Це рішення стає остаточним відповідно до умов, зазначених у п. 2 статті 44 Конвенції. Воно може підлягати редакційним виправленням.

У справі "Суховецький проти України"

Європейський суд з прав людини (друга секція), засідаючи палатою, до складу якої увійшли:

п. Ж.-П.Коста (J.-P.Costa), Голова,

п. І.Кабрал Баррето (I.Cabral Barreto),

п. Р.Тюрмен (R.Turmen),

п. К.Юнгвірт (K.Jungwiert),

п. В.Буткевич (V.Butkevych),

пані А.Мулароні (A.Mularoni),

пані Д.Йочєнє (D.Jociene) судді,

та п. С.Найсміт (S.Naismith), заступник Секретаря секції,

після обговорення у нарадчій кімнаті 1 лютого 2005 року та 7 березня 2006 року,

виносить таке рішення, яке було прийняте в останню із зазначених дат:

1. Справа порушена проти України за заявою (N 13716/02), поданою до Суду відповідно до статті 34 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (Конвенція) громадянином України паном Суховецьким Анатолієм Юсуповичем (заявник) 5 березня 2002 року.

2. Уряд України (Уряд) був представлений його Уповноваженим - пані Зоряною Бортновською.

3. Заявник стверджував, що вимога сплатити суму виборчої застави, в світлі обставин цієї справи, порушує статтю 3 Першого протоколу до Конвенції, взяту окремо та в поєднанні із статтею 14 Конвенції.

4. Заяву було направлено на розгляд до другої секції Суду (п. 1 правила 52 Регламенту Суду. Відповідно до п. 1 правила 26 в межах секції була створена палата для розгляду цієї справи (п. 1 статті 27 Конвенції.

5. Своїм рішенням від 1 лютого 2005 року Суд визнав заяву частково прийнятною.

6. Заявник та Уряд надали свої зауваження щодо суті (п. 1 правила 59).

I. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. Заявник народився в 1939 році і проживає в селі Агрономічне Вінницької області.

8. 30 січня 2002 року виборча комісія виборчого округу N 11 відмовила у реєстрації заявника як кандидата в народні депутати України на парламентських виборах через несплату виборчої застави в розмірі шістдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (1) (1041 грн) (2). 8 лютого 2002 року Центральна виборча комісія своєю постановою залишила заяву заявника без задоволення, зазначаючи, між іншим, що заявник подав до місцевої виборчої комісії усі потрібні документи, але не надав документів про сплату виборчої застави, яка вимагається відповідно до Закону України "Про вибори народних депутатів України" від 18 жовтня 2001 року.

9. Заявник оскаржив це рішення до Верховного Суду України, стверджуючи, що він не мав можливості сплатити заставу, оскільки його річний дохід (близько 960 грн (1)) був меншим, ніж сума застави, яку потрібно було сплатити.

10. Згідно з рішенням від 15 лютого 2002 року Верховний Суд України відхилив скаргу заявника. Зокрема, суд визначив, що заявник мав вільну можливість брати участь у виборах як кандидат в народні депутати України за умови сплати виборчої застави. Суд також послався на рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2002 року, згідно з яким положення щодо вимоги виборчої застави було визнано таким, що відповідає Конституції України.

II. ВІДПОВІДНЕ НАЦІОНАЛЬНЕ ЗАКОНОДАВСТВО І ПРАКТИКА

1. Конституція України

11. У відповідних статтях Конституції йдеться про таке:

Стаття 24

"Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками...

політичних... та інших переконань..., майнового стану..."

Стаття 76

"...Народним депутатом України може бути обрано громадянина України, який на день виборів досяг двадцяти одного року, має право голосу і проживає в Україні протягом останніх п'яти років..."

2. Закон України "Про вибори народних депутатів України" від 18 жовтня 2001 року

12. Стаття 8 пункт 1 Закону фактично встановлює, що депутатом може бути обраний громадянин України, який на день виборів досяг двадцяти одного року, має право голосу і проживає в Україні протягом останніх п'яти років.

13. Відповідно до статті 38 пункту 2 Закону громадянин України, який має право бути обраним депутатом, може самовисунутися кандидатом у депутати у відповідному одномандатному окрузі шляхом подання заяви до окружної виборчої комісії про бажання балотуватися у цьому окрузі (заяви про самовисунення).

14. Згідно з пунктами 1, 2 статті 43 партія (блок) чи кандидат у депутати, якого висунуто в одномандатному окрузі, повинні внести грошову заставу в розмірі п'ятнадцяти тисяч (2) і 60 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян відповідно. Грошова застава повертається у випадку, якщо кандидати в депутати чи партії обрані на виборах до Верховної Ради України (тобто, якщо партія набрала хоча б 4% голосів виборців), а якщо кандидата в депутати від одномандатного округу чи партію не вибрали до Парламенту, то грошова застава перераховується до Державного бюджету України.

15. Стаття 51 проголошує, що за рахунок коштів Державного бюджету України проводиться фінансування витрат, пов'язаних з організацією та проведенням виборів. Таке фінансування здійснюється з дотриманням принципу рівних умов для усіх кандидатів.

16. Відповідно до статті 52 окружна виборча комісія за рахунок коштів Державного бюджету України, що виділяються на підготовку і проведення виборів депутатів, забезпечує виготовлення погоджених із кандидатами у депутати, зареєстрованими в одномандатних округах, інформаційних плакатів із розрахунку по дві тисячі примірників на кожного кандидата у депутати.

17. У статті 54 йдеться про те, що державними та комунальними телерадіоорганізаціями кожному кандидату у депутати, зареєстрованому в одномандатному окрузі, надається ефірний час для проведення передвиборної агітації, що становить 10 хвилин. Ефірний час для проведення передвиборної агітації за рахунок і в межах коштів Державного бюджету України, що виділяються на підготовку і проведення виборів.

18. 1 жовтня 2005 року Верховна Рада України внесла зміни до згаданого Закону, згідно з якими вибори депутатів здійснюються за змішаною пропорційно-мажоритарною системою за виборчими списками кандидатів у депутати від політичних партій.

3. Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2002 року

19. Провадження в Конституційному Суді України було порушено за конституційним поданням 63 народних депутатів Верховної Ради України, які оспорювали статтю 43 Закону України "Про вибори народних депутатів України", посилаючись на те, що стаття встановлює майнове обмеження і тим самим дискримінує менш заможних громадян, а тому суперечить статті 24 Конституції України. Голова Верховної Ради і Президент України надали свої зауваження у цьому зв'язку. Голова Верховної Ради підтримав оскаржуване положення взагалі, але висловив свою стурбованість щодо суми, необхідної для застави. Президент зазначив, що під час парламентських дебатів він наклав вето на законопроект, оскільки запропонована в ньому сума застави була непомірно великою. Після того як сума застави була значно знижена, на думку Президента, вона перестала порушувати права та свободи людини.

20. Конституційний Суд України вирішив, що виборча застава не є прямим чи непрямим обмеженням права виставляти свою кандидатуру на вибори, оскільки не є визначальною для права громадян обирати і бути обраними. Застава - це не що інше ніж попередня умова для здійснення реєстрації кандидата виборчою комісією. Усі кандидати в народні депутати зобов'язані сплатити однакову суму, незалежно від їхнього фінансового становища, тому умова сплати виборчої застави не може розглядатися як дискримінація за майновим станом. Виборча застава призначена, по-перше, сприяти підтриманню відповідального ставлення з боку потенційних кандидатів в народні депутати по відношенню до виборів, а по-друге, попереджувати зловживання виборчими правами. Більше того, вона є своєрідною перешкодою для непомірного чи необґрунтованого використання коштів Державного бюджету, призначених для покриття витрат, пов'язаних з виборами.

21. Конституційний Суд також зазначає, що встановлення фактичної суми застави належить до дискреційних повноважень органів влади і, таким чином, знаходиться поза межами його юрисдикції.

4. Виборчий округ N 11

22. Виборча комісія одномандатного округу N 11 зареєструвала 20 кандидатів в народні депутати України на парламентських виборах 2002 року (двоє з яких пізніше відкликали свої кандидатури), 12 з них були самовисуванцями, включаючи двох професорів і лікаря, який працював у державній лікарні.

III. ВІДПОВІДНЕ ПОРІВНЯЛЬНЕ ТА МІЖНАРОДНЕ ЗАКОНОДАВСТВО ТА ПРАКТИКА

А. Виборча застава у національному законодавстві країн Європи

23. Виборче право принаймні чотирнадцяти держав - членів Ради Європи вимагає від кандидатів сплачувати виборчу заставу, хоча в деяких із них ця умова застосовується до виборчих списків, а не до окремих кандидатів. Деякі інші демократичні держави за межами Європи також застосовують цю вимогу (див. пункти 29-32 нижче).

24. Сума, що підлягає сплаті, розраховується по-різному, наприклад, множенням певних визначених законом сум (мінімальна заробітна плата у Вірменії або середня заробітна плата в Литві) або фіксована сума (як у Болгарії). Фактична сума сплати для незалежних кандидатів може становити від 92 ЄВРО (Мальта) до 2600 ЄВРО (Болгарія).

25. Хоча зареєстровані кандидати зазвичай користуються різними формами підтримки з боку державних фондів (безплатний ефірний час, поштові послуги, приміщення для проведення зборів тощо), проте це не є загальноприйнятою практикою.

26. Застава, як правило, повертається, якщо кандидат на виборах отримує певний відсоток голосів виборців. Лише законодавством України, Туреччини і Литви передбачається, що застава втрачається, якщо кандидат фактично не набирає достатньої кількості голосів для того, щоб зайняти крісло в парламенті.

В. Відповідна порівняльна національна практика

1. Ірландія

27. У справі Redmond (Redmond v. Minister for the Environment [2001] IЕНС 128) позивач оспорював у Вищому суді Ірландії, що, будучи безробітним і не маючи фактично ніяких фінансових коштів, він не був спроможний сплатити заставу, необхідну для участі у національних парламентських виборах і Європейських виборах (300 і 1000 ірландських фунтів відповідно).

У своєму рішенні ( в параграфі 80) Herbert J. наводить вісім факторів, які виправдовують застосування системи виборчої застави або іншого рівнозначного механізму:

"1. Надзвичайно... велика кількість громадян, які висувають свою кандидатуру на вибори до членства в Dail Eireann (Ірландському парламенті) підірвала б демократичну природу держави.

2. Наявність великої кількості імен у виборчому бюлетені могла б заплутати виборців.

3. Виборці надали б перевагу прийняттю рішення, не ознайомившись до кінця зі списком кандидатів, а це, в свою чергу, завадило б функціонуванню демократії.

4. Чим більше кандидатів, які не пройдуть в парламент, візьмуть участь у виборах, тим важче буде досягти пропорційного представництва, отже, значне збільшення кількості кандидатів послужить підриву пропорційного представництва виборів за автономною системою голосування з правом передачі голосів, як це зазначено в статті 16 розділу 2 підрозділу (5) Конституції.

5. Чим більша кількість кандидатів, які не пройдуть в парламент, тим важче виборцям передбачити результат виборів і, таким чином, втрачається або послаблюється їх здатність належним чином розпоряджатися власним голосом.

6. Зі збільшенням кількості кандидатів збільшується час для підрахунку голосів, що, в свою чергу, породжує більшу кількість вимог щодо перегляду результатів та відповідно додатковий час, необхідний для цього.

7. За великої кількості кандидатів, що намагатимуться переконати електорат протягом 30-денного максимального періоду, дозволеного статтею 16 розділу 3 підрозділу (2) Конституції, виборчі кампанії матимуть підривний характер, а виборці заплутаються або ж стануть байдужими.

8. Процес висунення кандидатури на виборах, реєстрування висунутої кандидатури та винесення рішення щодо законності висунення кандидатури став би надмірним, якби на вибори балотувалась велика кількість кандидатів.

28. Суддя надалі зауважив, що система застав є дискримінаційною стосовно осіб з низьким рівнем доходів і зазіхає, таким чином, на їхню людську гідність. Взявши до уваги вищенаведені обґрунтування, він все ж таки дійшов висновку, що не було фактичного доказу того, що скасування заставної системи спричинить серйозні негативні наслідки, швидше це було просто припущення. У висновках він зазначив, що, за відсутності альтернативи виборчому бюлетеню, система застави є несправедливою, невиправданою та свавільною.

29. Наступного року система виборчої застави була замінена системою висунення кандидатури та збору підписів.

2. Канада

30. У справі Figueroa v. Canada (Attorney-General) позивач, лідер Комуністичної партії Канади, опротестовує різноманітні аспекти канадського виборчого законодавства через те, що вони нібито направлені на дискримінацію малих, не представлених партій, таких як його партія.

31. В суді Онтаріо Molloy J. визнав недійсною наявну норму про виборчу заставу, згідно з якою 1000 канадських доларів, які кандидати сплачують як виборчу заставу, повертається в повному обсязі лише тим, хто набрав більше ніж 10% голосів виборців. Тим, хто набрав менше, повертається лише 500 канадських доларів. Суддя вважав, що це є порушенням розділу З Хартії про права і свободи (активні і пасивні виборчі права), і рекомендував повертати виборчу заставу незалежно від кількості набраних кандидатом голосів.

32. В апеляційному суді Онтаріо Doherti J.A. не визнав формули справедливості зі строго рівним ставленням у сфері виборчого законодавства, яка була надана нижчим судом. Він постановив, що основною метою розділу 3 Хартії було гарантувати здійснення права на ефективне представництво, а не лише забезпечити абсолютну рівність. Рівне ставлення - це важлива передумова, але не єдина.

3. Маврикій

33. У Третьому періодичному звіті Маврикію (1) маврикійська делегація зазначила:

"З посиланням на нещодавню справу, в якій політична організація оскаржувала суму, на яку піднявся розмір виборчої застави, Верховний Суд виніс рішення, що зазначений розмір збільшення суми застави є перепоною для участі громадян у виборах і є, таким чином, неконституційним. Від початку Уряд вніс зміни до закону з метою запобігання висуненню громадянами своєї кандидатури на вибори з малозначущих причин та використанню великого обсягу ефірного часу в обмін на дуже незначну заставу. Внаслідок винесення рішення Верховним Судом виборча застава була знижена до попередньої суми, яка становить 250 рупій".

4. Сполучене Королівство

34. На даний момент в Сполученому Королівстві ведуться політичні дебати щодо доцільності існування виборчої застави.

35. Виборча застава вперше була введена Законом про народне представництво (Representation of People Act) у 1918 році в розмірі 150 фунтів стерлінгів. Підставою для повернення застави було набрання кандидатом однієї восьмої голосів виборців. У Законі про народне представництво 1985 року умову для повернення застави скоротили до 5%, але підвищили суму застави до 500 фунтів стерлінгів.

36. У 2003 році виборча комісія, занепокоєна через зростаючий політичний абсентеїзм у Сполученому Королівстві, опублікувала офіційний звіт під назвою "Голосування для змін", в якому, серед іншого, відстоювалось скасування заставної системи. Комісія зазначала, що така вимога ставить у невигідне становище невеликі партії і кандидатів-самовисуванців (для прикладу, Партія зелених втратила усі свої застави на парламентських виборах 1992 і 1997 років).

37. Уряд не підтримав цієї пропозиції, вважаючи, що скасування виборчої застави дозволить будь-кому виставляти свою кандидатуру на виборах і отримати доступ, наприклад, до безплатного випуску листівок, без яких-небудь гарантій або попереджувальних заходів. Це може призвести до різкого збільшення кількості кандидатів, спричиняючи виникнення адміністративної плутанини та необґрунтоване виставлення кандидатур (1). Замість цього Уряд запропонував спростити систему застав (залишається та ж сама сума в 500 фунтів стерлінгів для парламентських виборів) і ввести двохвідсотковий прохідний бар'єр для повернення застави. У 2005 році на розгляд Парламенту був представлений законопроект, що містить такі зміни (SN/SG/3779).

С. Відповідні міжнародні документи

1. Європейська комісія "За демократію через право" (Венеціанська комісія Ради Європи)

38. У Зводі правил належної практики виборів (Code of Good Practice in Electoral Matters) (2) зазначається:

"Принцип I.1. с.

"Якщо застава є обов'язковою, то вона повертається, якщо кандидат або партія набрали певну кількість голосів; сума застави і встановлена для її повернення кількість голосів не мають бути надмірними".

39. Венеціанська комісія провела експертну оцінку виборчого законодавства багатьох країн - членів Ради Європи. Виборча застава була одним з тих питань, які цікавили Комісію під час оцінки проекту змін до виборчого кодексу Вірменії. У проекті спільної думки Венеціанської комісії і Бюро демократичних інституцій та прав людини ОБСЄ (далі OSCE/ODIHR) (3) зазначено таке:

"20. Проект поправок скасовує вимогу збору підписів на підтримку висунення кандидата та збільшує суму виборчої застави. Це є прийнятним у принципі. Однак проект (поправки до статей 71(1), 101(1)(1) та 108(2)) значним чином підняв би суму виборчих застав (у випадку президентських виборів від 5000 до 8000 [разів мінімальної заробітної плати]; у випадку пропорційних виборів від 2500 до 4000 разів, у випадку мажоритарних виборів від 100 до 150 разів мінімальної заробітної плати). Рекомендовано перегляд цих підвищених сум застави, оскільки не є очевидним, що існуючі суми застави недостатні для стримування легковажних кандидатів. Відповідно до міжнародних та європейських стандартів надмірно висока сума виборчої застави є проблемою. Усталеним принципом є те, що незаконна дискримінація включає дискримінацію особи на підставі її соціального або майнового статусу. Відповідно сума виборчої застави повинна визначатися дуже обережно, щоб не спричинити перепон для висунення кандидатури серйозного кандидата, який на даний момент знаходиться в несприятливому економічному становищі".