та непорушними (друге речення статті 21).

Згідно зі статтею 41 Конституції України кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності (частина перша); право приватної власності набувається в порядку, визначеному законом (частина друга); ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності; право приватної власності є непорушним (частина четверта); конфіскація майна може бути застосована виключно за рішенням суду у випадках, обсязі та порядку, встановлених законом (частина шоста); використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі (частина сьома).

За частиною першою статті 64 Основного Закону України конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України.

Відповідно до частини першої статті 92 Конституції України виключно законами України визначаються, зокрема, права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; основні обов’язки громадянина (пункт 1); правовий режим власності (пункт 7).

Визначені у положеннях частини шостої статті 41 Основного Закону України вимоги щодо конфіскації майна, яка має застосовуватися виключно за рішенням суду у випадках, обсязі та порядку, встановлених законом, є конституційними гарантіями непорушності права приватної власності й спрямовані на захист кожної особи від протиправного позбавлення майна, що належить їй на законних підставах. Зважаючи на вказані конституційні приписи, Конституційний Суд України зазначає, що на законодавчому рівні можуть встановлюватися обмеження права приватної власності, зокрема, і у вигляді конфіскації майна.

Зазначені конституційні гарантії перебувають у взаємозв’язку з принципом верховенства права, оскільки "одним із проявів цього конституційного принципу є непорушність права приватної власності та недопустимість протиправного позбавлення такого права" (абзац перший пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 16 жовтня 2008 року № 24-рп/2008 ).

Конституційний Суд України наголошує, що відповідно до принципу верховенства права законодавець не може свавільно обмежувати конституційні права і свободи людини і громадянина при встановленні випадків, порядку та обсягу конфіскації майна.

Конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України (частина перша статті 64 Основного Закону України ). Встановлення обмежень прав і свобод людини і громадянина є допустимим виключно за умови, що таке обмеження є домірним (пропорційним) та суспільно необхідним (абзац шостий підпункту 3.3 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 19 жовтня 2009 року № 26-рп/2009 ).

Конституційний Суд України зазначав, що "обмеження щодо реалізації конституційних прав і свобод не можуть бути свавільними та несправедливими, вони мають встановлюватися виключно Конституцією і законами України, переслідувати легітимну мету, бути обумовленими суспільною необхідністю досягнення цієї мети, пропорційними та обґрунтованими, у разі обмеження конституційного права або свободи законодавець зобов’язаний запровадити таке правове регулювання, яке дасть можливість оптимально досягти легітимної мети з мінімальним втручанням у реалізацію цього права або свободи і не порушувати сутнісний зміст такого права" (абзац третій підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 1 червня 2016 року № 2-рп/2016 ).

У Рішенні Конституційного Суду України (Перший сенат) від 5 червня 2019 року № 3-р(I)/2019 вказано, що "право власності не є абсолютним, тобто може бути обмежене, однак втручання у це право може здійснюватися лише на підставі закону з дотриманням принципу юридичної визначеності та принципу пропорційності, який вимагає досягнення розумного співвідношення між інтересами особи та суспільства. При обмеженні права власності в інтересах суспільства пропорційними можуть вважатися такі заходи, які є менш обтяжливими для прав і свобод приватних осіб з-поміж усіх доступних для застосування заходів" (абзац сьомий підпункту 2.3 пункту 2 мотивувальної частини).

Ураховуючи наведене, Конституційний Суд України зазначає, що право власності не є абсолютним і його здійснення має певні конституційно-правові межі. Конституція України допускає конфіскацію майна як обмеження права власності, зокрема, що може застосовуватися виключно за рішенням суду у випадках, обсязі та порядку, встановлених законом. Однак можливість такого обмеження і його характер мають бути визначені законом не свавільно, а відповідно до Конституції України, у тому числі до встановленого нею принципу верховенства права і його вимоги - принципу домірності (пропорційності). Обмеження права власності у вигляді конфіскації майна має бути обумовлене захистом конституційного правопорядку, прав, свобод та гідності людини і громадянина, інтересів суспільства, держави, бути належним та необхідним заходом для досягнення такої легітимної мети, а також забезпечувати справедливий баланс між вимогами публічних інтересів та захистом права власності особи, не допускаючи надмірного впливу на адресатів, стосовно яких спрямоване зазначене обмеження.

2.2. Зважаючи на приписи статті 41 Конституції України щодо захисту права власності та меж здійснення цього права, Конституційний Суд України бере до уваги статтю 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція), якою гарантовано право на мирне володіння своїм майном, та практику тлумачення цієї статті Європейським судом з прав людини.

Згідно зі статтею 1 Першого протоколу до Конвенції кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном; ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права (абзац перший); проте попередні положення жодним чином не обмежують права держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за потрібне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів (абзац другий).

Конституційний Суд України враховує практику Європейського суду з прав людини щодо застосування статті 1 Першого протоколу до Конвенції в аспекті порушення цієї статті у зв’язку з тим, що захід у вигляді конфіскації покладав на заявників "індивідуальний і надмірний тягар" і був непропорційним щодо вчиненого правопорушення, яке полягало в недекларуванні валютних цінностей при переміщенні їх через митний кордон.

Європейський суд з прав людини в рішенні у справі"Садоха проти України" від 11 липня 2019 року (заява № 77508/11) на основі своїх попередніх рішень та сформульованих у них позицій зазначив, що:

- "захід у вигляді конфіскації, навіть якщо він має на увазі позбавлення майна, підпадає під сферу дії другого абзацу статті 1 Першого протоколу до Конвенції , відповідно до якого державі дозволено здійснювати контроль за користуванням власності для забезпечення сплати штрафів" (§ 23);

- "держави мають правомірний (легітимний) інтерес, а також обов’язок, відповідно до різних міжнародних договорів, уживати заходів на виявлення руху готівки через їх кордони та контролю за ним, оскільки великі обсяги готівки може бути використано для відмивання грошей, обігу наркотичних засобів, фінансування тероризму або організованої злочинності, ухилення від сплати податків або скоєння інших серйозних фінансових злочинів. Загальна вимога декларування, застосована до будь-якої особи, що перетинає державний кордон, запобігає прихованому вивезенню з країни та ввезенню до неї готівки, а такий захід, як конфіскація, що є наслідком недекларування готівки митним органам, є частиною загальної системи регулювання, призначеної протидіяти таким злочинам. Тому Суд вважає, що захід у вигляді конфіскації відповідав загальному інтересові суспільства" (§ 26);

- "іншим питанням, яке стояло перед Судом, є те, чи втручанням у право власності досягнуто потрібний справедливий баланс між захистом цього права та вимогами загального інтересу, з огляду на простір оцінювання, що його залишено державі в цій сфері. Потрібного балансу не буде досягнуто, якщо на відповідного власника майна буде покладено "індивідуальний та надмірний тягар". Крім того, хоча абзац другий статті 1 Першого протоколу до Конвенції не містить чітких процесуальних вимог, Суд має обміркувати, чи заявникові в рамках провадження в цілому було надано можливість подати свою справу до компетентних органів державної влади, щоб надати їм змогу встановити справедливий баланс між конфліктуючими інтересами в справі" (§ 27);

- "адміністративне правопорушення, у вчиненні якого заявника було визнано винним, полягало у недекларуванні ним суми готівки, яку він перевозив через митний кордон. У зв’язку з цим слід зазначити, що, дійсно, як вказав заявник, вивезення іноземної валюти з території України не було незаконним відповідно до українського законодавства. Дозволялося не лише вивезення валюти, але й сума, яка могла бути законно перерахована або, як у цій справі, фізично перевезена через митний кордон у випадку декларування, в принципі, не була обмежена на момент подій. … Ці елементи відрізняють цю справу від деяких інших, в яких конфіскація застосовувалася до товарів, ввезення яких було заборонено, або до транспортних засобів, які використовувалися для перевезення заборонених речовин чи торгівлі людьми" (§ 28);

- "щоб втручання було пропорційним, воно має відповідати серйозності порушення, а санкція, що застосовується, - тяжкості правопорушення, у цій справі - недотримання вимоги декларування" (§ 31);

- "стягнення у вигляді конфіскації не було спрямовано на відшкодування матеріальної шкоди - оскільки держава не зазнала жодних збитків унаслідок того, що заявник не задекларував кошти - а за своїм призначенням мало попереджувальний та каральний характер" (§ 32).

У рішенні у справі "Gyrlyan v. Russia" від 9 жовтня 2018 року (заява № 35943/15) Європейський суд з прав людини наголосив, що законодавець "не залишає суду, який ухвалює вирок, будь-якої свободи розсуду в цій справі, пропонуючи вибір між штрафом в еквіваленті щонайменше незадекларованої суми, і конфіскацією незадекларованої готівки. У будь-якому випадку на користь держави було конфісковано незадекларовані кошти в повному обсязі … така жорстка система не здатна забезпечити потрібний справедливий баланс між вимогами загального інтересу та захистом права власності особи" (§ 31).

Конституційний Суд України зазначає, що зі змісту положень статей 7, 12 Конвенції Організації Об’єднаних Націй проти транснаціональної організованої злочинності, прийнятої Генеральною Асамблеєю ООН (резолюція 55/25 від 15 листопада 2000 року), вбачається, зокрема, що з метою запобігання незаконному відмиванню коштів від фізичних осіб і комерційних організацій можуть вимагати повідомляти про транскордонні переведення значних обсягів готівкових коштів і передання відповідних оборотних інструментів; такий захід, як конфіскація, застосовується до доходів від злочинів, що їх охоплює вказана конвенція, або майна, вартість якого відповідає вартості такого доходу, а також майна, устаткування або інших засобів, які використовувалися або призначалися для використання при вчиненні таких злочинів.

2.3. Із аналізу приписів статті 471 Кодексу у взаємозв’язку з пунктами 1-1, 57 частини першої статті 4, частиною третьою статті 197, статтею 366 Кодексу , частиною першою статті 8 Закону України "Про валюту і валютні операції", пунктами 4, 5, 6 Положення про транскордонне переміщення валютних цінностей, затвердженого постановою Правління Національного банку України від 2 січня 2019 року № 3 , вбачається, що відповідно до окремих положень абзацу другого статті 471 Кодексу переміщення через митний кордон України особою, яка формою проходження митного контролю обрала проходження (проїзд) через "зелений коридор", зокрема товарів, переміщення яких через митний кордон України заборонено або обмежено законодавством України, у тому числі валютних цінностей у сумі, що перевищує еквівалент 10 тисяч євро, у разі якщо такі товари є безпосередніми предметами правопорушення, має наслідком накладення двох адміністративних стягнень: основного - штрафу у розмірі ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, та додаткового - конфіскації цих товарів.

Конституційний Суд України, оцінюючи положення статей 458, 465 Кодексу , наголошує, що конфіскація зазначених товарів є видом адміністративного стягнення за встановлене у статті 471 Кодексу адміністративне правопорушення і застосовується щодо майна особи, яке належить їй, у тому числі і на законних підставах, тому така конфіскація є несумісною з установленою частиною четвертою статті 41 Конституції України непорушністю права приватної власності.

Відповідно до статті 6 Кодексу митні інтереси України - це національні інтереси України, забезпечення та реалізація яких досягається шляхом здійснення митної справи; митна безпека - це стан захищеності митних інтересів України. Зокрема, встановлені порядок і умови переміщення товарів через митний кордон України, їх митний контроль та митне оформлення, інші заходи, спрямовані на реалізацію державної митної політики, становлять митну справу (частина перша статті 7 Кодексу ).

Із метою захисту митних інтересів України та митної безпеки оспорюваними положеннями статті 471 Кодексу за порушення порядку проходження митного контролю в зонах (коридорах) спрощеного митного контролю визначена адміністративна відповідальність, у тому числі у вигляді обов’язкової конфіскації товарів, переміщення яких через митний кордон України заборонено або обмежено законодавством України.

Отже, конфіскація товарів як позбавлення права власності за статтею 471 Кодексу спрямована на забезпечення конституційного правопорядку, безпеки суспільства, прав і свобод людини та є належним заходом, оскільки, як і інші види адміністративних стягнень, що їх встановлено Кодексом за адміністративні правопорушення, має сприяти досягненню мети адміністративної відповідальності, що обумовлено потребами захисту митних інтересів України та митної безпеки.

2.4. Конституційний Суд України звертає увагу, що при обмеженні права власності в інтересах суспільства необхідними є не будь-які менш обтяжливі для прав і свобод осіб заходи, а ті з них, які здатні досягти легітимної мети на тому самому якісному рівні. Тобто законодавець зобов’язаний обирати той вид адміністративного стягнення, який менш обтяжливий для прав і свобод особи у конкретному випадку, і насамперед має визначити адекватну міру адміністративної відповідальності для досягнення її мети, тоді як суди забезпечують індивідуалізацію такої відповідальності залежно від обставин справи у межах законодавчо визначеної санкції.