ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 вересня 2021 року
м. Київ
справа № 640/9825/21
адміністративне провадження № К/9901/29449/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Мартинюк Н.М., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження справу
за касаційною скаргою Національного банку України
на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 квітня 2021 року
(головуючий суддя - Качур І.А.)
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 липня 2021 року (головуючий суддя - Мельничук В.П., суддів: Лічевецький І.О., Оксененко О.М.)
у справі №640/9825/21
за позовом Національного банку України
до Міністерства юстиції України
про визнання протиправним та скасування рішення.
I. ПРОЦЕДУРА
1. Національний банк України звернувся до суду з вказаним позовом, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства юстиції України від 8 лютого 2021 року № 460/7 про відмову у задоволенні скарги Національного банку від 11 грудня 2020 року № 18-0005/74729. зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 15 грудня 2020 року за № 27819-26-20;
- зобов`язати Міністерство юстиції України повторно розглянути скаргу Національного банку від 11 грудня 2020 року № 18-0005/74729, яка зареєстрована в Міністерстві юстиції України 15 грудня 2020 року за № 27819-26-20.
2. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 квітня 2021 року відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі.
3. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 липня 2021 року змінено мотивувальну частину ухвали Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 квітня 2021 року зазначивши, що підставами для відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, є доводи викладені у даній постанові. В іншій частині ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 квітня 2021 року залишено без змін.
4. У поданій касаційній скарзі позивач із посиланням на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просив скасувати оскаржувані судові рішення та направити матеріали справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.
5. Ухвалою Верховного Суду від 16 серпня 2021 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ.
6. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 26 листопада 2009 року між Національним банком України та Публічним акціонерним товариством "Імексбанк" (далі - Банк) укладено кредитний договір про рефінансування № 29, зі змінами та доповненнями до нього.
7. З метою забезпечення виконання вказаних кредитних зобов`язань, Банк відповідно до договору іпотеки від 7 жовтня 2009 року, посвідченого приватним нотаріусом Одеського міського нотаріального округу Чужовською Н.Ю., зареєстрованого в реєстрі за номером 3540 (далі - Договір іпотеки) передав в іпотеку Національному банку нерухоме майно, що належить Банку на праві власності, а саме нежилу будівлю бізнес-центру розташованого за адресою: Одеська область, м. Одеса, проспект Шевченка, будинок 8А (реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна: 50700851101) (далі - Предмет іпотеки).
8. 7 жовтня 2009 року проведено державну реєстрацію іпотеки та внесено запис про обтяження нерухомого майна.
9. У зв`язку з невиконанням боржником основного зобов`язання позивач 2 вересня 2020 року звернувся до Юридичного департаменту Одеської міської ради із заявою про державну реєстрацію прав власності на нерухоме майно, яке знаходиться за адресою: м. Одеса, проспект Шевченка, 8-а (реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна 50700851101) в порядку, передбаченому пунктом 61 Порядку державної реєстрації прав на нерухоме майно та їх обтяжень, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2015 року № 1127.
10. 22 жовтня 2020 року державний реєстратор прав на нерухоме майно Юридичного департаменту Одеської міської ради Панфілова Олена Іванівна (далі - Державний реєстратор) прийняла рішення № 54723244 про відмову у державній реєстрації прав та їх обтяжень на підставі статті 22 та пунктів 3, 5 частини першої статті 24 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень".
11. Не погоджуючись із прийнятим рішенням Національний банк звернувся до Південного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Одеса) зі скаргою на рішення Державного реєстратора № 54723244 від 22 жовтня 2020 року в порядку статті 37 Закону України "Про державну реєстрацію" та згідно Порядку розгляду скарг на рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб`єктів державної реєстрації, територіальних органів Міністерства юстиції, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2015 року за № 1128 (далі - Порядок № 1128).
12. 26 листопада 2020 року Південним міжрегіональним управлінням Міністерства юстиції (м. Одеса) прийнято рішення (наказ) № 594/03-09 про відмову у задоволенні скарги Національного банку.
13. Не погоджуючись із прийнятим Територіальним управлінням МЮУ наказу від 26 листопада 2020 року № 594/03-09, Національний банк звернувся до Міністерства юстиції України зі скаргою на вказаний наказ від 26 листопада 2020 року №594/03-09.
14. Скаргу Національного банку України від 11 грудня 2020 року № 18-0005/74729 зареєстровано в Міністерстві юстиції України 15 грудня 2020 року за № 27819-26-20.
15. 8 лютого 2021 року Міністерством юстиції України було прийнято наказ № 460/7 про відмову у задоволені скарги Національного банку України від 11 грудня 2020 року № 18-0005/74729.
16. Не погоджуючись із вказаним наказом позивач звернувся до адміністративного суду з даним адміністративним позовом.
IІI. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ.
17. Відмовляючи у відкритті провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 КАС України, суд першої інстанції виходив з того, що цей спір не є адміністративним, не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства, оскільки за загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, тому що це означатиме позов держави до неї самої.
18. Апеляційний суд погодився з висновком суду першої інстанції щодо відмови у відкритті провадження в даній адміністративній справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 КАС України, однак змінив мотивувальну частину рішення суду першої інстанції, вказавши, що спір у цій справі не є публічно-правовим і не належить до юрисдикції адміністративних судів, оскільки спірні правовідносини стосуються права учасників справи на об`єкт нерухомого майна, а позовні вимоги у зазначеній справі спрямовані на захист цивільного права.
III. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
19. Позивач у своїй касаційній скарзі зазначає, що ухвала апеляційного суду прийнята з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконного судового рішення, яке перешкоджає подальшому провадженню у справі.
20. Зазначає, що апеляційним судом не враховано висновки Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, зокрема, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 17 квітня 2018 року у справі №910/8424/17, від 28 листопада 2018 року у справі №490/58986/17-ц, від 29 травня 2019 року у справі №826/9341/17, від 5 лютого 2020 року у справі №243/4405/17, а також в ухвалі Великої Палати Верховного Суду від 18 листопада 2019 року у справі №808/772/18 та постанові Верховного Суду від 21 серпня 2019 року у справі №826/2406/18.
21. Узагальнені висновки Верховного Суду у зазначених вище постановах, що не були враховані апеляційним судом зводяться до такого: спір з приводу законності рішень Мінюсту, виданих у формі наказів прийнятих Мінюстом внаслідок перевірки процедури здійснення реєстрації, - підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства з огляду на те, що виник внаслідок виконання Мінюстом владних управлінських функцій. Спір, що не стосується підстав набуття права власності, не є спором про право, а тому підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства з огляду на те, що виник внаслідок виконання відповідачем Мінюстом владних управлінських функцій та має публічно-правовий характер.
22. Велика Палата Верховного Суду в ухвалі від 18 листопада 2019 року у справі №808/772/18 вказала, що Велика Палата Верховного Суду неодноразово викладала правову позицію з питань юрисдикції спорів щодо оскарження рішень та дій державного реєстратора, зокрема, у постанові від 28 листопада 2018 року у справі №490/5986/17-ц. Так, у зазначеній постанові викладено висновок, що при визначенні юрисдикції спору з державним реєстратором чи щодо оскарження дій державного реєстратора критерієм такого розмежування є предмет оскарження. Якщо позивач оскаржує дії державного реєстратора з приводу розгляду його заяви у контексті статті 24 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" і цей спір не стосується речових прав чи обмежень на нерухоме майно третіх осіб, такий спір є публічно-правовим і підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства. За таких обставин Велика Палата Верховного Суду повернула справу №808/772/18 до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для розгляду у відповідній колегії.
23. У відзиві на касаційну скаргу відповідач не погоджується з нею, просить залишити її без задоволення, а оскаржувані рішення без змін.
24. Автор відзиву на касаційну скаргу зазначає, що предметом спору у цій справі є визнання прав іпотекодержателя на нерухоме майно, оскільки зазначені позовні вимоги приводять до вирішення питання про право вимоги на це нерухоме майно.
25. Отже, спірні правовідносини пов`язані з необхідністю захисту прав на об`єкт нерухомого майна, тобто права цивільного, тому позов у справі не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
26. Формально предметом спору є скасування спірних наказів, проте фактично позов заявлено з метою захисту цивільного права, що свідчить про приватноправовий характер спору та його непідсудність адміністративному суду.
IV. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
27. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити таке.
28. Як убачається з матеріалів справи та зазначалось, оскаржуваною ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 квітня 2021 року відмовлено у відкритті провадження у справі з тих підстав, що цей спір не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства, оскільки за загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, тому що це означатиме позов держави до неї самої.
29. Апеляційний суд погодився з висновком суду першої інстанції щодо відмови у відкритті провадження в даній адміністративній справі, однак змінив мотивувальну частину рішення суду першої інстанції, вказавши, що спір у цій справі не є публічно-правовим і не належить до юрисдикції адміністративних судів, оскільки спірні правовідносини стосуються права учасників справи на об`єкт нерухомого майна, а позовні вимоги у зазначеній справі спрямовані на захист цивільного права.
30. Свої висновки апеляційний суд обґрунтовував правовою позицією Верховного Суду, викладеною в постановах від 20 лютого 2020 року у справі № 826/6372/18 та від 4 серпня 2020 року у справі № 826/13706/17.
31. Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
32. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
33. Згідно з пунктом 7 частини першої статті 4 КАС України вжитий у цій процесуальній нормі термін "суб`єкт владних повноважень" означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
34. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 4 КАС України публічно-правовий спір - це спір, у якому:
- хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або
- хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або
- хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
35. Таким чином, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб`єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
36. Водночас, визначальними ознаками приватноправових відносин є юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.
37. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
38. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
39. Як вбачається з матеріалів справи, позивачем в позовній заяві заявлено вимоги про скасування наказу Міністерства юстиції України від 8 лютого 2021 року № 460/7 відмову у задоволенні скарги Національного банку від 11 грудня 2020 року № 18-0005/74729 на рішення (наказ) Південного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Одеса) від 26 листопада 2020 року № 594/03-09, яким відмовлено у задоволенні скарги Національного банку на рішення державного реєстратора прав на нерухоме майно Юридичного департаменту Одеської міської ради Панфілової Олени Іванівни від 22 жовтня 2020 року № 54723244 про відмову у державній реєстрації права власності на нерухоме майно, яке знаходиться за адресою: м. Одеса, проспект Шевченка, 8-а (реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна 50700851101).
40. Отже, виникнення спірних правовідносин у цій справі обумовлено прийняттям державним реєстратором протиправного, на думку позивача, рішення від 22 жовтня 2020 року № 54723244 про відмову у державній реєстрації прав та їх обтяжень на підставах передбачених статтею 22 та пунктами 3 і 5 частини першої статті 24 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень".
41. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 2 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" державна реєстрація речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень - офіційне визнання і підтвердження державою фактів виникнення, переходу або припинення прав на нерухоме майно, обтяження таких прав шляхом внесення відповідного запису до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
42. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 4 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" право власності на нерухоме майно підлягає обов`язковій державній реєстрації.
43. Відповідно до частини четвертої статті 9 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" державний реєстратор самостійно приймає рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень або відмову в такій реєстрації. Втручання будь-яких органів, посадових і службових осіб, громадян та їх об`єднань у діяльність державного реєстратора, пов`язану з проведенням державної реєстрації прав, забороняється і тягне за собою відповідальність згідно із законом.
44. Згідно з частиною сьомою статті 18 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" державній реєстрації підлягають виключно заявлені права речові та їх обтяження за умови їх відповідності законодавству і поданим документам.
45. Вичерпний перелік підстав, для відмови у державній реєстрації прав визначений статтею 24 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень".
46. При цьому, відповідно до частини четвертої статті 24 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" відмова в державній реєстрації прав та їх обтяжень з підстав, не передбачених цим Законом, заборонена.
47. Як вже зазначалось підставою для звернення до суду з вимогою про скасування спірного наказу слугувала відмова у задоволенні скарги Національного банку України від 11 грудня 2020 року № 18-0005/74729 на рішення (наказ) Південного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Одеса) від 26 листопада 2020 року № 594/03-09, яким відмовлено у задоволенні скарги на рішення державного реєстратора від 22 жовтня 2020 року № 54723244 про відмову у державній реєстрації права власності на нерухоме майно.
48. Відтак, спірні правовідносини обумовлені оскарженням дій державного реєстратора з приводу розгляду заяви позивача у контексті статті 24 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень".
49. Велика Палата Верховного Суду в ухвалі від 18 листопада 2019 року у справі №808/772/18 зазначила, що неодноразово викладала правову позицію з питань юрисдикції спорів щодо оскарження рішень та дій державного реєстратора, зокрема, у постанові від 28 листопада 2018 року у справі № 490/5986/17-ц.
50. Так, у зазначеній постанові Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що при визначенні юрисдикційності спору з державним реєстратором чи щодо оскарження дій державного реєстратора критерієм такого розмежування є предмет оскарження. Якщо позивач оскаржує дії державного реєстратора з приводу розгляду його заяви у контексті статті 24 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень", і цей спір не стосується речових прав чи обмежень на нерухоме майно третіх осіб, такий спір є публічно-правовим і підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства.
51. За таких обставин, висновок суду першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, щодо неналежності розгляду та вирішення цього спору в порядку адміністративного судочинства, є помилковим.
52. Таким чином, доводи касаційної інстанції щодо неврахування висновків Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, зокрема, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 17 квітня 2018 року у справі №910/8424/17, від 28 листопада 2018 року у справі №490/58986/17-ц, від 29 травня 2019 року у справі №826/9341/17, від 5 лютого 2020 року у справі №243/4405/17, а також в ухвалі Великої Палати Верховного Суду від 18 листопада 2019 року у справі №808/772/18 та постанові Верховного Суду від 21 серпня 2019 року у справі №826/2406/18, знайшли своє підтвердження під час перегляду судом касаційної інстанції оскаржуваних рішень судів попередніх інстанцій.
53. Оскільки оскаржувана ухвала суду першої інстанції перешкоджає подальшому провадженню у справі та позбавляє права на її розгляд, а також не відповідає вимогам законності, то вона підлягає скасуванню.
54. Згідно з частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
55. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції (частина четверта статті 353 КАС України).
56. За вказаних обставин, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваних рішень та направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Керуючись статтями 341, 345, 353, 356 КАС України, Верховний Суд