ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 вересня 2021 року
м. Київ
справа № 824/884/19-а
адміністративне провадження № К/9901/6440/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Соколова В.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №824/884/19-а
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Національної поліції в Чернівецькій області
про визнання незаконними і скасування наказів, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
за касаційною скаргою Головного управління Національної поліції в Чернівецькій області
на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 5 лютого 2020 року (головуючий суддя Матохнюк Д.Б., судді Боровицький О.А., Шидловський В.Б.).
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У липні 2019 року ОСОБА_1 пред`явив позов до Головного управління Національної поліції в Чернівецькій області, у якому просив:
1) визнати протиправним і скасувати наказ начальника Головного управління Національної поліції в Чернівецькій області від 25 червня 2019 року №414 "Про застосування дисциплінарного стягнення", яким до підполковника поліції ОСОБА_1 застосовано дисциплінарне стягнення у виді звільнення зі служби в поліції;
2) визнати протиправним і скасувати наказ начальника Головного управління Національної поліції в Чернівецькій області від 25 червня 2019 року №86 о/с "По особовому складу", яким звільнено зі служби підполковника поліції ОСОБА_1, начальника Глибоцького відділення поліції Сторожинецького відділу поліції Головного управління Національної поліції в Чернівецькій області, з 25 червня 2019 року;
3) поновити його на посаді начальника Глибоцького відділення поліції Сторожинецького відділу поліції Головного управління Національної поліції в Чернівецькій області з 25 червня 2019 року;
4) стягнути з Головного управління Національної поліції в Чернівецькій області на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу з 25 червня 2019 року;
5) допустити до негайного виконання рішення у частині поновлення на роботі й стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу за один місяць.
В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 покликається на те, що з 1999 року проходив службу органах внутрішніх справ, а з 2015 року - у національній поліції України. Зазначає, що у червні 2019 року відповідач застосував до нього дисциплінарне стягнення у виді звільнення зі служби в поліції, мотивувавши рішення порушенням ним службової дисципліни й невиконанням низки вимог Закону України "Про Національну поліцію", Дисциплінарного статуту Національної поліції України, Правил етичної поведінки поліцейських.
ОСОБА_1 зазначає, що момент прийняття оскаржуваних наказів немає обвинувального вироку суду про доведення його вини у вчинені кримінального правопорушення, передбаченого частиною третьою статті 369 Кримінального кодексу України. Тому вважає, що у відповідача відсутні підстави для притягнення його до дисциплінарної відповідальності за порушення Присяги поліцейського, професійної й службової етики і вчинення дисциплінарного проступку, що має дискредитуючий характер, позаяк таких дій з його боку у законному порядку не встановлено.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 29 жовтня 2019 року у задоволенні позову відмовлено.
Суд першої інстанції констатував обґрунтованість висновку службового розслідування про те, що позивач порушив службову дисципліну і вчинив дисциплінарний проступок. Водночас суд вказав, що висновок службового розслідування складений з урахуванням норм законодавства і у межах компетенції відповідача. З огляду на це місцевий суд дійшов висновку, що оскаржувані накази є правомірними й обґрунтованими, а застосоване до позивача дисциплінарне стягнення у виді звільнення є співмірним до вчиненого ним проступку.
Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 5 лютого 2020 року рішення суду першої інстанції скасовано та ухвалено нове судове рішення, яким позов задоволено:
- визнано протиправними й скасовані наказ начальника Головного управління Національної поліції в Чернівецькій області від 25 червня 2019 року №414 "Про застосування дисциплінарного стягнення", яким до підполковника поліції ОСОБА_1 застосовано дисциплінарне стягнення у виді звільнення зі служби в поліції, й наказ начальника Головного управління Національної поліції в Чернівецькій області від 25 червня 2019 року №86о/с "По особовому складу", яким звільнено зі служби підполковника поліції ОСОБА_1, начальника Глибоцького відділення поліції Сторожинецького відділу поліції Головного управління Національної поліції в Чернівецькій області, з 25 червня 2019 року;
- поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника Глибоцького відділення поліції Сторожинецького відділу поліції Головного управління Національної поліції в Чернівецькій області з 25 червня 2019 року;
- стягнуто з Головного управління Національної поліції в Чернівецькій області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 25 червня 2019 року до 5 лютого 2020 року в сумі: 59399,58 грн.
Суд апеляційної інстанції виходив з того, що висновки суду першої інстанції не відповідають обставинам справи, а допущені ним порушення норм матеріального й процесуального права призвели до неправильного вирішення справи.
Так, суд апеляційної інстанції зауважив, що висновок службового розслідування містить лише ті порушення, які інкримінуються позивачу у кримінальному провадженні. Водночас апеляційний суд констатував необґрунтованість висновку суду першої інстанції про те, що у межах службового розслідування дисциплінарна комісія не досліджувала факт вчинення ОСОБА_1 кримінального правопорушення, а надавала оцінку його діям у частині допущеного порушення службової дисципліни.
З огляду на це суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що оскаржувані накази про звільнення позивача зі служби в поліції не відповідають критеріям правомірності, є необґрунтованими і протиправними, тому мають бути скасовані й, своєю чергою, позивач має бути поновлений на посаді з виплатою йому середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)
У березні 2020 року Головне управління Національної поліції в Чернівецькій області подало до Верховного Суд касаційну скаргу, у якій просить скасувати постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 5 лютого 2020 року та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
У касаційній скарзі відповідач покликається на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального й процесуального права.
Обґрунтовуючи касаційну скаргу, відповідач наполягає на тому, що під час службового розслідування дисциплінарна комісія не досліджувала факт вчинення позивачем кримінального правопорушення, а лише надала правову оцінку його діям у частині допущеного ним порушення службової дисципліни.
Скаржник стверджує, що у цьому випадку оскаржуваними наказами позивача притягнуто до дисциплінарної відповідальності за порушення ним пункту 1 частини першої статті 18 Закону України "Про Національну поліцію", пунктів 1, 6 частини третьої статті 1 Дисциплінарного статуту Національної поліції України, вимог пунктів 1, 2 розділу II, пункту 3 розділу IV Правил етичної поведінки поліцейських, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 9 листопада 2016 року №1179, Присяги працівника поліції, а не за вчинення кримінального правопорушення, чи за те, що стосовно нього порушено кримінальне провадження.
Водночас скаржник стверджує, що суд апеляційної інстанції помилково послався на презумпцію невинуватості та необґрунтовано залишив поза увагою практику Європейського суду з прав людини, згідно з якою не є порушенням статті 6 Конвенції притягнення до дисциплінарної відповідальності на основі відомостей про факти, що встановлені у кримінальному провадженні, якщо такі відомості аналізувалися під кутом зору правил службової етики, а гарантована пунктом 2 статті 6 Конвенції презумпція невинуватості застосовується до процедури, яка за своєю суттю є кримінальною, і в межах якої суд робить висновок про вину особи саме у кримінально-правовому сенсі (рішення від 11 лютого 2003 року у справі "Ringvold v. Norway", заява №34964/97). Тому скаржник вважає, що зазначена гарантія не може бути поширена на дисциплінарні й інші провадження.
Також скаржник покликається на те, що суд апеляційної інстанції не врахував висновки Верховного Суду, що викладені у постановах від 25 квітня 2019 року у справі №824/739/16-а, від 14 лютого 2019 року у справі №824/1022/16-а.
Зрештою скаржник вказує на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, оскільки в оскаржуваному судовому рішенні не зазначено вмотивованої оцінки усіх аргументів відповідача та необґрунтовано помилковості застосування закону судом першої інстанції.
Позивач ОСОБА_1 відзив на касаційну скаргу не подав, копію ухвали про відкриття касаційного провадження отримав 30 березня 2020 року.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Позивач ОСОБА_1 перебував на службі в органах внутрішніх справ з 14 серпня 1999 року до 6 листопада 2015 року, у національній поліції України з 7 листопада 2015 року, де з 4 квітня 2019 року працював на посаді начальника Глибоцького відділення поліції Сторожинецького відділу поліції Головного управління Національної поліції в Чернівецькій області у званні підполковника поліції.
20 червня 2019 року заступник начальника управління - начальник відділу ІОС УКЗ Головного управління Національної поліції в Чернівецькій області полковник поліції Горбан М.К. направив керівникові установи доповідну записку, якою повідомив про надзвичайну подію за участю особливого складу, а саме про те, що 20 червня 2019 року о 23:15 год у рамках кримінального провадження №42019260220000048 від 14 червня 2019 року на підставі статті 208 Кримінального процесуального кодексу України був затриманий ОСОБА_1, начальник Глибоцького відділення поліції Сторожинецького відділу поліції Головного управління Національної поліції в Чернівецькій області. Водночас автор доповідної записки ініціював питання про призначення за цим фактом службового розслідування (т.1, а.с.39-40).
20 червня 2019 року Головне управління Національної поліції в Чернівецькій області видало наказ №770 "Про призначення службового розслідування та утворення дисциплінарної комісії", яким призначено службове розслідування й утворено склад дисциплінарної комісії за фактом порушення позивачем службової дисципліни (т.1, а.с.41-42).
25 червня 2019 року дисциплінарна комісія склала висновок службового розслідування за фактом порушення службової дисципліни начальником Глибоцького відділення поліції Сторожинецького відділу поліції Головного управління Національної поліції в Чернівецькій області підполковником поліції ОСОБА_1 (т.1, а.с.31-38).
У описовій частині цього висновку зазначено, що під час службового розслідування дисциплінарна комісія встановила, що:
"… 14 червня 2019 року в рамках контролю за вчиненням злочину оперативним шляхом задокументовано факт надання начальником Глибоцького відділення поліції ОСОБА_1 офіцеру Новоселицького районного військового комісаріату капітану ОСОБА_4 неправомірної вигоди в сумі: 1000 Євро за вирішення питання щодо визнання призовника з надуманих причин непридатним до проходження строкової військової служби й уникнення ним у такий спосіб призову до лав Збройних Сил України. Діючи умисно, за попередньою змовою, групою осіб з громадянкою ОСОБА_5, ОСОБА_1 отримав від матері призовника грошові кошти в сумі: 2500 Євро, пообіцявши їй вирішити зі службовими особами Новоселицького районного військового комісаріату питання щодо непризову її сина на строкову військову службу.
20 червня 2019 року, одразу після передачі офіцеру районного військового комісаріату іншої частини неправомірної вигоди в сумі: 1000 Євро, ОСОБА_1 затримано в порядку статті 208 Кримінального процесуального кодексу України.
21 червня 2019 року ОСОБА_1 було повідомлено про підозру у вчиненні ним кримінального правопорушення, передбаченого частиною третьою статті 369 Кримінального кодексу України, а 22 червня 2019 ухвалою Хмельницького міськрайонного суду Хмельницької області до нього застосовано міру запобіжного заходу у виді домашнього арешту, терміном на два місяці".
Також в описовій частині висновку службового розслідування зазначено, що:
"… факт причетності начальника Глибоцького відділення поліції ОСОБА_1 до вчинення неправомірних дій корупційного характеру знайшов широкий розголос у засобах масової інформації, що мало негативний вплив на рівень довіри населення до поліції, який у свою чергу, є основним критерієм ефективності її діяльності (стаття 11 Закону України "Про Національну поліцію")".
Крім цього, в описовій частині висновку службового розслідування вказано, що під час службового розслідування дисциплінарною комісією відібрані письмові пояснення від ОСОБА_1, який повідомив, що досудове розслідування у кримінальному провадженні, у межах якого його було затримано, триває, а також письмові пояснення від ОСОБА_6, ОСОБА_7, які повідомили, що вони неодноразово наголошували керівникам відповідних відділень поліції та поліцейським про необхідність неухильного дотримання службової дисципліни. Натомість ОСОБА_8 від надання пояснень відмовився, скориставшись правом, наданим статтею 63 Конституції України.
Водночас в описовій частині висновку службового розслідування зазначено таке:
"….аналізуючи матеріали службового розслідування у своїй сукупності, слід дійти висновку, що у межах перевірки дисциплінарною комісією факт вчинення поліцейським ОСОБА_1 кримінального правопорушення не досліджувався, оскільки це виходить за межі дисциплінарного провадження. Разом з цим, дисциплінарна комісія зобов`язана надати оцінку діям ОСОБА_1 у частині допущеного ним порушення службової дисципліни.
Так, перебуваючи на службі в Національній поліції України, будучи зобов`язаним неухильно дотримуватися положень Конституції України, законів України та інших нормативно-правових актів, що регламентують діяльність поліції, та Присяги поліцейського, поважати та охороняти права і свободи людини, честь держави, з гідністю нести високе звання поліцейського та сумлінно виконувати свої службові обов`язки, ОСОБА_1 вступив у неділові стосунки з окремими громадянами, та використовуючи своє службове становище, отримав та передав неправомірну вигоду працівнику територіального військового комісаріату за створення умов щодо уникнення призовником ОСОБА_9 призову на військову строкову службу. Вчинені ОСОБА_1 протиправні дії свідчать про допущене ним порушення службової дисципліни, що виразилось у невиконанні ним вимог пункту 1 частини першої статті 18 Закону України "Про Національну поліцію", пунктів 1, 6 частини третьої статті 1 Дисциплінарного статуту Національної поліції України, вимог пунктів 1,2 розділу II, пункту 3 розділу IV Правил етичної поведінки поліцейських, затверджених наказом МВС України від 9 листопада 2016 року №1179, Присяги працівника поліції, за що він, згідно статті 11 Статуту, заслуговує на притягнення до дисциплінарної відповідальності.
Крім цього, надаючи дисциплінарну оцінку діям ОСОБА_1, слід зазначити, що перебуваючи на посаді начальника територіального підрозділу, він, згідно статті 3 Дисциплінарного статуту Національної поліції України, був зобов`язаний контролювати дотримання підлеглими службової дисципліни, проводити профілактичну роботу із зміцнення службової дисципліни та запобігання вчиненню підлеглими правопорушень, та відповідно, бути прикладом у дотриманні службової дисципліни та законності. Також, допущений ОСОБА_1 дисциплінарний проступок свідчить про порушення ним вимог статті 24 Закону України "Про запобігання корупції".
У зв`язку із цим, вчинений ОСОБА_1 дисциплінарний проступок є грубим порушенням службової дисципліни, має явно дискредитуючий характер, що також підтверджується публікаціями у засобах масової інформації, та несумісний з подальшим проходженням ним служби в Національній поліції України.
Обставин, що пом`якшують відповідальність ОСОБА_1 - не виявлено.
Обставини, що обтяжують відповідальність ОСОБА_1 - умисні дії порушника; наявність діючого дисциплінарного стягнення; перебування на посаді керівника, який зобов`язаний бути прикладом у дотриманні службової дисципліни; допущене порушення службової дисципліни носить дискредитуючий характер та підриває рівень довіри населення до поліції".
У резолютивній частині висновку службового розслідування, серед іншого, дисциплінарною комісією зазначено, що вона вважає:
" … службове розслідування по факту порушення службової дисципліни начальником Глибоцького відділення поліції Сторожинецького відділу поліції Головного управління Національної поліції в Чернівецькій області підполковником поліції ОСОБА_1, закінченим.
Відомості, що стали підставою для проведення службового розслідування, такими, що підтвердились.
За порушення службової дисципліни, що виразилось у недотриманні Присяги працівника поліції, невиконанні вимог пункту 1 частини першої статті 18 Закону України "Про Національну поліцію", пунктів 1, 6 частини третьої статті 1 Дисциплінарного статуту Національної поліції України, вимог пунктів 1,2 розділу II, пункту 3 розділу IV Правил етичної поведінки поліцейських, затверджених наказом МВС України від 9 листопада 2016 року №1179, до начальника Глибоцького відділення поліції Сторожинецького відділу поліції Головного управління Національної поліції в Чернівецькій області підполковника поліції ОСОБА_1 застосувати дисциплінарне стягнення у виді звільнення зі служби в поліції" (т.1 а.с. 31-38).
25 червня 2019 року наказом начальника Головного управління Національної поліції в Чернівецькій області №414 "Про застосування дисциплінарного стягнення", за порушення службової дисципліни, невиконанні вимог пункту 1 частини першої статті 18 Закону України "Про Національну поліцію", пунктів 1, 6 частини третьої статті 1 Дисциплінарного статуту Національної поліції України, вимог пунктів 1, 2 розділу II, пункту 3 розділу IV Правил етичної поведінки поліцейських, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 9 листопада 2016 року №1179, до начальника Глибоцького відділення поліції Сторожинецького відділу поліції Головного управління Національної поліції в Чернівецькій області підполковника поліції ОСОБА_1 застосовано дисциплінарне стягнення у виді звільнення зі служби в поліції (т.1, а.с.16-17).
25 червня 2019 року наказом начальника Головного управління Національної поліції в Чернівецькій області №86о/с "По особовому складу" у зв`язку із реалізацією дисциплінарного стягнення у виді звільнення зі служби, накладеного відповідно до Дисциплінарного статуту Національної поліції України, підполковника поліції ОСОБА_1, начальника Глибоцького відділення поліції Сторожинецького відділу поліції Головного управління Національної поліції в Чернівецькій області, з 25 червня 2019 року звільнено зі служби в поліції (т.1, а.с.18).
Не погоджуючись із вказаними наказами відповідача й вважаючи звільнення незаконним, позивач звернувся до суду з метою їхнього оскарження.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Закон України "Про Національну поліцію" від 2 липня 2015 року №580-VIII
Цей закон визначає правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України.
За приписами частини першої статті 18 цього Закону поліцейський зобов`язаний:
1) неухильно дотримуватися положень Конституції України, законів України та інших нормативно-правових актів, що регламентують діяльність поліції, та Присяги поліцейського;
2) професійно виконувати свої службові обов`язки відповідно до вимог нормативно-правових актів, посадових (функціональних) обов`язків, наказів керівництва;
3) поважати і не порушувати прав і свобод людини;
4) надавати невідкладну, зокрема домедичну і медичну, допомогу особам, які постраждали внаслідок правопорушень, нещасних випадків, а також особам, які опинилися в безпорадному стані або стані, небезпечному для їхнього життя чи здоров`я;
5) зберігати інформацію з обмеженим доступом, яка стала йому відома у зв`язку з виконанням службових обов`язків;
6) інформувати безпосереднього керівника про обставини, що унеможливлюють його подальшу службу в поліції або перебування на займаній посаді.
Відповідно до частини першої, другої статті 19 вказаного Закону у разі вчинення протиправних діянь поліцейські несуть кримінальну, адміністративну, цивільно-правову та дисциплінарну відповідальність відповідно до закону. Підстави та порядок притягнення поліцейських до дисциплінарної відповідальності, а також застосування до поліцейських заохочень визначаються Дисциплінарним статутом Національної поліції України, що затверджується законом.
Згідно з частиною першою статті 64 Закону України "Про Національну поліцію" особа, яка вступає на службу в поліції, складає Присягу на вірність Українському народові такого змісту: "Я, (прізвище, ім`я та по батькові), усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю вірно служити Українському народові, дотримуватися Конституції та законів України, втілювати їх у життя, поважати та охороняти права і свободи людини, честь держави, з гідністю нести високе звання поліцейського та сумлінно виконувати свої службові обов`язки".
Відповідно до частини першої статті 77 Закону України "Про Національну поліцію" поліцейський звільняється зі служби в поліції, а служба в поліції припиняється:
1) у зв`язку із закінченням строку контракту;
2) через хворобу - за рішенням медичної комісії про непридатність до служби в поліції;
3) за віком - у разі досягнення встановленого для нього цим Законом граничного віку перебування на службі в поліції;
4) у зв`язку із скороченням штатів або проведенням організаційних заходів;
5) через службову невідповідність;
6) у зв`язку із реалізацією дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення зі служби, накладеного відповідно до Дисциплінарного статуту Національної поліції України;
7) за власним бажанням;
8) у зв`язку з переходом у встановленому порядку на роботу до інших міністерств і відомств (організацій);
9) у зв`язку з безпосереднім підпорядкуванням близькій особі;
10) у разі набрання законної сили рішенням суду щодо притягнення до відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення, пов`язаного з корупцією, або кримінального правопорушення;
11) у зв`язку з набуттям громадянства або підданства іншої держави.