ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б., Британчука В. В., Єленіної Ж. М., Ситнік О. М.
на постанову Великої Палати Верховного Суду від 15 вересня 2021 року № 9901/897/18 (провадження № 11-225заі21)
в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія) про визнання дій та бездіяльності протиправними, визнання протиправним та скасування рішення, відшкодування моральної шкоди
Короткий виклад історії справи
У листопаді 2018 року ОСОБА_1 зверталася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому просила:
- визнати протиправними дії ВККС щодо неналежного оформлення суддівського досьє ОСОБА_1 № 01010;
- визнати протиправною бездіяльність ВККС щодо незазначення в її рішенні від 17 жовтня 2018 року № 1825/ко-18 мотивів його ухвалення;
- визнати протиправним та скасувати рішення ВККС від 17 жовтня 2018 року №1825/ко-18;
- зобов`язати ВККС повторно провести кваліфікаційне оцінювання судді Харківського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 зі стадії «Дослідження досьє та проведення співбесіди» відповідно до вимог законодавства України та прийняти відповідне рішення за наслідками пройденого кваліфікаційного оцінювання суддею ОСОБА_1 ;
- стягнути з ВККС на користь ОСОБА_1 моральну шкоду в розмірі 1 000 000 (один мільйон) гривень.
З урахуванням вимог заяви про зміну підстав позову позивачка доводила, що Комісія, коли ухвалювала оскаржуване рішення, порушила вимоги Конституції України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція), практики Європейського суду з прав людини, Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII), а також вимоги Положення про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення, затвердженого рішенням ВККС від 3 листопада 2016 року № 143/зп-16 (у редакції рішення ВККС від 13 лютого 2018 року № 20/зп-18) (далі - Положення), порушила Порядок проведення іспиту та методику встановлення його результатів у процедурі кваліфікаційного оцінювання, затверджений рішенням ВККС від 4 листопада 2016 року № 144зп-16 (у редакції рішення ВККС від 13 лютого 2018 року № 20/зп-18), Порядок формування і ведення суддівського досьє, затверджений рішенням ВККС від 15 листопада 2016 року № 150/зп-16, Регламент ВККС, затверджений рішенням ВККС від 13 жовтня 2016 року № 81/зп-16.
Зазначала далі, що оскаржуване рішення Комісії є невмотивованим, позаяк замість вказівки на мотиви його ухвалення в рішенні лише перелічені засоби встановлення невідповідності судді займаній посаді. У рішенні не зазначено, за яким саме критерієм позивачка не відповідає займаній посаді, не наведено жодної аргументації щодо рівня встановлених балів.
Також указувала на те, що суддівське досьє не оформлено відповідно до встановлених законодавством вимог, що безпосередньо вплинуло на законність та об`єктивність результатів кваліфікаційного оцінювання; оскаржуване рішення вважала незаконним, невмотивованим та ухваленим з порушенням законів та актів Комісії, що регулюють спірні правовідносини, принципів верховенства права, правової визначеності та незалежності судової влади.
Ще однією підставою для скасування оскаржуваного рішення позивачка вважала неможливість участі члена колегії ВККС Козлова А. Г. під час проведення співбесіди та прийняття оскаржуваного рішення, позаяк останній підлягав відводу з огляду на існування обставин, що викликають сумнів у його безсторонності.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 13 травня 2021 року на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) провадження у справі закрив.
Не погодившись із таким рішенням ОСОБА_1 подавала до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, у якій просила скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 травня 2021 року та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Короткий зміст установлених обставин та рішення суду попередньої інстанції
13 травня 2009 року Президент України Указом № 320/2009 призначив ОСОБА_1 на посаду судді Харківського окружного адміністративного суду строком на п`ять років, а Указом від 2 листопада 2017 року № 350/2017 призначив її на цю ж посаду безстроково.
ВККС 1 лютого 2018 року прийняла рішення № 8/зп-18, яким призначила кваліфікаційне оцінювання 1790 суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді, зокрема судді Харківського окружного адміністративного суду ОСОБА_1
7 вересня 2018 року Комісія прийняла рішення № 193/зп-18, яким затвердила результати першого етапу кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді «Іспит». Згідно з декодованими результатами першого етапу кваліфікаційного оцінювання суддів на відповідність займаній посаді ОСОБА_1 за анонімне тестування отримала 87,75 бала, за результатами виконаного практичного завдання - 71,5 бала. На етапі складеного іспиту суддя загалом набрала 159,25 бала та була допущена до другого етапу кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді «Дослідження досьє та проведення співбесіди».
На вказаному етапі Комісія заслухала доповідача, дослідила досьє судді та надані суддею пояснення і дійшла висновків, що за критеріями компетентності (професійної, особистої та соціальної) суддя ОСОБА_1 набрала 384,25 бала.
При цьому за критерієм професійної компетентності Комісія оцінила ОСОБА_1 на підставі результатів іспиту, дослідження інформації, яка міститься в досьє, та співбесіди за показниками, визначеними пунктами 1-5 глави 2 розділу ІІ Положення.
Комісія за критеріями особистої та соціальної компетентності оцінила ОСОБА_1 на підставі результатів тестування особистих морально-психологічних якостей і загальних здібностей, дослідження інформації, яка міститься в суддівському досьє, та співбесіди з урахуванням показників, визначених пунктами 6-7 глави 2 розділу ІІ Положення.
За критерієм професійної етики, оціненим за показниками, визначеними пунктом 8 глави 2 розділу ІІ Положення, суддя набрала 131 бал. За цим критерієм оцінено суддю на підставі результатів тестування особистих морально-психологічних якостей і загальних здібностей, дослідження інформації, яка міститься в досьє, та співбесіди.
За критерієм доброчесності, оціненим за показниками, визначеними пунктом 9 глави 2 розділу ІІ Положення, суддя ОСОБА_1 набрала 134 бали. За цим критерієм суддю оцінено на підставі результатів тестування особистих морально-психологічних якостей і загальних здібностей, дослідження інформації, яка міститься в досьє та співбесіди.
За результатами проведеного кваліфікаційного оцінювання суддя Харківського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 набрала 649,25 бала, що становить менше 67 відсотків від суми максимально можливих балів за результатами кваліфікаційного оцінювання всіх критеріїв.
17 жовтня 2018 року Комісія прийняла рішення № 1825/ко-18, яким вирішила:
- визначити, що суддя Харківського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 за результатами кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді набрала 649,25 бала;
- визнати суддю Харківського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 такою, що не відповідає займаній посаді;
- внести до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) подання з рекомендацією про звільнення з посади судді Харківського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 .
Незгода з указаним рішенням щодо невідповідності займаній посаді судді, а також із діями колегії ВККС, допущеними під час проведення кваліфікаційного оцінювання, стали підставою звернення позивачки до суду.
Закриваючи провадження у справі, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду в ухвалі від 13 травня 2021 року дійшов таких висновків.
З урахуванням послідовності (стадійності) прийняття остаточного рішення про звільнення судді, який не пройшов кваліфікаційне оцінювання і, як наслідок, не відповідає займаній посаді, судовий контроль має здійснюватися щодо остаточного рішення, яке уповноважена приймати ВРП.
У цій справі предметом розгляду є рішення відповідача, у якому Комісія, окрім іншого, висловила рекомендацію звільнити позивачку з посади судді у зв`язку зі встановленою невідповідністю займаній посаді, та дії Комісії щодо здійснення оцінювання ОСОБА_1 на відповідність займаній посаді судді в частині оцінювання критеріїв та показників, окрім тих, що оцінюються за результатами іспиту. Тобто фактично позивачка оскаржує рішення ВККС від 17 жовтня 2018 року № 1825/ко-18 про невідповідність ОСОБА_1 займаній посаді судді Харківського окружного адміністративного суду та дотримання Комісією встановленої законом процедури під час кваліфікаційного оцінювання позивачки.
Рішенням від 19 січня 2021 року № 69/0/15-21 ВРП відмовила в задоволенні подання ВККС про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Харківського апеляційного адміністративного суду на підставі підпункту 4 пункту 161 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України.
Також суд першої інстанції зазначив, що оскаржуване рішення Комісії вичерпало свою дію та втратило юридичне значення, позаяк суддя продовжує перебувати на посаді судді відповідного суду.
В апеляційній скарзі на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 травня 2021 року про закриття провадження у справі ОСОБА_1 просила скасувати таке рішення та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Узагальнюючи свої доводи, повідомляла, що суд першої інстанції не врахував, що оскаржуване рішення ВККС створювало та продовжує створювати негативні наслідки для неї; воно не може вважатися виключно рекомендацією, оскільки в резолютивній частині законом не передбачена можливість надання рекомендації, а лише зазначено, що це рішення як самостійний акт може бути підставою для внесення подання, яке, своєю чергою, є тим самим актом, що розглядається під час вирішення питання про звільнення судді з посади; суд неповно встановив обставини справи і не врахував того факту, що позивачка оскаржила не лише рішення, а й дії Комісії, а провадження у справі закрито виключно з мотивів неможливості оскарження рішення; рішення зумовило наслідки у вигляді внесення відповідачем до ВРП рекомендації про звільнення позивачки з посади судді, яке в підсумку було відхилене ВРП.
Вважала, що оскаржуване рішення Комісії не є рішенням рекомендаційного характеру в розумінні частини восьмої статті 101 Закону № 1402-VIII, а тому може бути оскаржено окремо від рішення ВРП відповідно до частини другої статті цього 88 Закону.
Наголошувала, що у своєму позові вона оскаржувала не лише рішення Комісії, але і її дії та бездіяльність, просила суд стягнути з відповідача моральну шкоду. І саме такий спосіб захисту обраний позивачкою самостійно, і вона вважала такий спосіб захисту ефективним. Натомість суд безпідставно залишив поза увагою заявлені позовні вимоги.
Закривши провадження, суд вчинив штучні перешкоди в доступі до правосуддя. Крім того, зазначала, що судова практика в подібній категорії справ різниться. Зокрема, вказувала на рішення у справі № 9901/478/19, яким Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду закрив провадження в адміністративній справі лише в частині оскарження рішення ВККС щодо надання рекомендації ВРП розглянути питання про звільнення судді. У частині щодо оскарження рішення Комісії про невідповідність судді займаній посаді Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду розглянув справу та ухвалив відповідне рішення.
Також авторка скарги посилалася на те, що суд першої інстанції залишив поза увагою доводи позивачки про те, що оскаржуване рішення Комісії негативно впливає на подальшу роботу судді та викликає недовіру до неї як представника влади.
Скаржниця схвалювала окрему думку судді Єресько Л. О., у якій остання погоджується з висновком колегії суддів про закриття провадження в цій справі в частині абзацу третього рішення ВККС від 17 жовтня 2018 року № 1825/ко-18 про внесення до ВРП подання з рекомендацією про звільнення з посади судді як такого, що втратило юридичне значення. Водночас ці висновки є несправедливими по відношенню до іншої частини оскаржуваного рішення ВККС (абзаци перший та другий), якою визнано суддю ОСОБА_1 такою, що не відповідає займаній посаді. А також не погоджується з висновками суду першої інстанції про втрату юридичного значення оскаржуваного рішення в частині абзаців першого та другого про невідповідність судді займаній посаді у зв`язку з прийняттям рішення ВРП про відмову в задоволенні подання ВККС про звільнення позивачки з посади судді, позаяк це рішення не нівелює іншої частини рішення ВККС як єдиного уповноваженого законом органу на прийняття рішення за наслідками індивідуальної оцінки судді.
Рішення ВККС про відповідність (невідповідність) займаній посаді може бути використане Комісією під час наступних кваліфікаційних оцінювань або ж конкурсних процедур, тобто може безпосередньо впливати на питання суддівської кар`єри та розміру суддівської винагороди.
Велика Палата Верховного Суду постановою від 15 вересня 2021 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишила без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 травня 2021 року - без змін.
Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду
Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що згідно із частинами першою, другою статті 88 Закону № 1402-VIII ВККС ухвалює мотивоване рішення про підтвердження або непідтвердження здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді. Суддя, який не згодний із рішенням ВККС щодо його кваліфікаційного оцінювання, може оскаржити це рішення в порядку, передбаченому КАС.
Згідно із частинами сьомою, восьмою статті 101 Закону № 1402-VIII рішення ВККС можуть бути оскаржені до суду з підстав, установлених цим Законом, а рішення Комісії щодо надання рекомендацій можуть бути оскаржені тільки разом із рішенням, ухваленим за відповідною рекомендацією.
Якщо ще раз повернутись до змісту частини восьмої статті 101 цього Закону, то в ній ідеться про те, що рішення ВККС, яке містить рекомендацію з пропозицією до здійснення певних дій та ухвалення певного рішення, може бути оскаржене, але за обов`язкової умови - тоді, коли буде ухвалене рішення за відповідною рекомендацією.
Встановлення законом такої умови не обмежує право кожного, хто його має, на оскарження рішень ВККС до адміністративного суду, однак запроваджує, оптимізує чи робить раціональною можливість звернення до суду за захистом своїх прав, коли рішення Комісії з рекомендацією буде актуалізоване через рішення органу, який за законом вправі розглядати рішення з рекомендацією і ухвалювати за ним відповідне рішення.
Більшість суддів Великої Палати Верховного Суду вважає, що на інше розуміння положень частин сьомої, восьмої статті 101 Закону № 1402-VIII н