ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
24 вересня 2021 року
м. Київ
справа № 806/1519/18
адміністративне провадження № К/9901/9974/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Жука А.В.,
суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу
за адміністративним позовом ОСОБА_1
до Виконавчого комітету Новоград-Волинської міської ради Житомирської області
третя особа: Комунальне підприємство Новоград-Волинської міської ради "Новоград-Волинськтеплокомуненерго"
про визнання дій протиправними та визнання нечинними рішень,
провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 30.10.2018 (головуючий суддя - Горовенко А.В.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07.03.2019 (головуючий суддя - Сапальова Т.В., судді - Курко О. П., Совгира Д. І.)
ВСТАНОВИВ:
І. Історія справи
Короткий зміст позовних вимог
1. У березні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до Житомирвського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Виконавчого комітету Новоград-Волинської міської ради Житомирської області, третя особа - Комунальне підприємство Новоград-Волинської міської ради "Новоград-Волинськтеплокомуненерго", в якому просив суд:
- визнати протиправними дії Виконавчого комітету Новоград-Волинської міської ради Житомирської області щодо прийняття рішення "Про нарахування оплати за опалення місць загального користування в багатоквартирних будинках, обладнаних лічильниками обліку теплової енергії" від 12.07.2017 №477 та визнати рішення нечинним з моменту його прийняття;
- визнати протиправними дії виконавчого комітету Новоград-Волинської міської ради Житомирської області щодо прийняття рішення "Про затвердження коефіцієнтів нормативної витрати теплової енергії на опалення місць загального користування в багатоквартирних будинках міста Новоград-Волинського обладнаних лічильниками обліку теплової енергії" від 13.09.2017 №514 та визнати рішення не чинним з моменту його прийняття.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що спірні рішення прийняті з порушенням норм чинного законодавства, та вказував, що відповідно до ст. 28 Закону України "Про місцеве самоврядування" до повноважень місцевого самоврядування належать повноваження щодо встановлення порядку та меж тарифів, проте такі тарифи розробляються та встановлюються Національною комісією, яка здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг. На думку позивача, при прийнятті спірних рішень відповідачем не дотримано положення Закону України "Про житлово-комунальні послуги", а саме: про відповідні змін тарифів ограни місцевого самоврядування повинні інформувати населення; ціни на послуги повинні бути встановлені за домовленістю сторін; визначення тарифів на теплову енергію її постачання, здійснюється тільки згідно з умовами договору та з можливістю оформлення претензій. Також позивачем зазначено, що після надходження квитанцій про оплату за теплопостачання місць загального користування, він надсилав претензії та вимагав скликати комісію, проте зазначені вимоги не були вирішені.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 30.10.2018, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07.03.2019, у задоволенні позову відмовлено.
4. Судом першої інстанції встановлено, що діяльність КП Новоград-Волинської міської ради "Новоград-Волинськтеплокомуненерго" у сфері теплопостачання та встановлення тарифів на теплову енергію не підпадає під державне регулювання НКРЕКП, оскільки обсяги транспортування та постачання теплової енергії в Гкал на рік, є меншими за встановлені постановою НКРЕКП "Про затвердження Ліцензійних умов провадження господарської діяльності у сфері теплопостачання" від 22.03.2018 №308.
5. Суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, дійшов висновку про те, що функції із встановлення тарифів на житлово-комунальні послуги для комунальних підприємств та підприємств спільної власності територіальних громад віднесені до повноважень органів місцевого самоврядування. Зважаючи на те, що відповідно до чинного законодавства НКРЕКП повноважна встановлювати тарифи на теплову енергію тільки суб`єктам природних монополій у сфері теплопостачання, ліцензування діяльності яких можна віднести до повноважень НКРЕКП, встановлення тарифів на житлово-комунальні послуги для комунальних підприємств та підприємств спільної власності територіальних громад, що не підпадає під державне регулювання НКРЕКП здійснюється виконавчими органами сільських, селищних, міських рад.
6. Судом апеляційної інстанції під час дослідження листа НКРЕКП від 29.05.2017 №5777/1813/7-17, на який посилався позивач в апеляційній скарзі, встановлено, що вказаний лист не містить відомостей про порушення третьою особою правильності розрахунків. Апеляційний суд погодився з висновками суду першої інстанції про те, що спірні рішення прийнято відповідно до норм чинного законодавства, з дотриманням встановленого порядку, в межах повноважень та у спосіб, що визначені законами України, а тому підстави для визнання їх протиправними та нечинними відсутні.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї
7. У квітні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 30.10.2018 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07.03.2019. У касаційний скарзі позивач, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати зазначені судові рішення та справу направити на новий розгляд.
8. У касаційній скарзі позивач посилається на лист НКРЕКП від 29.05.2017 №5777/1813/7-17 та зазначає, що у листі НКРЕКП вказала на порушення Виконавчим комітетом тарифів на теплову енергію і пропонувала третій особі звернутись з цим питанням до Новоград-Волинської міської ради із заявою та розрахунковими матеріалами щодо встановлення тарифів на теплову енергію. На думку скаржника, цей лист залишився поза увагою третьої особи та відповідача, внаслідок чого були визначені невірні тарифи. Позивач вважає, що питання визначення тарифів належить до повноважень не виконавчого комітету міської ради, а самої міської ради.
9. Позивач стверджує, що судом першої інстанції не було надано оцінки тій обставині, що відповідач при прийнятті спірних рішень не розглядав заяву третьої особи та додані до неї розрахункові документи, а тарифи, на його думку, були визначені лише на підставі звернення директора третьої особи щодо визначення тарифів.
10. Крім того, скаржник вказує, що судом апеляційної інстанції прийнято постанову з порушенням процесуального права, оскільки судове рішення було прийнято за відсутності його представника. При цьому вказує, що відповідно до довідки суду, у приміщенні якого мало бути проведене судове засідання в режимі відеоконференції, у назначений день всі учасники справи були присутніми у судовому засіданні. Позивач вважає, що судом апеляційної інстанції було порушено його право на справедливий суд.
11. У відзиві на касаційну скаргу відповідач вважає доводи касаційної скарги необґрунтованими, просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін. Відповідач вказує, що при прийнятті спірних рішень Виконавчим комітетом було застосовано положення Методики розрахунку кількості теплоти, спожитої на опалення місць загального користування багатоквартирних будинків, та визначення плати за їх опалення, затвердженої наказом Міністерства будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства України №359 від 31.10.2006, та виконані розрахунки були надані для розгляду одночасно зі зверненням про затвердження коефіцієнтів.
Рух адміністративної справи в суді касаційної інстанції
12. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 09.04.2019 для розгляду справи №806/1519/18 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя - Стародуб О.П., судді - Анцупова Т.О., Кравчук В.М.
13. Ухвалою Верховного Суду від 18.04.2019 відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою, встановлено строк для подання відзиву на касаційну скаргу.
14. Ухвалою Верховного Суду від 24.06.2020 задоволено заяви суддів Стародуба О.П., Кравчука В.М., Чиркіна С.М. про самовідвід. Відведено суддів Стародуба О.П., Кравчука В.М., Чиркіна С.М. від участі у розгляді справи №806/1519/18.
15. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 30.06.2020 призначено повторний автоматизований розподіл справи №806/1519/18.
16. Протоколом повторного автоматизованого розподілу справ між суддями від 30.06.2019 визначено новий склад суду: головуючий суддя - Жук А.В., судді - Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.
17. Ухвалою Верховного Суду від 23.09.2021 адміністративну справу прийнято до провадження вказаною колегією суддів та призначено до судового розгляду у попередньому судовому засіданні.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
18. 12 травня 2017 року Комунальне підприємство Новоград-Волинської міської ради "Новоград-Волинськтеплокомуненерго" листом звернулося до міського голови Новоград-Волинської міської ради Житомирської області з проханням погодити нарахування плати за опалення місць загального користування споживачам, які проживають в багатоквартирних житлових будинках, квартири яких відключені від централізованого опалення. У листі також зазначено, що обсяги витрат теплової енергії для опалення місць загального користування багатоквартирних житлових будинків розраховані спеціальними підприємствами на підставі необхідних для розрахунку даних, підтверджених довідками балансоутримувачів житлових будинків по кожному будинку. Розрахунки виконані відповідно до "Методики розрахунку кількості теплоти, спожитої на опалення місць загального користування багатоквартирних будинків та визначення плати за їх опалення", затвердженої наказом Міністерства будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства від 31.10.2006 №359.
19. Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг надіслала на адресу КП НВМР "Новоград-Волинськтеплокомуненерго" лист від 29.05.2017 №5777/18.13/7-17, в якому зазначила, що на виконання вимог чинного законодавства та підтримуючи політику децентралізації у частині розширення повноважень місцевих органів влади щодо ліцензування та встановлення тарифів, зокрема у сфері теплопостачання, НКРЕКП було розроблено та прийнято постанову "Про затвердження Ліцензійних умов провадження господарської діяльності у сфері теплопостачання" від 22.03.2017 №308, та зазначено, що діяльність КП НВМР "Новоград-Волинськтеплокомуненерго" не підпадає під державне регулювання НКРЕКП в частині здійснення ліцензування діяльності у сфері теплопостачання та відповідно встановлення тарифів на теплову енергію.
20. Згідно з пунктами 1, 2 та 3 рішення Виконавчого комітету Новоград-Волинської міської ради "Про нарахування плати за опалення місць загального користування в багатоквартирних житлових будинках, обладнаних лічильниками обліку теплової енергії" від 12.07.2017 №477 вирішено погодити КП НВМР "Новоград-Волинськтеплокомуненерго" нарахування плати за опалення місць загального користування в багатоквартирних житлових будинках, обладнаних лічильниками обліку теплової енергії, споживачам, квартири яких відключені від системи централізованого теплопостачання, з моменту затвердження виконавчим комітетом міської ради відповідних розрахунків часток (коефіцієнтів) нормативної витрати тепла для опалення місць загального користування по кожному будинку; зобов`язано КП НВМР "Новоград-Волинськтеплокомуненерго" визначити по кожному будинку окремо частку (коефіцієнт) нормативної витрати тепла та надати їх на затвердження виконавчому комітету Новоград-Волинської міської ради, також зобов`язано КП НВМР "Новоград-Волинськтеплокомуненерго" укласти відповідні договори для проведення розрахунків за опалення місць загального користування, внести відповідні зміни до договорів на оплату послуг з централізованого теплопостачання у зв`язку з прийняттям цього рішення.
21. КП НВМР "Новоград-Волинськтеплокомуненерго" 03.07.2017 листом №1039 звернулося до голови Новоград-Волинської міської ради Житомирської області з проханням затвердити коефіцієнти нормативної витрати теплової енергії на опалення місць загального користування для нарахування плати за опалення місць загального користування споживачам, які проживають в багатоквартирних житлових будинках, квартири яких відключені від централізованого опалення.
22. Відповідно до акту готовності до опалювального періоду від 28.08.2017 представником КП НВМР "Новоград-Волинськтеплокомуненерго", у присутності керівника Об`єднання сіввласників багатоквартирного будинку "Перспектива", здійснено відповідні випробовування та огляд будинку АДРЕСА_1, за результатами прийнято рішення про готовність об`єкта до опалювального періоду 2017-2018 років.
23. 13 вересня 2017 року Виконавчим комітетом Новоград-Волинської міської ради Житомирської області прийнято рішення "Про затвердження коефіцієнтів нормативної витрати теплової енергії на опалення місць загального користування в багатоквартирних житлових будинках міста Новоград-Волинського, обладнаних лічильниками обліку теплової енергії" №514 для кожного будинку в окремо визначеному розмірі, зокрема, для будинку АДРЕСА_1 у розмірі 11,05 %.
24. Пунктом 2 вказаного рішення передбачено можливість застосовувати коефіцієнт нормативної витрати теплової енергії для опалення місць загального користування в багатоквартирних житлових будинках КП НВМР "Новоград-Волинськтеплокомуненерго" з моменту офіційного оприлюднення прийнятого рішення в засобах масової інформації.
25. Згідно з пунктом 5 вказаного рішення зобов`язано КП НВМР "Новоград-Волинськтеплокомуненерго" повідомити споживачів про встановлення плати за опалення місць загального користування в багатоквартирних житлових будинках, обладнаних лічильниками обліку теплової енергії не менше ніж за 15 днів до введення їх у дію з посиланням на це рішення.
26. Не погоджуючись із вказаними рішеннями, мешканці будинку АДРЕСА_1 звернулися з листом до голови Новоград-Волинської міської ради з проханням скасувати рішення виконавчого комітету Новоград-Волинської міської ради Житомирської області від 12.07.2018 №477.
27. Виконавчий комітет Новоград-Волинської міської ради листом від 18.01.2018 повідомив представника мешканців зазначеного будинку про лист КП НВМР "Новоград-Волинськтеплокомуненерго" від 26.12.2017 за №1834. У листі від 26.12.2017 за №1834 зазначено, що на вимогу жителів будинку АДРЕСА_1 створено комісію, яка 22 та 23 грудня 2017 року проводила відповідні заміри та огляд місць загального користування у вказаному будинку, проте за результатами такої роботи встановлено відсутність підстав для проведення перерахунку розміру плати за опалення місць загального користування.
28. Судом першої інстанції встановлено, що третьою особою під час розгляду справи надано суду розрахунок частки нормативної витрати теплової енергії для опалення місць загального користування багатоквартирних житлових будинках та документи на підтвердження обрахунку кількості теплової енергії на опалення місць загального користування, який визначено за формулою відповідно до Методики №359.
29. Проект рішення виконавчого комітету міської ради "Про нарахування плати за опалення місць загального користування в багатоквартирних будинках для споживачів, які проживають у квартирах з індивідуальним опаленням" опубліковано у рубриці "Нормативна база - Проекти рішень виконавчого комітету" на офіційному веб-сайті Новоград-Волинської міської ради 29.05.2017. Відповідне рішення виконавчого комітету прийняте 12.07.2017.
30. Проект рішення "Про затвердження коефіцієнтів нормативної витрати теплової енергії на опалення місць загального користування в багатоквартирних житлових будинках міста Новоград-Волинський, обладнаних лічильниками обліку теплової енергії" №514 також було оприлюднене аналогічним способом на офіційному веб-сайті Новоград-Волинської міської ради 29.09.2017, яке в подальшому прийнято 13.09.2017.
ІІІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування
(в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
31.1. Частиною 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
32. Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 №280/97-ВР
32.1. Згідно з ч. 1 ст. 11 Закону виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.
32.2. Згідно зі ст. 25 Закону сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
32.3. Відповідно до підпункту 2 пункту "а" статті 28 Закону до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження, зокрема, встановлення в порядку і межах, визначених законом, тарифів на побутові, комунальні (крім тарифів на теплову енергію, централізоване водопостачання та водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів, послуги з централізованого опалення, послуги з централізованого постачання холодної води, послуги з централізованого постачання гарячої води, послуги з водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем), які встановлюються національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг), транспортні та інші послуги.
32.4. Пунктом 37 частини першої статті 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до повноважень районних і обласних рад належить встановлення тарифів на житлово-комунальні послуги, які надаються підприємствами, що перебувають у спільній власності територіальних громад, представництво інтересів яких здійснює відповідна районна чи обласна рада, а також суб`єктами господарювання, що здійснюють управління (експлуатацію) цілісними майновими комплексами таких підприємств. Статтею 17 цього ж закону визначено, що відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування.