ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 вересня 2021 року
м. Київ
справа № 640/16022/19
адміністративне провадження № К/9901/8102/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Стрелець Т.Г., Стеценка С.Г.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП, Національна комісія) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.12.2019 (головуючий суддя - Шейко Т.І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02.03.2020 (головуючий суддя Вівдиченко Т.Р., судді: Собків Я.М., Шурко О.І.) у справі за позовом Акціонерного товариства (далі-АТ) "Оператор газорозподільної системи "Київоблгаз" до Національної комісії про визнання протиправною та скасування постанови, -
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У серпні 2019 року АТ "Оператор газорозподільної системи "Київоблгаз" (далі-позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Національної комісії (далі - відповідач), в якому позивач просив визнати протиправною з моменту прийняття та скасувати постанову НКРЕКП від 30.07.2019 №1596 "Про накладення штрафу на "Оператор газорозподільної системи "Київоблгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу".
В обґрунтування позовних вимог позивач вказав на порушення, які полягають:
- у неправильному оформленні відповідачем посвідчення на проведення перевірки, у якому невірно зазначено назву позивача та період, за який повинна була здійснюватися перевірка, що є порушенням статей 6 та 7 Закону України "Про основні засади здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" та Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що проводять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженого постановою НКРЕКП від 14.06.2018 №428;
- у порушенні процедури проведення перевірки у зв`язку з відсутністю на офіційному веб-сайті НКРЕКП затвердженої уніфікованої форми акта, в якій передбачено перелік питань залежно від ступеня ризику, що є недотриманням частини п`ятої статті 4 Закону України "Про основні засади здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", та постанови Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 №342;
- в застосуванні відповідачем під час проведення перевірки позивача Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що проводять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженого постановою НКРЕКП від 14.06.2018 №428, який за своєю суттю є нормативно-правовим актом та має міжвідомчий характер, однак, не зареєстрований Міністерством юстиції України, що виключає його застосування під час проведення перевірки;
- в порушенні строків для надання зауважень на акт перевірки та строку для призначення засідання з розгляду питання порушення позивачем Ліцензійних умов за відсутності зауважень на акт перевірки, що свідчить про недотриманням Регламенту підготовки та проведення відкритих засідань НКРЕКП, статті 14 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", постанов НКРЕКП від 14.06.2018 №428 та Регламенту НКРЕКП, затвердженого постановою НКРЕКП від 06.12.2016 №2133;
- в застосуванні стягнення за порушення, яке не визначене статтею 59 Закону України "Про ринок природного газу";
- у відсутності в оскаржуваній постанові про накладення штрафних санкцій обов`язкових реквізитів в порушення частини дев`ятої статті 7 Закону України "Про основні засади здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.12.2019, яке залишено без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 02.03.2020, позов АТ "Оператор газорозподільної системи "Київоблгаз" задоволено частково.
Визнано протиправною та скасувати постанову НКРЕКП від 30.07.2019 №1596 "Про накладення штрафу на АТ "Оператор газорозподільної системи "Київоблгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу".
В іншій частині у задоволенні позову відмовлено.
Суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, задовольняючи частково позов, виходив з того, що відмова ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування не пов`язана з порушенням ліцензійних умов.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
У березні 2020 року Національна комісія звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.12.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02.03.2020, у якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права, порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове - про відмову в задоволенні позову.
На обґрунтування касаційної скарги відповідач зазначає, що суди попередніх інстанцій неправильно визначили наслідки правозастосування положень Закону "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" та Ліцензійних умов, що є визначальною підставою для скасування прийнятих ними рішень.
Від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу НКРЕКП, в якому вказується на законність та обґрунтованість рішень судів першої та апеляційної інстанцій з огляду на правильність висновків судів про те, що недопуск не може вважатися порушенням Ліцензійних умов. Тому представник позивача просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Верховний Суд ухвалою 26.03.2021 відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Національної комісії.
Ухвалою від 22.09.2021 справу призначено до розгляду в попереднє судове засідання.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що згідно виписки з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, АТ "Оператор газорозподільної системи "Київоблгаз" є юридичною особою, ідентифікаційний код 20578072, місце знаходження: 08150, Київська обл., Києво-Святошинський район, місто Боярка, вулиця Шевченка, будинок 178. Одним із основних видів діяльності товариства є "Розподілення газоподібного палива через місцеві (локальні) трубопроводи (основний)" (код КВЕД 35.22).
Згідно постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП) від 29.06.2017 №855 "Про видачу ліцензії на розподіл природного газу ПАТ "Київоблгаз", позивачу видано ліцензію на право провадження господарської діяльності з розподілу природного газу в межах території, де знаходиться газорозподільна система, що перебуває у власності, господарському віданні, користуванні чи експлуатації підприємства.
Відповідно до рішення загальних зборів акціонерів Публічного акціонерного товариства по газопостачанню та газифікації "Київоблгаз", оформленого протоколом від 28.03.2019 №24, змінено тип названого товариства з публічного акціонерного на приватне акціонерне та найменування товариства з Публічного акціонерного товариства по газопостачанню та газифікації "Київоблгаз" на Акціонерне товариство "Оператор газорозподільної системи "Київоблгаз", про що внесені зміни до відомостей, що містяться в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань.
13.02.2019 до НКРЕКП зі скаргою на протиправну діяльність працівників Києво-Святошинської ФЕГ ПАТ "Київоблгаз" звернулася ОСОБА_1, у якій просила провести позапланову виїзну перевірку Києво-Святошинської ФЕГ ПАТ "Київоблгаз", у зв`язку з порушенням її прав у сфері енергетики та комунальних послуг.
Відповідно до статті 19 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності", відповідач листом від 01.03.2019 №4105/14/9-19 звернувся до Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування Державної регуляторної служби України щодо надання дозволу на проведення позапланової перевірки ПАТ "Київоблгаз".
Листом від 26.04.2019 №2920/0/20-19 Експертно-апеляційна рада з питань ліцензування Державної регуляторної служби України погодила проведення вищевказаної позапланової перевірки.
14.05.2019 НКРЕКП прийняла Постанову №727 "Про проведення позапланової перевірки ПАТ "Київоблгаз", якою передбачено здійснити позапланову перевірку дотримання Публічним акціонерним товариством по газопостачанню та газифікації "Київоблгаз" Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКР від 16.02.2017 №201, у частині питань, необхідність перевірки яких, стала підставою для здійснення цього заходу.
Згідно з преамбулою цього наказу, його прийнято відповідно до статті 19 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", статті 19 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності", на підставі скарги гр. ОСОБА_1 від 13.02.2019, ураховуючи лист Державної регуляторної служби України від 26.04.2019 №2920/0/20-19.
Відповідним посадовим особам НКРЕКП (комісія з перевірки) видано посвідчення на проведення позапланової перевірки від 10.07.2019 №294 на строк з 19.07.2019 по 25.07.2019 із зазначенням переліку питань, щодо яких здійснюватиметься державний нагляд (контроль): виконання вимог пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов з розподілу щодо дотримання вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинного Кодексу газорозподільчих систем, затвердженого постановою НКРЕКП від 30.09.2015 №2494, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, зокрема, виконання вимог Закону України "Про метрологію та метрологічну діяльність", глав 9 та 10 розділу Х Кодексу ГРМ, глави 5 розподілу ХІ Кодексу ГРМ, постанов Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 №1195 "Про затвердження Порядку встановлення міжповірочних інтервалів для законодавчо регульованих засобів вимірювальної техніки за категоріями", від 08.07.2015 №474 "Про затвердження Порядку подання засобів вимірювальної техніки на періодичну повірку, обслуговування та ремонт".
19.07.2019 комісія з перевірки прибула за місцезнаходженням позивача та пред`явила його посадовій особі, а саме: фінансовому директору АТ "Киїоблгаз" Кравчуку Сергію Миколайовичу. посвідчення на проведення перевірки та надала його копію.
Однак, директором АТ "Київоблгаз" повідомлено посадових осіб відповідача про їх недопуск до проведення перевірки та надано лист від 19.07.2019 №81018-Сл-11374-0719, відповідно до якого, причинами відмови в допуску до перевірки є:
- відсутність на офіційному веб-сайті НКРЕКП затвердженої уніфікованої форми акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання, що відповідає Методиці, затвердженій постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 №342;
- рішенням Конституційного Суду України від 13.06.2019 у справі №1-17/2018(5133/16) визнано неконституційними низку статей Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" щодо утворення НКРЕКП, що ставить під сумнів повноваження цього органу, в тому числі, щодо здійснення ним заходів державного нагляду (контролю) з використанням неуніфікованих форм актів.
У зв`язку із цим, посадовими особами НКРЕКП складено Акт за результатами проведення планового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу від 19.07.2019 №253, в якому зафіксовано порушення позивачем пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 №201, щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме, положень статті 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
На підставі вказаного акту, 30.07.2019 на засіданні НКРЕКП прийнято постанову від за №1596 "Про накладення штрафу на АТ "Київоблгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу", відповідно до пунктів 11, 12 частини першої статті 17, статей 19 та 22 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", якою на позивача накладено штраф у розмірі 850 000,00 грн.
Не погоджуючись із прийнятою постановою, позивач звернувся до суду з вищевказаним позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.12.2019 та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 02.03.2020 відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи заявника є необґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Повноваження НКРЕКП у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, законами України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", "Про ринок природного газу" (далі - у редакціях, чинних на час виникнення спірних правовідносин).
Частиною першою статті 1 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" визначено, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
Згідно із статтею 3 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.
Частинами першою-третьою статті 19 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" передбачено, що Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка прово