Постанова суду № 420/4649/19 від 21.09.2021 про визнання протиправними дій, визнання протиправним та скасування акта

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 вересня 2021 року

м. Київ

справа № 420/4649/19

адміністративне провадження № К/9901/14426/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В.

за участю секретаря судового засідання: Лупу Ю.Д.,

представника позивача Вінюкова В.М.,

відповідача Голоти А.І.,

представника відповідача Корнейчука О.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу № 420/4649/19

за позовом Виконавчого комітету Одеської міської ради

до Державної регуляторної служби України, завідувача сектору Державної регуляторної служби в Одеській області Голоти Андрія Ігоровича

про визнання протиправними дій, визнання протиправним та скасування акта

за касаційною скаргою Виконавчого комітету Одеської міської ради

на рішення Одеського окружного адміністративного суду у складі судді Завальнюка І.В. від 13 листопада 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Димерлія О.О., Танасогло Т.М., Єщенка О.В. від 23 квітня 2020 року,

У С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У серпні 2019 року Виконавчий комітет Одеської міської ради (далі - виконком Одеської МР, позивач) звернувся до Одеського окружного адміністративного суду із позовом до Державної регуляторної служби України (далі - відповідач 1), завідувача сектору Державної регуляторної служби в Одеській області Голоти Андрія Ігоровича (далі - завідувач сектору Голота А.І., відповідач 2), у якому просить:

- визнати протиправними дії завідувача сектору Державної регуляторної служби в Одеській області Голоти А.І. з проведення планової перевірки додержання Виконавчим комітетом Одеської міської ради вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру за період з 2 липня 2018 року по 2 липня 2019 року;

- визнати протиправним та скасувати акт планової перевірки додержання Виконавчим комітетом Одеської міської ради вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру від 9 липня 2019 року № 12/ІІІ-Д-2019.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що позивач вважає, що перевірка виконкому Одеської МР є протиправною, а акт - безпідставним, протиправним та таким, що підлягає скасуванню з огляду на те, що поняття "виконавчий комітет" та "виконавчий орган" не є тотожними. Зазначає, що виконавчі комітети є лише одним із виконавчих органів місцевих рад, а тому повноваження, передбачені статтею 30 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", надаються не виключно виконавчому комітету, але й іншим виконавчим органам, визначеним відповідною радою.

Також позивач вказує, що відповідно до Положення про управління реклами Одеської міської ради, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 12 грудня 2018 року № 3988-VІІ (далі - Положення про управління реклами), повноваження з видачі дозволів на розміщення зовнішньої реклами передані саме управлінню реклами Одеської МР як виконавчому органу міської ради, що є самостійною юридичною особою. Водночас зазначає, що виконкомом Одеської МР документи дозвільного характеру на розміщення реклами не видаються.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2019 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 30 квітня 2020 року, у задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що зауваження контролюючого органу до роботи виконкому Одеської МР у сфері дозвільної діяльності щодо розміщення зовнішньої реклами, викладені в акті перевірки № 12/ІІІ-Д-2019 від 9 липня 2019 року, знайшли своє підтвердження під час розгляду справи та позивачем не спростовано.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2019 року та постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 30 квітня 2020 року, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права і порушення норм процесуального права, виконком Одеської МР звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу до суду подано 9 червня 2020 року.

Ухвалою Верховного Суду від 25 червня 2020 року відкрито касаційне провадження у справі № 420/4649/19, витребувано матеріали адміністративної справи та надано строк для подання відзиву на касаційну скаргу виконкому Одеської МР.

Скаржником та відповідачами подані клопотання про забезпечення їх участі у розгляді справи у касаційному порядку в судовому засіданні.

Ухвалою Верховного Суду від 10 вересня 2021 року призначено розгляд справи № 420/4649/19 у судовому засіданні на 21 вересня 2021 року.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі скаржник посилається на те, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення статті 9-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", частини першої статті 1, частини першої статті 16 Закону України "Про рекламу", статті 1 Закону України "Про адміністративні послуги", статей 2, 4, 5, 10, 16, 30, частин третьої-п`ятої та восьмої статті 51, статті 52 та частини першої статті 71 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", пунктів 1.5 та 3.1 Правил розміщення зовнішньої реклами в місті Одесі, затверджених рішенням виконкому Одеської МР від 22 квітня 2008 року № 434 (далі - Правил № 434), пунктів 1.5 та 2.1 Положення про управління реклами, унаслідок чого дійшли необґрунтованого висновку про те, що саме виконком Одеської МР є дозвільним органом у розумінні Закону України "Про рекламу". Скаржник зауважує, що таким органом у дійсності є управління реклами Одеської МР.

Також скаржник зазначає, що внаслідок неправильного застосування вищезазначених правових норм, суди попередніх інстанцій неправильно встановили, що рішення виконавчого комітету міської ради є дозвільним документом, оскільки не врахували, що заявник не має права розміщувати рекламний засіб на підставі рішення виконавчого комітету міської ради без отримання відповідного дозволу управління реклами Одеської МР.

Крім того, представник виконкому Одеської МР зазначає, що суди попередніх інстанцій необґрунтовано застосували під час ухвалення судових рішень правові позиції Верховного Суду, що містяться у постановах від 30 липня 2019 року у справі № 826/477/17, від 31 липня 2019 року у справі № 1840/2539/18, від 4 червня 2019 року у справі № 826/5252/17, від 12 грудня 2019 року у справі № 813/2802/16, оскільки спірні правовідносини у цих справах не є подібними до тих, що виникли у справі, яка розглядається.

Скаржник також посилається на неправильне застосування судами попередніх інстанцій положень Порядку здійснення контролю за додержанням вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, затвердженого наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 24 березня 2017 року № 442 (далі - Порядок № 442), унаслідок чого, на думку скаржника, суди дійшли помилкового висновку про дотримання відповідачем процедури проведення перевірки та про обґрунтованість висновків такої перевірки, викладених в акті перевірки № 12/ІІІ-Д-2019 від 9 липня 2019 року.

Від завідувача Сектору Голоти А.І. надійшов відзив на касаційну скаргу виконкому Одеської МР, у якому зазначається, що суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про те, що управління реклами Одеської МР є робочим органом, який готує у встановленому порядку проєкти рішень виконкому Одеської МР щодо надання дозволів, відмови у їх наданні або анулюванні, а тому дозвільним органом є виконком Одеської МР; просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

Від Державної регуляторної служби України надійшов відзив на касаційну скаргу виконкому Одеської МР, у якому зазначається, що доводи касаційної скарги є безпідставними та необґрунтованими, а судові рішення у цій справі - законними та мотивованими. Зазначає, що видача дозволу управлінням реклами Одеської МР здійснюється на підставі відповідного рішення виконкому Одеської МР, а тому суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку, що дозвільним органом у розумінні Закону України "Про рекламу" є виконком Одеської МР. Про правильність цього висновку, на думку представника Державної регуляторної служби України, свідчать також норми Положення про виконавчий комітет Одеської міської ради, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 30 січня 2019 року № 4186-VІІ ВК (далі - Положення № 4186), відповідно до яких виконкому підпорядковуються, зокрема управління, відділи та інші виконавчі органи ради. З огляду на це просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.

Від виконкому Одеської МР надійшли письмові пояснення, у яких зазначається, що скаржник не погоджується з доводами відзивів на касаційну скаргу, оскільки вважає, що наведені доводи не спростовують обґрунтувань касаційної скарги.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій установлено та наявними у матеріалах справи доказами підтверджено, що наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 28 листопада 2018 року № 1770 затверджено План проведення перевірок Державною регуляторною службою України додержання вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, установленого порядку їх видачі на 2019 рік, яким передбачено проведення планової перевірки додержання виконкому Одеської МР у III кварталі 2019 року.

Наказом Державної регуляторної служби України від 19 червня 2019 року № 111 (далі - наказ ДРС) призначено проведення перевірки та визначено: найменування дозвільного органу (його посадової особи), діяльність якого (якої) перевіряється; тип перевірки (планова), підстава для її проведення; питання, які є предметом перевірки; дати початку і закінчення перевірки; склад комісії з проведення перевірки (далі - Комісія) із зазначенням посад, прізвищ, імен та по батькові голови та членів комісії; період діяльності дозвільного органу, що підлягає перевірці.

Процедуру здійснення ДРС як спеціально уповноваженим органом з питань дозвільної системи у сфері господарської діяльності контролю за додержанням дозвільними органами (їх посадовими особами) вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру та встановленого порядку їх видачі визначено Порядком № 442.

Пунктом 12 Порядку № 442 регламентовано, що перед початком проведення перевірки комісія подає керівнику дозвільного органу або уповноваженій ним посадовій особі копію посвідчення, пред`являє оригінал посвідчення і службові посвідчення осіб, включених до складу комісії.

Наказом ДРС від 19 червня 2019 року № 111 (далі - наказ ДРС) призначено проведення Перевірки та визначено: найменування дозвільного органу (його посадової особи), діяльність якого (якої) перевіряється; тип перевірки (планова), підстава для її проведення; питання, які є предметом перевірки; дати початку і закінчення перевірки; склад комісії з проведення перевірки (далі - Комісія) із зазначенням посад, прізвищ, імен та по батькові голови та членів комісії; період діяльності дозвільного органу, що підлягає перевірці.

На виконання пункту 10 Порядку № 442 ДРС надіслало виконкому Одеської МР повідомлення про проведення планової перевірки не пізніше ніж за 10 робочих днів до її початку - лист ДРС від 13 червня 2019 року № 4206/0/20-19 (зареєстрований виконкомом Одеської МР за № 02.2-01/111 від 20 червня 2019 року), у якому викладено прохання до 1 липня 2019 року повідомити Сектор Державної регуляторної служби в Одеській області про можливий час зустрічі в день початку планової перевірки (3 липня 2019 року) з керівником органу або уповноваженою ним посадовою особою з метою вручення копії посвідчення для проведення планової перевірки.

За допомогою електронної пошти 26 червня 2019 року о 10 год 29 хв отримано лист управління реклами Одеської міської ради від 24 червня 2019 року № 01-22/2448, в якому зазначено "вручення копії посвідчення про проведення планової перевірки управління реклами Одеської міської ради можливо здійснити упродовж дня 3 липня 2019 року".

Листом Сектору Державної регуляторної служби в Одеській області від 26 червня 2019 року № 13.14/44/19 (зареєстровано виконкомом Одеської МР за № 02.2.03/491 від 27 червня 2019 року) виконкомом Одеської МР повідомлено про надходження зазначеного вище листа, а також зазначено, що комісія перед початком проведення перевірки має подати Одеському міському голові ОСОБА_1 або уповноваженій Одеським міським головою Трухановим Г.Л. посадовій особі копії посвідчення, пред`явити оригінал посвідчення і службових посвідчень осіб, включених до складу комісії.

Станом на 3 липня 2019 року у Комісії з проведення перевірки була відсутня належна інформація про можливий час зустрічі в день початку планової перевірки з керівником органу або інформація щодо уповноваженої ним посадової особи з метою вручення копії посвідчення для проведення планової перевірки.

У зв`язку із цим, Комісія близько 12 години 30 хвилин 3 липня 2019 року прибула за місцезнаходженням виконкому Одеської МР - площа Думська, 1, місто Одеса, однак, Одеський міський голова Труханов Г.Л. не перебував на робочому місці.

Після отримання листа виконкомом Одеської МР від 3 липня 2019 року № 02.2.03/491 за підписом керуючої справами ОСОБА_2 з вимогою припинення надіслання звернень щодо вручення копії посвідчення та пред`явлення документів іншій особі, ніж ОСОБА_1, приблизно о 14 годині 30 хвилин 3 липня 2019 року за ініціативою Комісії відбулась робоча зустріч Комісії з керуючою справами ВК ОМР ОСОБА_2 . Під час робочої зустрічі посадовій особі виконкому Одеської МР було повідомлено, що Комісії видано розпорядчі документи щодо проведення планової перевірки виконкому Одеської МР й відповідно останній має забезпечити виконання вимог статті 9-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" та Порядку в № 442.

Листом Комісії від 3 липня 2019 року № 1 на адресу Одеського міського голови Труханова Г.Л. (направлено електронною поштою 3 липня 2019 року о 17 год 23 хв) висловлено прохання до 12 години 00 хвилин 4 липня 2019 року поінформувати про час зустрічі з Одеським міським головою Трухановим Г.Л., як керівником дозвільного органу, під час якої буде здійснено заходи, передбачені пунктом 12 Порядку № 442, або визначити посадову особу, що уповноважена на отримання перед початком проведення перевірки копії посвідчення, ознайомлення з оригіналом посвідчення і службових посвідчень осіб, включених до складу комісії, під час зустрічі з якою буде здійснено заходи, передбачені пунктом 12 Порядку № 442, із зазначенням часу та місця зустрічі з нею.

Належної відповіді на цей лист Комісії отримано не було.

Листом Комісії від 5 липня 2019 року № 2 на адресу Одеського міського голови Труханова Г.Л. (направлено електронною поштою 5 липня 2019 року о 13 год 23 хв) з урахуванням листа Комісії від 5 липня 2019 року № 3 на адресу Одеського міського голови Труханова Г.Л. (направлено електронною поштою 5 липня 2019 року о 14 год 14 хв) висловлено повторне прохання до 15 години 30 хв 5 липня 2019 року поінформувати про час зустрічі з Одеським міським головою Трухановим Г.Л., як керівником дозвільного органу, під час якої буде здійснено заходи, передбачені пунктом 12 Порядку № 442, або визначити посадову особу, що уповноважена на отримання перед початком проведення перевірки копії посвідчення, ознайомлення з оригіналом посвідчення і службових посвідчень осіб, включених до складу комісії, під час зустрічі з якою буде здійснено заходи, передбачені пунктом 12 Порядку № 442, із зазначенням часу та місця зустрічі з нею.

Листом Комісії від 5 липня 2019 року № 4 на адресу Одеського міського голови Труханова Г.Л. (направлено електронною поштою 5 липня 2019 року о 16 год 02 хв) з пропозицією викладення позиції стосовно неподання Комісії необхідної інформації та створення перешкод у здійсненні посадовими особами центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності (Державної регуляторної служби України), покладених на них повноважень.

Листом виконкому Одеської МР від 5 липня 2019 року № 02.2-03/506 02.2-03/506/1 (отримано електронною поштою 5 липня 2019 року о 16 год 11 хв) Комісією поінформовано, що "на виконання доручення міського голови уповноваженою особою з отримання перед початком перевірки копії посвідчення, ознайомлення з оригіналом посвідчення і службових посвідчень осіб, включених до складу комісії, є начальник управління реклами Одеської міської ради Панасюченко Віктор Володимирович.

У зв`язку зі скороченням діями виконкому Одеської МР строку перевірки, запитом Комісії від 8 липня 2019 року № 5 запитано інформацію в обсязі, необхідному для забезпечення проведення перевірки зі строком надання відповіді до 17 год 00 хв 8 липня 2019 року.

На цей запит отримані Комісією відповіді листами: виконкому Одеської МР від 8 липня 2019 року № 02.2-03/512, яким надано засвідчені копії рішень виконкому Одеської МР від 27 червня 2019 року № 243 "Про видачу дозволів на розміщення зовнішньої реклами" та від 27 червня 2019 року № 242 "Про анулювання дозволів на розміщення зовнішньої реклами", а також поінформовано про надання інших копій рішень листом виконкому Одеської МР від 21 червня 2019 року № 02.2-03/468; лист управління реклами Одеської МР, яким надано часткову інформацію, що запитувалась, з наданням відповідних копій дозвільних справ, що містять порушення вимог законодавства про видачу документів дозвільного характеру; лист Департаменту надання адміністративних послуг Одеської МР від 8 липня 2019 року № 2558/01-02-10, яким поінформовано, що виконавчий комітет Одеської МР є дозвільним органом з питань видачі документів дозвільного характеру, надано засвідчені належним чином копії інформаційних і технологічних карток, а також поінформовано про статистичну інформацію щодо кількості наданих послуг, відмов в отримані послуг, анулювання документів дозвільного характеру за період з 2 липня 2018 року по 2 липня 2019 року. Також на виконання запиту Комісії від 8 липня 2019 року № 5 надано доступ до дозвільних справ.

Відповідно до Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" та Плану проведення перевірок Державною регуляторною службою України додержання вимог законодавства з питання видачі документів дозвільного характеру, установленого порядку їх видачі на 2019 рік, затвердженого наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі від 28 листопада 2018 року № 1770, та на підставі наказу Державної регуляторної служби України "Про проведення планової перевірки додержання виконавчим комітетом Одеської міської ради вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру" від 19 червня 2019 року № 111 комісією у складі голови комісії - завідувача Сектору Державної регуляторної служби Одеської області Голоти А.І., членів комісії - завідувача Сектору Державної регуляторної служби Одеської області Оніщенко Н.А., головного спеціаліста Сектору Державної регуляторної служби Одеської області Табанюк Є.О. з 3 липня 2019 року по 9 липня 2019 року проведено планову перевірку додержання виконкомом Одеської МР вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру за період з 2 липня 2018 року по 2 липня 2019 року, за результатами якої складено акт № 12/ІІІ-Д-2019 від 9 липня 2019 року.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Одеського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2019 року та постанова П`ятого апеляційного адміністративного суду від 30 квітня 2020 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є необґрунтованими з огляду на наступне.

Повноваження виконавчого комітету Одеської МР у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, законами України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про рекламу", "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).

У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення статті 9-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", частини першої статті 1, частини першої статті 16 Закону України "Про рекламу", статті 1 Закону України "Про адміністративні послуги", статей 2, 4, 5, 10, 16, 30, частин третьої-п`ятої та восьмої статті 51, статті 52 та частини першої статті 71 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", пунктів 1.5 та 3.1 Правил розміщення зовнішньої реклами в місті Одесі, затверджених рішенням виконкому Одеської МР від 22 квітня 2008 року № 434 (далі - Правил № 434), пунктів 1.5 та 2.1 Положення про управління реклами, внаслідок чого дійшли необґрунтованого висновку про те, що саме виконком Одеської МР є дозвільним органом у розумінні Закону України "Про рекламу". Скаржник зауважує, що таким органом у дійсності є управління реклами Одеської МР.

Перевіряючи правильність застосування судами попередніх інстанцій вищезазначених норм, колегія суддів виходить із наступного.

Частиною першою статті 16 Закону України "Про рекламу" визначено, що розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів, що надаються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, а поза межами населених пунктів - на підставі дозволів, що надаються обласними державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, в порядку, встановленому цими органами на підставі типових правил, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до абзацу другого пункту 3 Типових правил розміщення зовнішньої реклами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 29 грудня 2003 року № 2067 (далі - Типові правила), видача (відмова у видачі, переоформленні, видачі дубліката, анулювання) дозволу на розміщення зовнішньої реклами здійснюється відповідно до Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".

Отже, отримання дозволу на розміщення зовнішньої реклами є дозвільною процедурою у розумінні статті 1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", а отже, на цю процедуру поширюються норми зазначеного закону.

Відповідно до абзацу четвертого частини першої статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" строк видачі документів дозвільного характеру становить 10 робочих днів, якщо інше не встановлено законом.

Згідно з положеннями частини другої статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" порядок видачі документів дозвільного характеру або відмови в їх видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання, видача або відмова у видачі яких законами України віднесена до повноважень органів місцевого самоврядування, встановлюється їх рішенням, а у випадках, передбачених законом, - на підставі типових порядків, затверджених Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до пункту 6 Типових правил до повноважень робочого органу належить розгляд заяв розповсюджувачів зовнішньої реклами на надання дозволу, внесення змін у дозвіл, переоформлення дозволу та продовження строку його дії.

Відповідно до пункту 5 Типових правил для регулювання діяльності з розміщення зовнішньої реклами сільська, селищна, міська рада може утворювати відділ, управління, інший виконавчий орган або покладати відповідні функції на існуючий відділ, управління (далі - робочий орган).

Пунктом 24 Типових правил визначено, що підставою для розміщення зовнішньої реклами та виконання робіт, пов`язаних з розташуванням рекламного засобу є виданий у встановленому порядку дозвіл. Дозвіл надається строком на п`ять років, якщо менший строк не зазначено у заяві (пункт 23 Типових правил).

Дозвіл - це документ установленої форми, виданий розповсюджувачу зовнішньої реклами на підставі рішення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради, який дає право на розміщення зовнішньої реклами на певний строк та у певному місці (пункт 2 Типових правил).

Рішенням виконкому Одеської МР від 22 квітня 2008 року № 434 затверджені Правила розміщення зовнішньої реклами в місті Одесі в новій редакції, згідно з якими робочий орган - це управління реклами Одеської міської ради, уповноважене Одеською міською радою регулювати діяльність з розміщення зовнішньої реклами у межах міста Одеси.

Згідно з розділом 3 "Завдання та повноваження робочого органу" робочий орган розглядає заяви юридичних осіб та фізичних осіб на отримання дозволів, внесення змін у дозволи, переоформлення дозволів, анулювання та/або продовження строку їх дії; приймає рішення про встановлення пріоритету заявника на місце розташування рекламного засобу, його продовження або відмову у встановленні такого пріоритету; готує та подає в установленому порядку проекти рішень виконавчого комітету Одеської міської ради щодо надання дозволів, відмови у їх наданні або анулюванні; реєструє та видає дозволи на підставі відповідних рішень виконавчого комітету Одеської міської ради.

Відповідно до Положення про управління реклами Управління є виконавчим органом Одеської міської ради і створене відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядуванням в Україні".

Згідно з підпунктом 2.1.2 Положення про управління реклами основними завданнями Управління є виконання функцій робочого органу щодо регулювання діяльності з розміщення зовнішньої реклами та вивісок.

Управління відповідно до покладених на нього завдань виконує наступні функції:

розглядає заяви розповсюджувачів зовнішньої реклами на надання дозволу на розміщення зовнішньої реклами, внесення змін до дозволу, переоформлення дозволу та продовження строку його дії (підпункт 2.2.1);

приймає рішення про встановлення пріоритету заявника на місце розташування рекламного засобу, продовження строку, на який встановлено зазначений пріоритет, або про відмову у встановленні такого пріоритету (підпункт 2.2.2);

готує і подає у встановленому порядку проекти рішень виконавчого комітету Одеської міської ради про надання дозволів на розміщення зовнішньої реклами, відмови у їх наданні або їх анулювання (підпункт 2.2.3);

здійснює реєстрацію та видачу дозволів на розміщення зовнішньої реклами на підставі відповідних рішень виконавчого комітету Одеської міської ради (підпункт 2.2.4).

З аналізу наведених правових норм вбачається, що рішення про видачу дозволу на розміщення зовнішньої реклами або відмову у його видачі за результатом розгляду документів розповсюджувачів реклами приймається саме виконкомом Одеської МР за встановленою для цього процедурою.

Прийняттю виконавчим комітетом Одеської МР рішення про надання дозволу або відмову в його наданні передує розгляд цього питання робочим органом - управлінням реклами Одеської міської ради.

З урахуванням вищевикладеного, перелік документів, подання яких необхідне для винесення рішення про надання дозволу або відмову у його виданні, строк розгляду заяви та доданих до неї документів, форма рішення дозвільного органу визначені Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" та іншими нормативно-правовими актами.

На цій підставі колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що саме виконком Одеської МР є дозвільним органом у розумінні Закону України "Про рекламу", Типових правил, тоді як управління реклами Одеської МР виконує функції робочого органу без самостійних повноважень на видачу дозволів, оскільки саме в такий спосіб органом місцевого самоврядування було організовано видачу та анулювання дозволів на розміщення зовнішньої реклами в місті Одесі.

Судами попередніх інстанцій вірно зазначено, що управління реклами Одеської МР задіяне у процесі видачі дозволу, оскільки саме на підставі його рекомендацій виконком Одеської МР приймається кінцеве рішення. Водночас на прийняття такого рішення управління реклами Одеської міської ради не уповноважене, а відповідне рішення приймається саме виконком Одеської МР, що визначає його саме як дозвільний орган.

У зв`язку з вищезазначеним покладені в основу касаційної скарги доводи про те, що саме створене при міській раді управління реклами уповноважене на прийняття рішень дозвільного характеру є необґрунтованим.

Зазначене підтверджується встановленими судами попередніх інстанцій обставинами, зокрема відповідно до листа управління реклами Одеської міської ради від 17 липня 2019 року № 01-22/2423 дозвільним органом з питань видачі документів дозвільного характеру щодо розміщення зовнішньої реклами є саме виконком Одеської МР, і у період з 2 липня 2018 року по 1 червня 2019 року саме виконкомом Одеської МР було видано 780 дозволів на розміщення зовнішньої реклами; 100 - анульовано.

Ураховуючи, що згідно з положеннями Типових правил дозвіл на розміщення зовнішньої реклами видається на підставі розпорядження виконавчого органу міської ради, відповідно, дозвільним органом є саме виконком Одеської МР, а робочим органом з регулювання діяльності з розміщення зовнішньої реклами є управління реклами Одеської МР.

Цей висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною, зокрема у постанові від 12 грудня 2019 року у справі № 813/2802/16. Колегія суддів вважає правильним врахування цієї позиції судами попередніх інстанцій під час надання правової оцінки доводам виконкому Одеської МР щодо відсутності у нього статусу дозвільного органу.

Щодо доводів скаржника про те, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано положення Порядку № 442, унаслідок чого, на думку скаржника, суди дійшли помилкового висновку про дотримання відповідачем процедури проведення перевірки та про обґрунтованість висновків такої перевірки, викладених в акті перевірки № 12/ІІІ-Д-2019 від 9 липня 2019 року, слід зазначити наступне.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 28 листопада 2018 року № 1770 затверджено План проведення перевірок Державною регуляторною службою України додержання вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, установленого порядку їх видачі на 2019 рік (далі - План). Планом передбачено проведення планової перевірки додержання виконавчого комітету Одеської МР у III кварталі 2019 року.

Відповідно до частини першої статті 9-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" державний контроль за додержанням дозвільними органами (їх посадовими особами) вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, встановленого порядку їх видачі здійснюється уповноваженим органом шляхом проведення планових та позапланових перевірок у встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері економічного і соціального розвитку, порядку.

Частиною четвертою цієї ж статті передбачено, що результати проведення планової чи позапланової перевірки оформлюються відповідним актом, який складається в довільній формі у двох примірниках (у разі залучення працівників інших органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування (їх виконавчих органів), установ та організацій - відповідно до кількості установ та організацій, представники яких брали участь у проведенні перевірки), підписується головою і членами комісії та затверджується керівником уповноваженого органу.

В акті перевірки зазначаються:

інформація про діяльність дозвільного органу;

відомості про виявлені факти порушення вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру (якщо такі мають місце) з посиланням на статті та пункти законодавчих і нормативно-правових актів, вимоги яких порушені;

дані про складення протоколу про адміністративне правопорушення, передбачене статтею 166-10 Кодексу України про адміністративні правопорушення (у разі складення протоколу);

припис про усунення недоліків та порушень вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, виявлених під час проведення перевірки, та строк їх усунення, що є обов`язковим для виконання.

Інформація про усунення недоліків та порушень вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру подається до уповноваженого органу у строки, встановлені у приписі, але не пізніше ніж протягом 30 днів з дня отримання дозвільним органом акта перевірки.

Аналогічні положення містяться у пунктах 16-17 Порядку № 442, який визначає процедуру здійснення відповідачем як спеціально уповноваженим органом з питань дозвільної системи у сфері господарської діяльності контролю за додержанням дозвільними органами (їх посадовими особами) вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру та встановленого порядку їх видачі.

Згідно з частинами першою та другою статті 10 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" керівники дозвільних органів, посадові особи цих органів, які відповідно до законодавства мають повноваження приймати рішення з питань видачі документів дозвільного характеру, несуть відповідальність за порушення вимог законодавства про дозвільну систему у сфері господарської діяльності у порядку, встановленому законом.

Дії або бездіяльність посадових осіб дозвільних органів та адміністраторів можуть бути оскаржені до суду в порядку, встановленому законом.

Зі змісту наведених правових норм вбачається, що частиною акта перевірки Державної регуляторної служби України є припис, який є обов`язковим до виконання. Останній видається у разі виявлення у діяльності дозвільного органу порушень дозвільної процедури та спрямований на захист інтересів суб`єктів господарювання. Відповідно до частини другої статті 10 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" таке рішення може бути оскаржене до адміністративного суду.

Судами попередніх інстанцій установлено, що на виконання пункту 10 Порядку № 442 Державною регуляторною службою України надіслало виконкому Одеської МР повідомлення про проведення планової перевірки не пізніше, ніж за 10 робочих днів до її початку - лист Державної регуляторної служби від 13 червня 2019 року № 4206/0/20-19 (зареєстрований виконкомом Одеської МР за № 02.2-01/111 від 20 червня 2019 року).

У повідомлені містилась інформація з проханням до 1 липня 2019 року повідомити Сектор Державної регуляторної служби в Одеській області про можливий час зустрічі в день початку планової перевірки (3 липня 2019 року) з керівником органу або уповноваженою ним посадовою особою з метою вручення копії посвідчення для проведення планової перевірки.

У зв`язку з цим, відповідач близько 12 години 30 хвилин 3 липня 2019 року прибув за місцезнаходженням виконкому Одеської МР, проте Одеський міський голова Труханов Г.Л. не перебував на робочому місці.

Судами попередніх інстанцій також установлено, що Комісія двічі зверталась до позивача (листами від 3 липня 2019 року № 1 та 5 липня 2019 року № 2) з приводу зустрічі з Одеським міським головою Трухановим Г.Л., як керівником дозвільного органу, під час якої буде здійснено заходи, передбачені пунктом 12 Порядку № 442, або визначити посадову особу, що уповноважена на отримання перед початком проведення перевірки копії посвідчення, ознайомлення з оригіналом посвідчення і службових посвідчень осіб, включених до складу комісії, під час зустрічі з якою буде здійснено заходи, передбачені пунктом 12 Порядку, із зазначенням часу та місця зустрічі з нею.

Також відповідач (лист від 5 липня 2019 року № 4) звертався до виконкому Одеської МР щодо неподання Комісії необхідної інформації та створення перешкод у здійсненні посадовими особами центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності (Державної регуляторної служби України), покладених на них повноважень.

Така інформація від виконкому Одеської МР надійшла лише 8 липня 2019 року, унаслідок чого було скорочено термін проведення перевірки. При цьому судами попередніх інстанцій установлено, що перед початком проведення перевірки Комісія надала копії посвідчення, оригінали посвідчень і службові посвідчення осіб, включених до складу комісії.

З огляду на встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи та виходячи з положень Порядку № 442, колегія суддів доходить висновку про дотримання відповідачем процедури проведення перевірки, а тому доводи скаржника у цій частині є необґрунтованими.

Стосовно суті виявлених під час перевірки порушень у дозвільній процедурі виконкому Одеської МР, колегія суддів зазначає наступне.

Правові та організаційні засади функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності і встановлює порядок діяльності дозвільних органів, уповноважених видавати документи дозвільного характеру, та адміністраторів визначені Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".

Згідно з абзацом десятим частини сьомої статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" дія документа дозвільного характеру припиняється через десять робочих днів із дня прийняття (винесення) дозвільним органом рішення про анулювання такого документа, якщо інше не передбачено законом.

Зі змісту наведених правових норм убачається, що строк видачі та анулювання дозволу за заявою суб`єкта господарювання, якщо інше не встановлено законом, складає десять робочих днів.

Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду, викладених у постановах від 4 червня 2019 року у справі № 826/5252/17, від 30 липня 2019 року № 826/477/17, від 31 липня 2019 року у справі № 1840/2539/18.

Колегія суддів погоджується з судами попередніх інстанцій щодо необхідності врахування у цій справі висновків Верховного Суду, що містяться у вищезазначених постановах, оскільки у цих постановах суд визначив порядок застосування статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" щодо строку видачі та анулювання дозволу за заявою суб`єкта господарювання у спірних правовідносинах, що виникли між суб`єктом господарювання та дозвільним органом з питань розміщення зовнішньої реклами.

Судами попередніх інстанцій з пункту 3.3 акта № 12/ІІІ-Д-2019 від 9 липня 2019 року встановлено, що під час вивчення дозвільних справ Комісією з проведення перевірки виявлено порушення строків прийняття рішень про видачу та анулювання дозволів: ТОВ "Преміум формат", ФОП ОСОБА_3, ТОВ "Центр Нерухомості "Авалон", ФОП ОСОБА_4, ПАТ "АКЦІОНЕРНИЙ КОМЕРЦІЙНИЙ ПРОМИСЛОВО-ІНВЕСТИЦІЙНИЙ БАНК", ТОВ "БЬЮТІ КЛІНІК" (зміна назви на ТОВ "МЕДСИСТЕМ"), ФОП ОСОБА_5 .

У зв`язку із встановленням порушення строків ухвалення рішень про видачу та анулювання дозволів на розміщення зовнішньої реклами, правильним є висновок судів попередніх інстанцій про обґрунтованість вимоги пункту 1 припису, що міститься в акті Державної регуляторної служби України № 12/ІІІ-Д-2019 від 9 липня 2019 року (далі - припис), якою виконком Одеської МР зобов`язано вжити заходи для забезпечення виконання вимог статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" в частині дотримання строків видачі та анулювання документів дозвільного характеру або відмови у їх видачі.

Абзацом другим частини одинадцятої статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" передбачено здійснення дозвільним органом, що оформляє документ дозвільного характеру дій щодо одержання погоджень, висновків та інших документів, необхідних для видачі документа дозвільного характеру, без залучення суб`єкта господарювання.

Згідно з пунктом 16 Типових правил дозвіл погоджується робочим органом з власником місця або уповноваженим ним органом (особою) і спеціально уповноваженим органом з питань містобудування та архітектури. На вимогу робочого органу дозвіл погоджується з: Державтоінспекцією - у разі розміщення зовнішньої реклами на перехрестях, біля дорожніх знаків, світлофорів, пішохідних переходів та зупинок транспорту загального користування; відповідним центральним або місцевим органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини та об`єктів природно-заповідного фонду - у разі розміщення зовнішньої реклами на пам`ятках історії та архітектури, в межах зон охорони таких пам`яток і в межах об`єктів природно-заповідного фонду; утримувачем інженерних комунікацій - у разі розміщення зовнішньої реклами в межах охоронних зон цих комунікацій.

Перелік органів та осіб, з якими погоджується дозвіл, є вичерпним.

Дії щодо отримання зазначених погоджень вчиняються робочим органом без залучення заявника протягом строку, встановленого для отримання дозволу.

Зі змісту наведених правових норм вбачається, що погодження дозволу, а також вчинення інших дій, пов`язаних з одержанням висновків, інших документів, необхідних для видачі документа дозвільного характеру, здійснюється самостійно робочим органом без залучення суб`єкта господарювання.

Водночас пунктами 8.1 та 8.2 Правил № 434 передбачено, що дозвіл погоджується з: власником місця або уповноваженим ним органом (особою), де планується і ташувати рекламний засіб; управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради.

На вимогу робочого органу дозвіл погоджується з: органами державної автомобільної інспекції - - у разі розміщення рекламного засобу на перехрестях, поблизу дорожніх знаків, світлофорів, пішохідних переходів зупинок транспорту загального користування або уздовж автодоріг; відповідним спеціально уповноваженим органом охорони культурної спадщини у сфері охорони культурної спадщини та об`єктів природно-заповідного фонду - у разі розміщення зовнішньої реклами на пам`ятках історії та архітектури, в межах зон охорони таких пам`яток і в межах об`єктів природно-заповідного фонду; утримувачем інженерних комунікацій - у разі розміщення рекламного засобу у межах охоронних зон цих комунікацій; комунальним підприємством "Міськзелентрест" - у разі розміщення рекламного засобу на об`єктах благоустрою, що знаходяться на обслуговуванні вказаного підприємства.

Згідно з пунктом 8.3 Правил № 434 органи та особи погоджують дозвіл протягом п`яти робочих днів з моменту отримання відповідного звернення заявника. У разі відмови у погодженні дозволу, вказані органи (особи) у зазначений період відсилають заявнику вмотивоване повідомлення за підписом уповноваженої особи відповідного органу.

На підставі порівняльного аналізу положень статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", пункту 16 Типових правил за пунктами 8.1-8.3 Правил № 434, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про неузгодженість відповідних пунктів Правил № 434 з вимогами закону. При цьому судами попередніх інстанцій зроблений правильний висновок про те, що Державна регуляторна служба України під час здійснення контролю за дотриманням дозвільної процедури виконкомом Одеської МР перевіряє відповідність такої процедури саме вимогам закону.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що Комісією з проведення перевірки під час вивчення дозвільних справ встановлено отримання заявником ТОВ "ПРЕМІУМ ФОРМАТ" погоджень з КПЕМЗО "Одесміськсвітло" самостійно (дозвіл № 7792-С/П/Б, виданий згідно із заявою від 28 грудня 2018 року, зареєстрована Управлінням за № 5677/01-23 від 29 грудня 2018 року.

З урахуванням зазначеного, Комісією встановлено порушення абзацу другого частини одинадцятої статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", згідно з якою дії щодо одержання погоджень, висновків та інших документів, необхідних для видачі документа дозвільного характеру, вчиняються дозвільним органом, що оформляє документ дозвільного характеру, без залучення суб`єкта господарювання.

Отже, обґрунтованим є висновок судів попередніх інстанцій, що вимоги пункту 2 припису щодо безумовного дотримання виконкомом Одеської МР частини сьомої статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" в частині одержання погоджень, висновків та інших необхідних документів дозвільного характеру, без залучення суб`єкта господарювання, є мотивованими.

Крім того, відповідно до частини сьомої статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" дозвільний орган анулює документ дозвільного характеру з таких підстав:

звернення суб`єкта господарювання із заявою про анулювання документа дозвільного характеру;

наявність в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань відомостей про припинення юридичної особи шляхом злиття, приєднання, поділу, перетворення та ліквідації, якщо інше не встановлено законом;

наявність в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань відомостей про припинення підприємницької діяльності фізичної особи -підприємця.

Дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав:

1) встановлення факту надання в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації;

2) здійснення суб`єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення.

Законом можуть передбачатися інші підстави для анулювання документа дозвільного характеру.

Судами попередніх інстанцій установлено, що під час вибіркової перевірки Комісією встановлено факт ухвалення виконкомом Одеської МР рішень про анулювання дозволів з підстав, що не передбачені законом, а саме у зв`язку з розірванням договору на тимчасове користування місцями для розташування рекламних засобів на підставі листа директора комунальної установи "Одесреклама" Гаврилюка Д.В. від 10 червня 2019 року № 01-27/591, а саме: ФОП ОСОБА_6, ФОП ОСОБА_7, ТОВ " ВІНДОМ", ФОП ОСОБА_8, ФОП ОСОБА_9 .

Отже, правильним є висновок судів попередніх інстанцій про те, що пункт 3 припису, яким виконком Одеської МР зобов`язано забезпечити безумовне дотримання частини сьомої статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" щодо прийняття рішень про анулювання документів дозвільного характеру виключно зі встановлених законом підстав для анулювання документів дозвільного характеру, є обґрунтованим.

Щодо обґрунтованості пункту 4 припису, яким виконком Одеської МР зобов`язано забезпечити безумовне дотримання вимог абзацу десятого частини першої статті 4 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", яким передбачено, що перелік та вимоги до документів, які суб`єкту господарювання необхідно подати для одержання документа дозвільного характеру, встановлюються виключно законом, судами попередніх інстанцій з`ясовано наступне.

Відповідно до пункту 9 Типових правил для одержання дозволу заявник подає робочому органу заяву за формою згідно з додатком 1, до якої додаються: фотокартка або комп`ютерний макет місця (розміром не менш як 6х9 сантиметрів), на якому планується розташування рекламного засобу, та ескіз рекламного засобу з конструктивним рішенням.

Водночас згідно з пунктом 6.1 Правил № 434 для одержання дозволу юридична або фізична особа-підприємець надає до Дозвільного центру заяву за встановленою формою до якої додаються документи: витяг з ЄДРПОУ; фотокартка та/або комп`ютерний макет місця (розміром 9х13 сантиметрів) на якому планується розташування рекламного засобу, з прив`язкою до місцевості; ескіз рекламного засобу з конструктивним рішенням; топогеодезичні матеріали з нанесенням місця розташування рекламного засобу, для стаціонарних та навісних рекламних конструкцій; технічна документація, яка підтверджує надійність та безпечність рекламного засобу у випадках, передбачених пунктом 6.23 цих Правил.

Перелік документів, що додаються до заяви, є вичерпними. У випадку одночасного подання заявником декількох заяв на отримання дозволів, оригінал витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців надається в одному примірнику.

Відповідно до частини четвертої статті 10 Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань" відомості, що містяться в Єдиному державному реєстрі, використовуються для ідентифікації юридичної особи або її відокремленого підрозділу, громадського формування, що не має статусу юридичної особи, фізичної особи-підприємця, у тому числі під час провадження ними господарської діяльності та відкриття рахунків у банках та інших фінансових установах.

Згідно з частиною сьомою статті 11 цього ж Закону державні органи, у тому числі суди, органи Національної поліції, органи прокуратури, органи Служби безпеки України, а також органи місцевого самоврядування та їх посадові особи безоплатно отримують відомості з Єдиного державного реєстру з метою здійснення ними повноважень, визначених законом, виключно в електронній формі через портал електронних сервісів у порядку, визначеному Міністерством юстиції України в Порядку надання відомостей з Єдиного державного реєстру, крім випадків, передбачених цим Законом.

Згідно з пунктом 1 розділу VI Порядку надання відомостей з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 10 червня 2016 року № 1657/5, доступ державних органів, у тому числі судів, органів Національної поліції, органів прокуратури, органів Служби безпеки України, а також органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб чи інших визначених законом осіб до відомостей Єдиного державного реєстру забезпечується через портал електронних сервісів, у тому числі шляхом автоматизованого доступу з використанням програмних засобів ведення інформаційно-теле-комунікаційних систем відповідних державних органів за допомогою прикладного програмного інтерфейсу Єдиного державного реєстру (далі - доступ до Єдиного державного реєстру за допомогою прикладного програмного інтерфейсу), шляхом отримання витягу з Єдиного державного реєстру в електронній формі, а також до документів, що містяться в реєстраційній справі, в електронній формі.

Відповідно до частини сьомої статті 9 Закону України "Про адміністративні послуги" суб`єкт надання адміністративної послуги не може вимагати від суб`єкта звернення документи або інформацію, що перебувають у володінні суб`єкта надання адміністративних послуг або у володінні державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ або організацій, що належать до сфери їх управління.

З огляду на вищезазначене, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про те, що Правилами № 434 встановлено подання для одержання дозволу документів, які не передбачені Типовими правилами, зокрема, вимогу про надання юридичними особами та фізичними особами-підприємцями витягу з ЄДРПОУ, що не відповідає нормам Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань" та наказу Міністерства юстиції України № 1657/5.

На цій підставі колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про обґрунтованість вимог пункту 4 припису Державної регуляторної служби України.

Крім того, судами попередніх інстанцій встановлено, що пунктом 5 припису виконкому Одеської МР належить привести Правила № 434 у відповідність до вимог Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", оскільки в розділі 3 акта перевірки № 12/ІІІ-Д-2019 зазначено про невідповідність Правил № 434 вимогами Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", а саме: залучення суб`єктів господарювання для отримання необхідних погоджень (підпункт 3.2 розділу 3); анулювання документів дозвільного характеру не з підстав встановлених законом (підпункт 3.3 розділу 3); отримання документів від суб`єктів господарювання з метою одержання документа дозвільного характеру, не передбачених законом (підпункт 3.3 розділу 3).

Колегія суддів погоджується з обґрунтованістю вимог пункту 5 припису, оскільки Порядком № 434 встановлені такі строки розгляду заяви про видачу та анулювання дозволів та прийняття відповідного рішення. Зокрема, згідно з пунктом 7.2 Правил № 434 реєстрація заяви з повним переліком здійснюється протягом 3 днів; пункт 7.4 - перевірка робочим органом поданих документів та прийняття керівником робочого органу рішення про встановлення пріоритету або про його відмову - 5 днів; пункт 7.6 - погодження суб`єктом господарювання двох примірників дозволу та подача їх робочому органу разом із супровідним листом - 3 місяці; пункт 9.1 - підготовка та подання робочим органом виконкому Одеської МР пропозицій та проекту відповідного рішення - 15 робочих днів; пункт 9.2 - виконком Одеської МР на своєму черговому засіданні розглядає подані документи та приймає рішення про надання дозволу або про відмову у його наданні - до 30 календарних днів; пункт 9.2 - підписання керівником робочого органу двох примірників дозволу та скріплення їх печаткою - 5 робочих днів.

Аналіз строків видачі дозволу на розміщення зовнішньої реклами згідно з Правилами № 434 свідчить про перевищення строку 10 робочих днів, який встановлений Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".

Колегія суддів враховує, що відповідно до абзацу другого частини першої статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" порядок проведення дозвільної (погоджувальної) процедури, переоформлення та анулювання документів дозвільного характеру, що законами України віднесено до повноважень органів місцевого самоврядування, встановлюється їх рішенням, а у випадках, передбачених законом, - на підставі типових порядків, затверджених Кабінетом Міністрів України.

Отже, вимоги припису Державної регуляторної служби України, викладені в акті № 12/ІІІ-Д-2019 від 9 липня 2019 року, спрямовані на усунення недоліків у роботі дозвільного органу, виявлених під час перевірки, та на забезпечення дотримання органом місцевого самоврядування встановленого законом порядку надання адміністративних послуг.

З урахуванням наведеного, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про обґрунтованість зауважень контролюючого органу до роботи виконкому Одеської МР у сфері дозвільної діяльності щодо розміщення зовнішньої реклами та відповідно, правомірність акта перевірки та вимог припису, що є частиною цього акта.

Колегія суддів також враховує, що порушення дозвільної процедури органом місцевого самоврядуванням є порушенням конституційного принципу належного урядування, що знайшов закріплення, зокрема у статті 6 (органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України), статті 8 (в Україні визнається і діє принцип верховенства права), статті 19 (органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України) Конституції України.

Крім того, згідно зі статтями 3 та 4 Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони (ратифіковано згідно із Законом № 1678-VII від 16 вересня 2014 року) зміцнення поваги до демократичних принципів, верховенства права та доброго (належного) врядування, прав людини та основоположних свобод відносяться до головних ціннісних орієнтирів для взаємовідносин між Сторонами.

В рішенні у справі "Рисовський проти України" ЄСПЛ вказав на те, що принцип "належного урядування", зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов`язків (заява № 29979/04, пункт 70).

Принцип "належного урядування", як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (рішення у справі "Москаль проти Польщі" (Moskal v. Poland), пункт 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (див. там само). З іншого боку, потреба виправити минулу "помилку" не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки" (Pincova and Pine v. the Czech Republic), заява № 36548/97, пункт 58). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі "Лелас проти Хорватії" (Lelas v. Croatia), пункт 74).

У постанові Верховного Суду від 28 лютого 2020 року у справі № П/811/1015/16 наголошено, що принцип належного урядування має надзвичайно важливе значення для забезпечення правовладдя в Україні. Неухильне дотримання основних складових принципу належного урядування забезпечує прийняття суб`єктами владних повноважень легітимних, справедливих та досконалих рішень. Крім того, принцип належного урядування підкреслює те, що між людиною та державою повинні бути вибудовані саме публічно-сервісні відносини, у яких інституції та процеси служать всім членам суспільства.

Колегія суддів у цій справі також враховує, що відповідно до юридичної позиції Конституційного Суду України, викладеної в Рішенні від 2 листопада 2004 року № 15-рп/2004 року, верховенство права - це панування права в суспільстві. Верховенство права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема в закони, які за змістом мають бути проникнуті передусім ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо. При цьому справедливість - одна з основних засад права, є вирішальною у визначенні його як регулятора суспільних відносин, одним із загальнолюдських вимірів права.

Отже, ця юридична позиція Конституційного Суду України поширюється і на необхідність врегулювання органами публічної влади "правової процедури", яка визначає критерії справедливого ставлення органів публічної влади до особи.

Як зазначено в Рішенні Конституційного Суду України від 13 червня 2019 року № 5-р/2019, Конституція України містить низку фундаментальних положень щодо здійснення державної влади, передбачених статтями 3, 5, 6, 8, 19 Основного Закону. Названі конституційні приписи перебувають у взаємозв`язку, відображають фундаментальне положення конституціоналізму щодо необхідності обмеження державної влади з метою забезпечення прав і свобод людини та зобов`язують наділених державною владою суб`єктів діяти виключно відповідно до усталених Конституцією України цілей їх утворення.

Тому, коли йдеться про реалізацію компетенції у межах дискреції суб`єктом владних повноважень, такі суб`єкти зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Правова процедура (fair procedure - справедлива процедура) є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади. Правова процедура встановлює чітку послідовність дій проведення такої перевірки із зазначенням способів та методів її здійснення, підстав, порядку, форми та строків такої діяльності.

Правова процедура встановлює межі вчинення повноважень органом публічної влади і, в разі її неналежного дотримання, дає підстави для оскарження таких дій особою, чиї інтереси вона зачіпає, до суду.

Установлена правова процедура як складова частина принципу законності та принципу верховенства права є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи.

Ця правова процедура спрямована на забезпечення загального принципу юридичної визначеності, складовою якої є принцип легітимних очікувань як один з елементів принципу верховенства права.

Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 липня 2019 року у справі № 826/13000/18, від 8 липня 2021 року у справі № 160/674/19.

У справі, що розглядається, допущені позивачем порушення, що були виявлені під час перевірки Державною регуляторною службою України, виявилися у недотриманні органом місцевого самоврядування встановленої законом дозвільної процедури.

Касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведені висновки суду апеляційної інстанції. У ній також не зазначено інших міркувань, які б не були предметом перевірки судів попередніх інстанцій та щодо яких не наведено мотивів відхилення кожного з аргументів.

Оскільки колегія суддів не вбачає неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права судами першої та апеляційної інстанцій під час розгляду справи та ухвалення рішення, то відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає такі рішення без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.

Суд враховує також положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), у якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір відповідно до нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в рішеннях судів повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

З огляду на те, що касаційний суд залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то силу відповідно до частини шостої статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

................

Перейти до повного тексту