Постанова
Іменем України
15 вересня 2021 року
м. Київ
справа № 363/2906/18
провадження № 61-4072св21
Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду:
головуючого - Фаловської І. М.,
суддів: Ігнатенка В. М., Карпенко С. О., Мартєва С. Ю., Стрільчука В. А. (суддя-доповідач),
учасники справи:
позивач- Перший заступник прокурора Київської області в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України,
відповідачі: Вишгородська районна державна адміністрація Київської області, ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14,
треті особи: Державне підприємство "Вищедубечанське лісове господарство", ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19, ОСОБА_20, ОСОБА_21, ОСОБА_22, ОСОБА_23,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу Заступника керівника Київської обласної прокуратури на постанову Київського апеляційного суду від 25 січня 2021 року у складі колегії суддів: Березовенко Р. В., Нежури В. А., Суханової Є. М.,
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог, відзивів на позовну заяву і судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
У липні 2018 року Перший заступник прокурора Київської області в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України звернувся до суду з позовом до Вишгородської районної державної адміністрації Київської області (далі - Вишгородська РДА), ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_7, ОСОБА_3, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, треті особи: Державне підприємство "Вищедубечанське лісове господарство" (далі - ДП "Вищедубечанське лісове господарство"), ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19, ОСОБА_20, ОСОБА_21, ОСОБА_22, ОСОБА_23, про визнання недійсним розпорядження та витребування земельних ділянок з чужого незаконного володіння, посилаючись на те, що розпорядженням Вишгородської РДА від 13 грудня 2013 року № 612 безоплатно передано у власність громадянам земельні ділянки загальною площею 1,4000 га для індивідуального дачного будівництва на території Вищедубечанської сільської ради Вишгородського району Київської області. На підставі зазначеного розпорядження громадяни отримали у власність земельні ділянки рівномірною площею по 0,1000 га, зокрема: ОСОБА_1 - земельну ділянку з кадастровим номером 3221881600:31:130:0230; ОСОБА_15 - земельну ділянку з кадастровим номером 3221881600:31:130:0231; ОСОБА_17 - земельну ділянку з кадастровим номером 3221881600:31:130:0232; ОСОБА_18 - земельну ділянку з кадастровим номером 3221881600:31:130:0233; ОСОБА_19 - земельну ділянку з кадастровим номером 3221881600:31:130:0234; ОСОБА_20 - земельну ділянку з кадастровим номером 3221881600:31:130:0235; ОСОБА_22 - земельну ділянку з кадастровим номером 3221881600:31:130:0236; ОСОБА_23 - земельну ділянку з кадастровим номером 3221881600:31:130:0237; ОСОБА_8 - земельну ділянку з кадастровим номером 3221881600:31:130:0238; ОСОБА_9 - земельну ділянку з кадастровим номером 3221881600:31:130:0239; ОСОБА_10 -з емельну ділянку з кадастровим номером 3221881600:31:130:0240; ОСОБА_11 - земельну ділянку з кадастровим номером 3221881600:31:130:0241; ОСОБА_12 - земельну ділянку з кадастровим номером 3221881600:31:130:0242; ОСОБА_13 - земельну ділянку з кадастровим номером 3221881600:31:130:0243. В подальшому на підставі договорів купівлі-продажу ОСОБА_15, ОСОБА_22 та ОСОБА_23 відчужили належні їм земельні ділянки ОСОБА_16 ОСОБА_17 та ОСОБА_18 відчужили належні їм земельні ділянки ОСОБА_2 ОСОБА_19 відчужив належну йому земельну ділянку ОСОБА_3 та ОСОБА_7 . ОСОБА_20 відчужила належну їй земельну ділянку ОСОБА_21, який, у свою чергу, відчужив земельну ділянку ОСОБА_14 . Вказані земельні ділянки розташовані на землях лісогосподарського призначення Лебедівського лісництва у кварталі 628, виділи 3 та 4, перебували в користуванні Державного підприємства "Вищедубечанське лісове господарство", а їх передача у власність фізичним особам відбулася з порушенням норм Земельного кодексу України (далі - ЗК України) та Лісового кодексу України (далі - ЛК України), поза межами компетенції Вишгородської РДА, без згоди постійного землекористувача, а також з порушенням порядку зміни цільового призначення земельних ділянок. Розпорядження про передачу у власність земельних ділянок приймалося Вишгородською РДА без участі Кабінету Міністрів України. Прокурору стало відомо про допущені органом державної влади порушення лише у 2018 року за результатами системного аналізу інформацій Київського обласного та по місту Києву управління лісового та мисливського господарства, ДП "Вищедубечанське лісове господарство", Виробничого обєднання "Укрдержліспроект". Тому трирічна позовна давність пропущена з поважних причин. Враховуючи викладене, Перший заступник прокурора Київської області в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України просив:
- визнати поважними причини пропуску позовної давності та поновити її, захистивши порушене право;
- визнати недійсним розпорядження Вишгородської РДА від 13 грудня 2013 року № 612 в частині передачі у власність громадянам земельних ділянок загальною площею 1,4000 га для індивідуального дачного будівництва на території Вищебудечанської сільської ради Вишгородського району Київської області;
- витребувати на користь держави в особі Кабінету Міністрів України з незаконного володіння: ОСОБА_1 - земельну ділянку площею 0,1000 га з кадастровим номером 3221881600:31:130:0230; ОСОБА_16 - земельні ділянки площею 0,1000 га кожна з кадастровими номерами 3221881600:31:130:0231, 3221881600:31:130:0236, 3221881600:31:130:0237; ОСОБА_2 - земельні ділянки площею 0,1000 га кожна з кадастровими номерами 3221881600:31:130:0232 та 3221881600:31:130:0233; ОСОБА_3 та ОСОБА_7 - земельну ділянку площею 0,1000 га з кадастровим номером 3221881600:31:130:0234; ОСОБА_14 - земельну ділянку площею 0,1000 га з кадастровим номером 3221881600:31:130:0235; ОСОБА_8 - земельну ділянку площею 0,1000 га з кадастровим номером 3221881600:31:130:0238; ОСОБА_9 - земельну ділянку площею 0,1000 га з кадастровим номером 3221881600:31:130:0239; ОСОБА_10 - земельну ділянку площею 0,1000 га з кадастровим номером 3221881600:31:130:0240; ОСОБА_11 - земельну ділянку площею 0,1000 га з кадастровим номером 3221881600:31:130:0241; ОСОБА_12 - земельну ділянку площею 0,1000 га з кадастровим номером 3221881600:31:130:0242; ОСОБА_13 - земельну ділянку площею 0,1000 га з кадастровим номером 3221881600:31:130:0243.
28 серпня 2019 року Заступник прокурора Київської області Голинський Я. О. звернувся до суду із заявою, в якій зазначив, що прокуратурі стало відомо про перехід права власності на частину спірних земельних ділянок до інших осіб, які не є відповідачами у справі. Так, за заявою ОСОБА_16 від 15 січня 2018 року було здійснено поділ спірної земельної ділянки з кадастровим номером 3221881600:31:130:0231 на дві окремі земельні ділянки по 0,0500 га, яким присвоєно кадастрові номери 3221881600:31:130:6001 та 3221881600:31:130:6002. В подальшому на підставі договорів купівлі-продажу ОСОБА_16 відчужив земельну ділянку з кадастровим номером 3221881600:31:130:0236 ОСОБА_5, земельну ділянку з кадастровим номером 3221881600:31:130:0237 - ОСОБА_4, земельну ділянку з кадастровим номером 3221881600:31:130:6001 - ОСОБА_7, а земельну ділянку з кадастровим номером 3221881600:31:130:6002 - ОСОБА_6 . Тому Заступник прокурора Київської області Голинський Я. О. просив замінити у справі відповідача ОСОБА_16 на належних відповідачів - ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, а також виклав пункт 3 прохальної частини позовної заяви в новій редакції, за змістом якої просив витребувати на користь держави в особі Кабінету Міністрів України з незаконного володіння: ОСОБА_1 - земельну ділянку площею 0,1000 га з кадастровим номером 3221881600:31:130:0230; ОСОБА_4 - земельну ділянку площею 0,1000 га з кадастровим номером 3221881600:31:130:0237; ОСОБА_5 - земельну ділянку площею 0,1000 га з кадастровим номером 3221881600:31:130:0236; ОСОБА_6 - земельну ділянку площею 0,05 га з кадастровим номером 3221881600:31:130:6002; ОСОБА_7 - земельну ділянку площею 0,05 га з кадастровим номером 3221881600:31:130:6001; ОСОБА_2 - земельні ділянки площею 0,1000 га кожна з кадастровими номерами 3221881600:31:130:0232 та 3221881600:31:130:0233; ОСОБА_3 та ОСОБА_7 - земельну ділянку площею 0,1000 га з кадастровим номером 3221881600:31:130:0234; ОСОБА_14 - земельну ділянку площею 0,1000 га з кадастровим номером 3221881600:31:130:0235; ОСОБА_8 - земельну ділянку площею 0,1000 га з кадастровим номером 3221881600:31:130:0238; ОСОБА_9 - земельну ділянку площею 0,1000 га з кадастровим номером 3221881600:31:130:0239; ОСОБА_10 - земельну ділянку площею 0,1000 га з кадастровим номером 3221881600:31:130:0240; ОСОБА_11 - земельну ділянку площею 0,1000 га з кадастровим номером 3221881600:31:130:0241; ОСОБА_12 - земельну ділянку площею 0,1000 га з кадастровим номером 3221881600:31:130:0242; ОСОБА_13 - земельну ділянку площею 0,1000 га з кадастровим номером 3221881600:31:130:0243.
Ухвалою Вишгородського районного суду Київської області від 05 лютого 2020 року заяву Заступника прокурора Київської області від 28 серпня 2019 року в частині вимог, заявлених в пункті 2 прохальної частини, в якому викладено позовні вимоги щодо предмета спору, визнано неподаною та повернуто позивачу. Замінено відповідача ОСОБА_16 на належних відповідачів - ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7 .
У відзивах на позовну заяву Вишгородська РДА та представник ОСОБА_13 - адвокат Березинець К. Г. заперечили проти позову, посилаючись на те, що розпорядження Вишгородської РДА від 13 грудня 2013 року № 612 було прийнято відповідно до вимог ЛК України та ЗК України, в межах повноважень, так як цим розпорядженням затверджено проект із землеустрою та передано безоплатно у власність 14 громадянам України земельні ділянки площею 0,10 га кожна для ведення індивідуального дачного будівництва на території Вищедубечанської сільської ради, а Кабінет Міністрів України у сфері лісових відносин вилучає земельні ділянки державної власності, які перебувають у постійному користуванні, площею понад 1 га. В матеріалах справи відсутні докази неправомірної поведінки відповідачів під час приватизації земельних ділянок та укладення договорів купівлі-продажу. Тому вимоги прокурора про витребування на користь держави в особі Кабінету Міністрів України спірних земельних ділянок, які перебувають у власності фізичних осіб, є безпідставними, необґрунтованими і недоведеними. Крім того, при зверненні до суду з цим позовом прокурор пропустив позовну давність, що є самостійною підставою для відмови в задоволенні позову.
Рішенням Вишгородського районного суду Київської області від 27 серпня 2020 року у складі судді Чіркова Г. Є. в задоволенні позову відмовлено.
Рішення місцевого суду мотивоване тим, щопозов є обґрунтованим, оскільки передача земельних ділянок лісогосподарського призначення у власність фізичним особам відбулася з порушенням норм ЗК України та ЛК України. Кабінет Міністрів України мав об`єктивну можливість знати про передачу спірних земельних ділянок у власність фізичним особам з часу прийняття оскаржуваного розпорядження, тобто з 13 грудня 2013 року, однак прокурор звернувся до суду з цим позовом лише у 2018 році. Тому Кабінет Міністрів України, від імені та в інтересах якого діє прокурор, пропустив позовну давність, про застосування якої заявлено відповідачами.
Постановою Київського апеляційного суду від 25 січня 2021 року апеляційну скаргу Заступника керівника Київської обласної прокуратури задоволено частково. Рішення Вишгородського районного суду Київської області від 27 серпня 2020 року скасовано. Позов залишено без розгляду.
Судове рішення апеляційного суду мотивоване тим, що матеріали справи не містять будь-яких доказів належного інформування Кабінету Міністрів України про вибуття спірних земель лісогосподарського призначення з часу прийняття розпорядження Вишгородської РДА від 13 грудня 2013 року № 612 до моменту звернення прокурора до суду з цим позовом (25 липня 2018 року). Підтвердженням поінформованості Кабінету Міністрів України про наявність порушення його прав стосовно спірних земельних ділянок, на думку прокурора, є лист Першого заступника прокурора Київської області від 18 липня 2018 року, однак докази його отримання Кабінетом Міністрів України відсутні. При цьому позовна заява датована 17 липня 2018 року, а надійшла до суду першої інстанції 25 липня 2018 року. Зазначене свідчить про те, що прокурор звернувся до суду з позовом без попереднього належного повідомлення відповідного суб`єкта владних повноважень, тобто без дотримання порядку, встановленого частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру". Оскільки позовну заяву в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України подано прокурором, який не має повноважень на ведення справи, то суд дійшов висновку про необхідність залишення позовної заяви без розгляду на підставі пункту 2 частини першої статті 257, частини першої статті 377 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України).
Короткий зміст та узагальнені доводи касаційної скарги.
10 березня 2021 року Заступник керівника Київської обласної прокуратури подав до Верховного Суду касаційну скаргу на постанову Київського апеляційного суду від 25 січня 2021 року, в якій, посилаючись на неправильне застосування апеляційним судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати оскаржуване судове рішення і направити справу для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
На обґрунтування підстави касаційного оскарження, передбаченої пунктом 1 частини другої статті 389 ЦПК України, Заступник керівника Київської обласної прокуратури зазначив, що апеляційний суд неправильно застосував норми статті 23 Закону України "Про прокуратуру" та не врахував правових висновків, викладених в постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 жовтня 2019 року у справі № 903/129/18 (провадження № 12-72гс19), від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19), в постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду від 29 квітня 2020 року у справі № 727/14197/18 (провадження № 61-6411св19), в постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 26 лютого 2019 року у справі № 905/803/18, зокрема щодо права прокуратури на звернення до суду з позовом про захист порушених прав та інтересів держави у разі невжиття компетентним органом необхідних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення прав та інтересів держави, а також можливості направлення повідомлення про вжиття заходів представницького характеру в порядку статті 23 Закону України "Про прокуратуру" навіть в день подання позову. Апеляційний суд безпідставно послався на відсутність в матеріалах справи доказів належного інформування Кабінету Міністрів України про вибуття спірних земель лісогосподарського призначення з державної власності та не звернув уваги на те, що 21 травня 2018 року прокуратурою Київської області направлено Кабінету Міністрів України повідомлення про встановлення порушень вимог земельного та лісового законодавства під час розпорядження Вишгородською РДА землями, що розташовані в суміжних виділах 628 кварталу Лебедівського лісництва ДП "Вищедубечанське лісове господарство". Тобто з травня 2018 року Кабінету Міністрів України було відомо про факти протиправного вибуття земель лісогосподарського призначення з державної власності у приватну власність фізичних осіб та про зміну їх цільового призначення за відсутності рішення уповноваженого органу державної виконавчої влади. Протягом двох місяців з часу первинного виявлення факту порушення, вказаним суб`єктом не вживалися заходи щодо поновлення порушених прав та повернення спірних земель, що кваліфіковано прокурором як нездійснення належного захисту інтересів держави. В силу вимог частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" наведені обставини давали прокурору підстави на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України. Крім того, в позовній заяві прокурором обґрунтовано, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, наведено передбачені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначено суб`єктів, уповноважених здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Рух справи в суді касаційної інстанції.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду від 08 квітня 2021 року відкрито касаційне провадження в цій справі та витребувано її матеріали з Вишгородського районного суду Київської області.
27 квітня 2021 року справа № 363/2906/18 надійшла до Верховного Суду.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду від 10 серпня 2021 року справу призначено до судового розгляду.
Позиція Верховного Суду.
Згідно з частиною третьою статті 3 ЦПК України провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.
За змістом пункту 1 частини першої статті 389 ЦПК України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити у касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи та постанову суду апеляційної інстанції, крім судових рішень, визначених у частині третій цієї статті.
Відповідно до пункту 1 частини другої статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у випадку, якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.
Згідно з частиною першою статті 400 ЦПК України переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.
Вивчивши матеріали справи, перевіривши доводи касаційної скарги, Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.
За змістом частин першої-п`ятої статті 263 ЦПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Судове рішення має відповідати завданню цивільного судочинства, визначеному цим Кодексом. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Відповідно до частини першої статті 264 ЦПК України під час ухвалення рішення суд вирішує такі питання: 1) чи мали місце обставини (факти), якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються; 2) чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження; 3) які правовідносини сторін випливають із встановлених обставин; 4) яка правова норма підлягає застосуванню до цих правовідносин.
Згідно з частиною першою статті 367, частиною першою статті 368 ЦПК України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними в ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Справа розглядається судом апеляційної інстанції за правилами, встановленими для розгляду справи в порядку спрощеного позовного провадження, з особливостями, встановленими главою 1 розділу V ЦПК України.
Оскаржуване судове рішення апеляційного суду не відповідає зазначеним вимогам закону.
Частинами другою-четвертою статті 10 ЦПК України передбачено, що суд розглядає справи відповідно до Конституції України, законів України, міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України. Суд застосовує інші правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України. Суд застосовує при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколи до неї, згоду на обов`язковість яких надано Верховною Радою України, та практику Європейського суду з прав людини як джерело права.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Прецедентна практика Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) виходить з того, що, реалізуючи пункт 1 статті 6 Конвенції щодо доступності правосуддя та справедливого судового розгляду, кожна держава-учасниця цієї Конвенції вправі встановлювати правила судової процедури, в тому числі й процесуальні заборони і обмеження, зміст яких - не допустити судовий процес у безладний рух (рішення ЄСПЛ від 16 грудня 1992 року у справі "Жоффр де ля Прадель проти Франції").
За приписами частин першої, другої статті 2 ЦПК України завданням цивільного судочинства є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави. Суд та учасники судового процесу зобов`язані керуватися завданням цивільного судочинства, яке превалює над будь-якими іншими міркуваннями в судовому процесі.
У статті 8 Конституції України закріплено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права, а норми Конституції України є нормами прямої дії.
Згідно з пунктом 1 частини другої статті 129 Конституції України основними засадами судочинства є рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом.
Процесуальний порядок провадження в цивільних справах визначається ЦПК України та іншими законами України, якими встановлюється зміст, форма, умови реалізації процесуальних прав і обов`язків суб`єктів цивільно-процесуальних правовідносин та їх гарантій.
Пунктом 2 частини першої статті 257 ЦПК України передбачено, що суд постановляє ухвалу про залишення позову без розгляду, якщо позовну заяву від імені заінтересованої особи подано особою, яка не має повноважень на ведення справи.
Відповідно до частини першої статті 377 ЦПК України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню в апеляційному порядку повністю або частково з закриттям провадження у справі або залишенням позову без розгляду у відповідній частині з підстав, передбачених статтями 255 та 257 цього Кодексу.
Апеляційним судом встановлено, що в цій справі Перший заступник прокурора Київської області звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України.
Відповідно до усталеної практики ЄСПЛ сторонами цивільного розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (пункт 35 рішення ЄСПЛ від 15 січня 2009 року у справі "Менчинська проти Російської Федерації", пункт 33 рішення ЄСПЛ від 01 квітня 2010 року у справі "Корольов проти Російської Федерації").
Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Тлумачення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, з урахуванням практики ЄСПЛ, свідчить, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).
У Рішенні Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини). Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й у діяльності приватних підприємств, товариств. Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
Таким чином, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду в кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Відповідно до частин третьої та четвертої статті 56 ЦПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу.
Пунктом 2 частини першої статті 2 Закону України "Про прокуратуру" в редакції, чинній на час подання Першим заступником прокурора Київської області позовної заяви в цій справі, передбачено, що на прокуратуру покладаються функції, зокрема представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.
Згідно з частинами третьою та четвертою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" в редакції, чинній на час подання Першим заступником прокурора Київської області позовної заяви в цій справі, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті. Не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов`язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об`єднань. Представництво в суді інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України та Національного банку України може здійснюватися прокурором Генеральної прокуратури України або регіональної прокуратури виключно за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
Отже, винятковими випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття "інтерес держави".