ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 вересня 2021 року
м. Київ
справа № 826/13960/17
адміністративне провадження № К/9901/27742/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Бевзенка В.М., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства "Київгаз" на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 травня 2019 року (головуючий суддя: Скочок Т.О., судді: Кармазін О.А., Катющенко В.П.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 вересня 2019 року ( головуючий суддя: Чаку Є.В., судді: Файдюк В.В., Мєзєнцев Є.І.) у справі № 826/13960/17 за позовом Публічного акціонерного товариства "Київгаз" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправною та скасування постанови в частині,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
В 2017 році Публічне акціонерне товариство "Київгаз" (далі - позивач або ПАТ "Київгаз") звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - відповідач, НКРЕКП або Комісія), у якому просило:
визнати постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг від 28 квітня 2017 року № 615 "Про затвердження Змін до постанови НКРЕКП від 30 вересня 2015 року №2493" в частині внесення змін до пунктів 3 та 4 глави 4 розділу XIV Кодексу газотранспортної системи незаконною та скасувати її в цій частині.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 травня 2019 року, яке залишено без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 вересня 2019 року, у задоволені позовних вимог відмовлено.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою (надійшла поштою 07 жовтня 2019 року), у якій просить рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 травня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 вересня 2019 року скасувати, ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог.
Ухвалою Верховного Суду від 16 жовтня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.
29 жовтня 2019 року від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому він просить рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін, а касаційну скаргу без задоволення.
Ухвалою Верховного Суду від 15 вересня 2021 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 КАС України.
В порядку статті 31 КАС України, пункту 15 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), у зв`язку зі звільненням судді ОСОБА_1 з посади судді у відставку, за результатами автоматизованого розподілу визначений новий склад суду.
II. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
В обґрунтування позовних вимог позивач послався на те, що зміни до пунктів 3 та 4 глави 4 розділу XIV Кодексу газотранспортної системи (далі також Кодекс КТС), внесені постановою НКРЕКП від 28 квітня 2017 року №615 "Про затвердження Змін до постанови НКРЕКП від 30 вересня 2015 року №2493", є незаконними та такими, що підлягають скасуванню.
Звертає увагу, що ПАТ "Київгаз" здійснює господарську діяльність з розподілу природного газу споживачам міста Києва, на що має відповідну ліцензію, яку видано НКРЕКП та є оператором газорозподільної системи. На замовлення постачальників природного газу ПАТ "Київгаз" (оператора ГТС) отриманий з газотранспортної системи газ розподіляє за замовленнями постачальників споживачам. У разі перевищення за обліковий період (місяць) обсягів розподіленого природного газу узгодженим обсягам постачання у оператора газорозподільної системи може виникнути негативний небаланс природного газу. Відповідно до положень розділу XIV Кодексу ГТС оператор газотранспортної системи (ПАТ "Укртрансгаз") може надавати оператором газорозподільної системи послуги з балансування об`ємів природного газу.
Позивач зазначає, що примушення до отримання послуг суперечить положенням закону та не може створювати цивільно - правових зобов`язань.
Між позивачем та ПАТ "Укртрансгаз", як оператором газотранспортної системи, не укладалось договору щодо замовлення послуг з балансування природного газу, а тому, на думку позивача, правові засади для примусового надання оператором газотранспортної системи послуг оператору ГРС (ГРМ) з балансування обсягів природного газу відсутні. Тобто, на думку позивача, відповідач своєю постановою від 28 квітня 2017 року № 615 у оскаржуваній частині протиправно встановив право оператора ГТС одноособово, без волевиявлення та погодження з операторами ГРМ, висувати останнім на підставі односторонніх актів про надання послуг з балансування обсягів природного газу вимоги (надавати рахунки) про оплату нібито наданих послуг та незаконно зобов`язує операторів ГРС здійснювати оплату таких рахунків.
Заперечуючи проти задоволення позовних вимог, представник відповідача у відзиві на позовну заяву послався на те, що постанова НКРЕКП від 28 квітня 2017 року №615 прийнята в межах повноважень, визначених законами України "Про ринок природного газу", "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" та у спосіб, визначений законодавством України.
Представник відповідача зауважив, що твердження позивача щодо відсутності укладеного договору транспортування газу між ПАТ "Київгаз" та ПАТ "Укртрансгаз" щодо замовлення послуг балансування є такими, що не відповідають дійсності, оскільки пунктом 2 глави 1 розділу IV Кодексу ГТС передбачено, що правовідносини між оператором газотранспортної системи та оператором газорозподільної системи щодо одержання доступу до потужності, надання послуг із транспортування, у тому числі послуг балансування газотранспортної системи, регулюються договором транспортування природного газу, укладеним відповідно до Типового договору транспортування природного газу, затвердженого постановою НКРЕКП від 30 вересня 2015 року № 2497.
Положеннями Кодексу ГТС, як зазначено у відзиві на позовну заяву, передбачена чітка процедура врегулювання постачальниками природного газу небалансів власних споживачів (до строку надання послуг балансування оператором ГТС).
Також представник відповідача вказав, що ПАТ "Київгаз" є оператором газорозподільної системи та здійснює господарську діяльність з розподілу природного газу на підставі відповідної ліцензії, виданої НКРЕКП, а отже, за доводами представника відповідача, не є постачальником природного газу, а тому твердження позивача стосовно можливого виникнення негативного небалансу у оператора газорозподільної системи у випадку перевищення споживачем підтвердженого обсягу природного газу є безпідставним.
Водночас, як вказано у відзиві на позовну заяву, оператор газорозподільної системи є відповідальним за негативний небаланс, що виникає у разі несанкціонованого споживання природного газу споживачем на відповідний розрахунковий період тощо, тобто, позивач, як оператор газорозподільної системи, до початку розрахункового періоду, володіє інформацією стосовно споживачів природного газу, які не забезпечені підтвердженим обсягом природного газу, що, в свою чергу, може призвести до несанкціонованого відбору природного газу.
Зміни, внесені до Кодексу ГТС постановою НКРЕКП від 28 квітня 2017 року № 615, як вказує представник відповідача, створюють рівні умови для суб`єктів ринку природного газу та стимулюють замовників послуг транспортування самостійно врегульовувати небаланси власних споживачів.
У зв`язку з чим, на думку представника відповідача, положення чинних нормативно-правових актів, у тому числі, Кодексу ГТС (із змінами, внесеними постановою НКРЕКП від 28 квітня 2017 року № 615) створюють дієві механізми попередження небалансів природного газу, які можуть утворюватися у зв`язку із діями (бездіяльністю) постачальників природного газу та операторів газорозподільних систем, а тому позовні вимоги ПАТ "Київгаз" є необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню.
ІІI. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що ПАТ "Київгаз" зареєстроване, як юридична особа, в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, одним з видів господарської діяльності якої є "торгівля газом через місцеві (локальні) трубопроводи".
ПАТ "Київгаз" здійснює діяльність з розподілу природного газу та є оператором газорозподільної системи на підставі ліцензії НКРЕКП серії АВ № 597373 від 13 грудня 2011 року на розподіл природного газу і газу (метану) вугільних родовищ.
Відповідно до пунктів 2, 3 глави 1 розділу І Кодексу ГТС цей Кодекс є регламентом функціонування газотранспортної системи України та визначає правові, технічні, організаційні та економічні засади функціонування газотранспортної системи України. Дія цього Кодексу поширюється на всіх суб`єктів ринку природного газу України: операторів суміжних систем, газовидобувні підприємства, замовників, споживачів та постачальників природного газу незалежно від підпорядкування та форми власності.
28 квітня 2017 року НКРЕКП прийнято постанову № 615, якою затверджено Зміни до постанови НКРЕКП від 30 вересня 2015 року № 2493 "Про затвердження Кодексу газотранспортної системи".
Так, Постановою НКРЕКП від 28 квітня 2017 року № 615 "Про затвердження Змін до постанови НКРЕКП від 30 вересня 2015 року № 2493" (далі по тексту - постанова №615) відповідно до статті 4 Закону України "Про ринок природного газу" та статті 17 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" затверджено Зміни до постанови НКРЕКП від 30 вересня 2015 року № 2493 "Про затвердження Кодексу газотранспортної системи", зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 06 листопада 2015 року за №1378/27823, що додаються.
Зокрема постановою № 615 затверджено такі Зміни до Кодексу газотранспортної системи:
У розділі XIV:
у главі 4 пункт 3 та 4 викладено в такій редакції:
"3. Підставою для проведення розрахунку послуг з балансування є односторонній акт про надання послуг балансування обсягів природного газу, оформлений оператором газотранспортної системи відповідно до умов договору транспортування природного газу.
4. Оператор газотранспортної системи до 14-го числа місяця, наступного за звітним, надає замовнику послуг транспортування односторонній акт про надання послуг балансування на обсяги природного газу, місячного небалансу замовника послуг транспортування, що був не врегульований ним відповідно до пунктів 3-5 глави 3 цього розділу, рахунок на оплату, звіт по точкам входу/виходу замовника послуг транспортування (що має містити деталізацію по споживачах замовника послуг транспортування на точках виходу). Замовник послуг транспортування повинен здійснити оплату у строк, що не перевищує 5 банківських днів з дня отримання ним зазначених документів."
Не погоджуючись із зазначеними змінами, внесеними оскаржуваною в цій частині постановою, позивач звернувся до суду.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суди попередніх інстанцій зазначили, що положеннями Кодексу ГТС передбачено процедуру врегулювання постачальниками природного газу небалансів власних споживачів.
За позицією судів попередніх інстанцій, ПАТ "Київгаз" є оператором газорозподільної системи та не є постачальником природного газу.
Суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції про те, що внесені постановою НКРЕКП № 615 зміни до пунктів 3,4 глави 4 розділу XIV Кодексу ГТС не містять примусу в частині замовлення оператором газорозподільної системи послуг з балансування оператором газотранспортної системи, а направлені виключно на створення ефективних механізмів забезпечення надійності у роботі газотранспортної системи та усунення ризиків від дій недобросовісних суб`єктів ринку природного газу.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
В обґрунтування вимог касаційної скарги скаржником зазначено, що зміни до пунктів 3 та 4 розділі XIV Кодексу ГТС протирічать положенням закону, є протиправними, незаконними та підлягають скасуванню.
З посиланням на статтю 901 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) скаржник зазначає, що підставою для виникнення правовідносин щодо надання послуги має бути договір між замовником та виконавцем. Укладення такого договору має відповідати положенням статті 3 ЦК України щодо свободи договору.
Скаржник звертає увагу, що між ПАТ "Київгаз" та АТ "Укртрансгаз" існує (нині пролонгований) договір 2011 року на транспортування природного газу магістральним газопроводом у розподільні мережі ПАТ "Київгаз", проте у вказаному договорі не передбачено регулювання відносин з приводу надання послуг з балансування природнього газу, а відтак, за позицією позивача, правові засади для примусового надання оператором ГТС послуг оператору ГРС (ГРМ) з балансування обсягів природнього газу відсутні.
Стверджує, що у разі утворення негативного небалансу балансування мають здійснити за рахунок відповідних споживачів їх постачальники, а у виняткових випадках (якщо за небаланс відповідальний оператор ГРС - ПАТ "Київгаз") він має придбати обсяги природного газу у власників ресурсів газу за своїм вибором.
За позицією скаржника, оператор ГТС -АТ "Укртрансгаз" не є власником ресурсу газу, який він лише транспортує магістральними газопроводами, а відтак він не може бути продавцем ресурсу (в обсязі небалансу), бо діяльність з такого продажу є фактично постачанням природного газу, а об`єднання функцій транспортування та постачання газу в діяльності одного суб`єкта ринку газу відповідно до пункту 2 частини 1 статті 1 та частини 1 статті 23 Закону України "Про ринок природного газу" не дозволяється.
Також скаржник наголошує, що суд, визнаючи право НКРЕКП на нормативне врегулювання відносин щодо небалансу природнього газу взагалі, безпідставно обмежив права операторів ГРС, у т.ч. ПАТ "Київгаз", на вибір продавців природного газу для покриття небалансу та в порушення норм матеріального права надав операторові ГТС -АТ "Укртрансгаз" монопольне право на продаж обсягу газу у обсягах небалансів.
Водночас позивач зазначає, що суди надали оцінку процедурі прийняття регуляторного акту та права відповідача приймати такі акти, проте не надали оцінку факту невідповідності його нормам матеріального права.
Відповідач у відзиві на касаційну скаргу зазначає про дотримання Комісією норм чинного законодавства під час розроблення, обговорення та прийняття оскаржуваної постанови від 28 квітня 2017 року № 615.
Звертає увагу, що відповідачем не зазначено якому саме закону, який регулює відносини на ринку природного газу, тобто нормам спеціального законодавства, не відповідає оскаржувана постанова. Єдиним обґрунтуванням скаржника є посилання на статтю 901 ЦК України.
За позицією відповідача, положеннями Закону про ринок газу передбачено, що розмір плати за небаланси замовників визначається виходячи із обґрунтованих та реальних витрат оператора газотранспортної системи, пов`язаних із здійсненням балансування, який відповідно до Кодексу ГТС включає в себе витрати на закупівлю оператором природного газу і витрати на його транспортування і зберігання.
Також зазначає, що ПАТ "Київгаз" у відносинах з оператором ГТС не є споживачем природного газу, а отже ПАТ "Київгаз" помилково ототожнює поняття "постачання природного газу" та "врегулювання оператором газотранспортної системи небалансів замовників послуг транспортування (в рамках послуги балансування) з метою врівноваження попиту та пропозиції природного газу у газотранспортній системі".
Відповідач стверджує, що положеннями Кодексу ГТС передбачена чітка процедура врегулювання постачальниками природного газу небалансів власних споживачів (до строку надання послуг балансування оператором ГТС).
Водночас відповідач зазначає, що з метою уникнення надання оператором ГТС послуг балансування за результатами місяця, ПАТ "Київгаз" повинно своєчасно закуповувати природний газ для власних виробничо-технічних потреб та для покриття фактичних втрат і виробничо-технологічних витрат природного газу в ГРМ.
VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, у межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
Частиною другою статті 19 Конститу