ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 вересня 2021 року
м. Київ
справа № 810/3787/16
адміністративне провадження № К/9901/53598/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Прокуратури Київської області на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 15 травня 2018 року (колегія суддів у складі: Беспалова О. О., Губської О. А., Парінова А. Б.)у справі за позовом прокурора - заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави в особі Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Київській області до виконавчого комітету Ірпінської міської ради Київської області, відділу містобудування та архітектури Ірпінської міської ради Київської області, третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачів - Товариство з обмеженою відповідальністю "Орлан-Інвест Груп" про визнання протиправними дій та скасування містобудівних умов та обмежень,
В С Т А Н О В И В:
Прокурор Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області звернувся до Київського окружного адміністративного суду в інтересах держави в особі Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Київській області з позовом до виконавчого комітету Ірпінської міської ради Київської області, відділу містобудування та архітектури Ірпінської міської ради Київської області про визнання протиправними дій відділу містобудування та архітектури виконавчого комітету Ірпінської міської ради Київської області щодо видачі 15.07.2016 містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки № 0137-07-2016 за адресою: вул. Чехова, 27, м. Ірпінь, Київська область; скасування містобудівних умов та обмежень від 15.07.2016 за № 0137-07-2016 щодо забудови земельної ділянки за адресою: вул. Чехова, 27, м. Ірпінь, Київська область.
В обґрунтування позову вказано, що відділом при видачі оскаржуваних містобудівних умов та обмежень допущено порушення ст. ст. 16, 26, 29, 31 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" щодо обов`язкової відповідності намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні, що, відповідно до ч. 5 ст. 29 вказаного Закону та п. 2.4 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, є окремою підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень.
Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 16 січня 2018 року позов задоволено.
Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 15 травня 2018 року рішення Київського окружного адміністративного суду від 16 січня 2018 року скасовано та ухвалено нове про відмову у задоволенні позову.
Не погодившись з указаним судовим рішенням, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Касаційну скаргу, зокрема, обґрунтовано тим, що суд апеляційної інстанції при вирішенні спору дійшов помилкових висновків без урахування фактичних обставин даної справи та з безпідставним ігноруванням положень законодавства.
У відзиві на касаційну скаргу відповідачі просив відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити рішення суду апеляційної інстанції без змін.
Ухвалою Верховного Суду від 24 липня 2018 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
У зв`язку з відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, справа розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів дійшла наступних висновків.
Як установлено судом апеляційної інстанції, рішенням Ірпінської міської ради Київської області № 2496-36-VI від 06.09.2012 "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду КП "Ірпіньжитлоінвестбуд" під багатоповерхове житлове будівництво в м. Ірпінь, вул. Чехова, 27", затверджено КП "Ірпіньжитлоінвестбуд" проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1,5 га по вул. Чехова, 27 в м. Ірпінь та надано КП "Ірпіньжитлоінвестбуд" земельну ділянку, зазначену у п. 1 цього рішення, в оренду строком на 5 років з правом передачі в суборенду без зміни цільового призначення під багатоповерхове житлове будівництво.
Між Ірпінською міською радою (орендодавець) та комунальним підприємством "Ірпіньжитлоінвестбуд" (орендар) було укладено договір оренди земельної ділянки по м. Ірпінь (далі - договір оренди), відповідно до п. 1 якого орендодавець надає, а орендар приймає в строкове платне користування земельну ділянку на підставі рішення Ірпінської міської ради № 2496-36-VІ від 06.09.2012 під багатоповерхове житлове будівництво, яке знаходиться в м. Ірпінь, вул. Чехова, 27.
Відповідно до п. 2 вказаного договору оренди в оренду передається земельна ділянка загальною площею 1,5000 га, у тому числі: 15000 м2 - землі житлової забудови.
Згідно з п. 5 договору оренди нормативна грошова оцінка земельної ділянки становить: 2 162 257,52 грн.
Договір укладено на 5 (п`ять) років з 06.09.2012 по 06.09.2017. Після закінчення строку договору орендар має переважне право на поновлення його на новий строк. У цьому разі орендар повинен не пізніше ніж за 60 днів до закінчення строку дії договору повідомити письмово орендодавця про намір продовжити його дію (п. 5 договору оренди).
Пунктом 9 договору оренди визначено розмір орендної плати: річна орендна плата на земельну ділянку встановлюється у розмірі 3% від нормативної грошової оцінки землі.
Договір зареєстрований у відділі Держкомзему м. Ірпінь, Київської області, про що у Державному реєстрі земель вчинено запис від 24.09.2012 за № 321090001000046.
06.09.2012 Ірпінською міською радою та КП "Ірпіньжитлоінвестбуд" підписано акт приймання-передачі земельної ділянки, відповідно до якого Ірпінська міська рада передала, а КП "Ірпіньжитлоінвестбуд" прийняло в оренду земельну ділянку загальною площею 1,5000 га, надану під багатоповерхове житлове будівництво, яка знаходиться за адресою: м. Ірпінь, вул. Чехова, 27, згідно рішення Ірпінської міської ради № 2496-36-VІ від 06.09.2012.
За вказаним договором, в оренду передано земельну ділянку за кадастровим номером 3210900000:01:066:0013, який було сформовано 19.09.2012, що вбачається з кадастрового плану земельної ділянки.
Рішенням Ірпінської міської ради Київської області № 2497-36-VІ від 06.09.2012 "Про надання дозволу КП "Ірпіньжитлоінвестбуд" на передачу земельної ділянки в суборенду ПП "Білдгрупменеджмент" під багатоповерхове житлове будівництво" надано дозвіл КП "Ірпіньжитлоінвестбуд" на передачу в суборенду ПП "Білдгрупменеджмент" земельну ділянку площею 1,500 га, що розташована в м. Ірпінь, вул. Чехова, 27 строком на 5 років без зміни її цільового призначення.
В подальшому, 25.10.2012 між комунальним підприємством "Ірпіньжитлоінвестбуд" (орендар) та приватним підприємством "Білдгрупменеджмент" (суборендар) було укладено договір суборенди земельної ділянки, який зареєстрований у відділі Держкомзему м. Ірпінь Київської області 25.10.2012 за № 3210900000010660013401.
17.06.2016 між третьою особою та ПП "Білдгрупменеджмент" укладено договір № 4 про спільну діяльність у будівництві багатоповерхових житлових будинків.
Предметом даного договору є об`єднання вкладів без створення юридичної особи з метою спільної діяльності у будівництві багатоповерхових житлових будинків.
15.07.2016 виконавчим комітетом Ірпінської міської ради Київської області видано містобудівні умови та обмеження № 0137-07-2016 на виконання рішенням виконавчого комітету №125/19 від 19.05.2015.
Вважаючи рішення протиправним і таким, що порушує державні інтереси, позивач звернувся до суду із даним позовом.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що наявність невідповідності намірів забудови положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні, а саме: Генеральному плану міста Ірпінь та плану зонування території міста Ірпінь доведено позивачем.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позову колегія суддів апеляційного суду виходила з того, що позивач не довів, що оскаржувані містобудівні умови та обмеження суперечать інтересам територіальної громади та їх скасування є необхідним у демократичному суспільстві, не надав належних та допустимих доказів відсутності волевиявлення жителів територіальної громади міста Ірпінь під час передачі земельної ділянки в оренду для цілей забудови. Одночасно, позивачем не було спростовано виникнення майнових інтересів у апелянта та відносин, які доцільно зберегти, так само як і не було доведено, що станом на 2018 рік пріоритетним для жителів територіальної громади залишається потреба у спорудженні на спірній земельній ділянці медичних центрів.
Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає таке.
Повноваження ДАБІ у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Законом № 3038-VI, Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 № 698 (далі - Порядок № 698).
Положеннями статті 41 Закону № 3038-VI передбачено, що Державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Державний архітектурно-будівельний нагляд - сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.
Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
З метою здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду головні інспектори будівельного нагляду: 1) перевіряють законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об`єктами нагляду; 2) витребовують від органів державної влади, фізичних та юридичних осіб документи і матеріали щодо предмета нагляду, одержують інформацію з автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та баз даних, створених органами державної влади; 3) мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів, приміщень, документів та матеріалів, необхідних для здійснення нагляду; 4) вимагають від органів державного архітектурно-будівельного контролю проведення перевірок у разі наявності ознак порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; 5) залучають у разі потреби до здійснення нагляду фахівців підприємств, установ, організацій, контрольних і фінансових органів.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право:1) видавати обов`язкові до виконання об`єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; 2) притягати посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності за вчинені правопорушення відповідно до закону; 3) ініціювати притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до дисциплінарної відповідальності; 4) вносити подання про звільнення посадової особи об`єкта нагляду до органу, який здійснив його призначення; 5) вносити подання про позбавлення права виконувати певні види робіт посадової особи об`єкта нагляду до органу, яким таке право надавалося; 6) скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Так, механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначений Порядком № 698.
Відповідно до пунктів 2-3 Порядку № 698 нагляд здійснюється Держархбудінспекцією через головних інспекторів будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві і Севастополі (далі - головні інспектори будівельного нагляду) шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок.
Перевірки проводяться головним інспектором будівельного нагляду або кількома головними інспекторами будівельного нагляду.
Основними завданнями нагляду є: 1) виявлення, припинення та запобігання порушенню уповноваженими органами містобудування та архітектури, визначеними відповідно до статті 13 Закону України "Про архітектурну діяльність", органами державного архітектурно-будівельного контролю, визначеними відповідно до статті 6 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності; 2) скасування чи зупинення дії рішень, прийнятих з порушенням вимог містобудівного законодавства об`єктами нагляду, зокрема щодо документів, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування або анулювання зазначених документів; 3) притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності відповідно до закону.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється посадовими особами ДАБІ (суб`єкт нагляду) з метою перевірки дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, іншими органами (об`єкт нагляду), що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.
Аналогічна правова позиція вже висловлювалась Верховним Судом у постанові № 823/1015/18 від 19 квітня 2021 року.
Так, як убачається з матеріалів справи, до суду з позовом в інтересах держави в особі уповноваженого органу - Департаменту державної архітектурно - будівельної інспекції у Київській області звернувся прокурор - заступник керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області
Відповідно до п.3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадк