ПОСТАНОВА
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
01 вересня 2021 року
м. Київ
Справа № 9901/474/19
Провадження № 11-183заі21
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Анцупової Т. О.,
суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Катеринчук Л. Й., Князєва В. С., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.
розглянула в порядку письмового провадження справу № 9901/474/19 за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про визнання протиправними та скасування рішень
за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 12 квітня 2021 року (у складі колегії суддів Калашнікової О. В., Білак М. В., Губської О. А., Загороднюка А. Г., Радишевської О. Р.),
УСТАНОВИЛА:
Рух справи
1. 28 серпня 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія), у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати протокольне рішення про винесення на розгляд Комісії в пленарному складі питання про підтримку рішення ВККС від 21 червня 2019 року № 512/ко-19;
- визнати протиправним та скасувати абзац третій резолютивної частини рішення ВККС від 21 червня 2019 року № 512/ко-19 щодо визначення порядку набрання чинності рішенням.
Протокольною ухвалою від 22 березня 2021 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду прийняв вимогу представника позивача про збільшення позовних вимог.
З урахуванням уточненних позовних вимог ОСОБА_1 просив:
- визнати протиправним та скасувати протокольне рішення відповідача про винесення на розгляд Комісії в пленарному складі питання про підтримку рішення ВККС від 21 червня 2019 року № 512/ко-19;
- визнати протиправним та скасувати абзац третій резолютивної частини рішення ВККС від 21 червня 2019 року № 512/ко-19 щодо визначення порядку набрання чинності рішенням;
- визнати рішення ВККС від 21 червня 2019 року № 512/ко-19 таким, що набрало чинності з 21 січня 2020 року.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що положення підпункту 4.10.1 пункту 4.10 розділу ІV Регламенту Вищої кваліфікаційної комісії України, затвердженого рішенням Комісії від 13 жовтня 2016 № 81/зп-16 (далі - Регламент), містять імперативний припис у разі недотримання Громадською радою доброчесності (далі - ГРД) строків подання висновку про невідповідність судді критеріям доброчесності та професійної етики. На підставі частини п`ятої статті 83 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII"Про судоустрій і статус суддів" (далі - Закон № 1402-VIII) та підпункту 4.10.8 пункту 4.10 розділу ІV Регламенту поданий висновок ГРД не міг впливати на порядок набрання чинності рішенням ВККС про відповідність судді Господарського суду Київської області ОСОБА_1 займаній посаді. Позивач зазначає, що тільки при дотриманні ГРД порядку подання висновку він може вважатися "наявним" та відповідно до положень підпункту 4.10.8 пункту 4.10 розділу ІV Регламенту виникають підстави для реалізації особливого порядку набрання чинності рішенням Комісії.
Відтак ОСОБА_1 зауважує, що у зв`язку з поданням ГРД висновку з порушенням строку та прийняттям колегією ВККС протокольного рішення від 03 червня 2019 року про залишення цього висновку без розгляду в пленарному складі Комісії відсутній предмет розгляду для підтримання чи непідтримання спірного рішення.
Наведене, на думку позивача, свідчить про порушення відповідачем принципів правової визначеності, належного урядування та передбачуваності дій державного органу, оскільки відповідач не дотримався визначеного Регламентом порядку проведення кваліфікаційного оцінювання та засобів встановлення результатів оцінювання.
Крім того, ОСОБА_1 вважає, що наслідком протиправного прийняття Комісією протокольного рішення про винесення на розгляд Комісії в пленарному складі питання про підтримку зазначеного рішення є особливий порядок набрання чинності цим рішенням, а саме необхідність проходження позивачем додаткової процедури для підтримки рішення Комісії у складі колегії, повторного оцінювання Комісією вже в пленарному складі, яке передбачає розгляд шляхом дослідження висновку (який залишено без розгляду) та пояснень судді, обставин, документів та матеріалів, що були предметом розгляду під час співбесіди.
3. Рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 12 квітня 2021 року ОСОБА_1 в задоволенні позову відмовлено.
4. Не погодившись із таким рішенням, ОСОБА_1 подав до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу з тих підстав, що вважає його незаконним та необґрунтованим, ухваленим з порушенням норм матеріального та процесуального права, а також з неповним з`ясуванням фактичних обставин справи. В апеляційній скарзі ОСОБА_1 просить скасувати рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 12 квітня 2021 року та ухвалити нове рішення - про задоволення позовних вимог.
5. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 18 травня 2021 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 12 квітня 2021 року, а ухвалою від 20 липня 2021 року призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження.
6. Станом на 01 вересня 2021 року від ВККС до Великої Палати Верховного Суду відзив на апеляційну скаргу ОСОБА_1 не надходив.
Фактичні обставини справи, встановлені судом, та зміст спірних правовідносин
7. Указом Президента України від 25 грудня 2004 року № 1540/2004 ОСОБА_1 призначено суддею Господарського суду Київської області.
8. Рішенням ВККС від 26 квітня 2018 року № 99/зп-18 призначено кваліфікаційне оцінювання судді ОСОБА_1 на відповідність займаній посаді.
9. У квітні 2018 року на офіційному вебсайті ВККС опубліковано повідомлення про призначення кваліфікаційного оцінювання суддів, ураховуючи кваліфікаційне оцінювання позивача.
10. Згідно з рішенням Комісії від 03 серпня 2018 року № 189/зп-18 ОСОБА_1 був допущений до другого етапу кваліфікаційного оцінювання - "Дослідження досьє та проведення співбесіди".
11. Відповідачем призначено співбесіду із суддею ОСОБА_1 на 13 травня 2019 року, про що було зазначено в повідомленні на офіційному вебсайті ВККС з порядком денним засідання на 13 травня 2019 року.
12. 12 травня 2019 року на електронну пошту Комісії надійшов висновок ГРД про невідповідність судді Господарського суду Київської області ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики, затверджений ГРД 12 травня 2019 року.
13. Зазначений висновок був зареєстрований канцелярією відповідача в день співбесіди, 13 травня 2019 року, та наданий ОСОБА_1 для ознайомлення безпосередньо перед початком співбесіди.
14. 13 травня 2019 року Комісія у складі колегії на початку співбесіди з позивачем ухвалила протокольне рішення про залишення без розгляду висновку ГРД про невідповідність судді Господарського суду Київської області ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики, у зв`язку з тим, що зазначений висновок надійшов до Комісії з порушенням строку, передбаченого підпунктом 4.10.1 Регламенту.
15. 13 травня 2019 року під час проведення співбесіди оголошено перерву та 21 червня 2019 року колегією ВККС було продовжено співбесіду з позивачем.
16. Рішенням Комісії від 21 червня 2019 року № 512/ко-19 колегія членів ВККС визначила, що суддя Господарського суду Київської області ОСОБА_1 за результатами кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді набрав 741,25 бала.
17. Оскаржуваним рішенням суддю Господарського суду Київської області ОСОБА_1 також визнано таким, що відповідає займаній посаді.
18. Крім того, в абзаці третьому резолютивної частини оскаржуваного рішення зазначено, що це рішення набирає чинності в порядку, визначеному підпунктом 4.10.8 пункту 4.10. розділу IVРегламенту.
19. Не погоджуючись із протокольним рішенням ВККС від 21 червня 2019 року про винесення на розгляд Комісії в пленарному засіданні питання про підтримку рішення ВККС від 21 червня 2019 року № 512/ко-19 та з абзацом третім зазначеного рішення, позивач звернувся з позовом до адміністративного суду.
Оцінка суду першої інстанції
20. Відмовляючи ОСОБА_1 в задоволенні позову, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду виходив з того, що з положень Закону № 1402-VІІІ, які регламентують процедуру кваліфікаційного оцінювання, та окремо з положень частини першої статті 88 цього Закону в поєднанні з положеннями пункту 4.10, зокрема підпункту 4.10.1 Регламенту, слідує, що колегія ВККС може вчиняти низку дій та рішень для досягнення мети кваліфікаційного оцінювання судді. Саме колегія ВККС наділена повноваженнями констатувати: підтвердив чи не підтвердив суддя здатність здійснювати повноваження у відповідному суді. У процесі кваліфікаційного оцінювання колегія Комісії вправі визначати: впливає чи не впливає висновок ГРД або надана нею інформація на результат оцінювання, за умови, що висновок ГРД поданий таким чином, що і суддя, і Комісія мали достатньо часу ознайомитися з ним і відповідним чином відреагувати на нього. Суд першої інстанції зазначив, що в межах цієї процедури колегія ВККС може ухвалити рішення не розглядати висновок чи інформацію ГРД, якщо вони подані, приміром, поза строком, установленим підпунктом 4.10.1 пункту 4.10 Регламенту.
21. Водночас суд першої інстанції зауважив, що навіть за умови, коли висновок ГРД потрапив у поле зору колегії ВККС незадовго до початку проведення співбесіди із суддею та з порушенням строків його подання, що зумовило ухвалення рішення про залишення висновку ГРД без розгляду, у розумінні положень абзацу другого частини першої статті 88 Закону № 1402-VІІІ це не означає, що колегія ВККС набуває можливості оцінювати, аналізувати та визначати юридичну природу цього документа, вирішувати, чи відповідає він вимогам щодо форми та змісту, встановленим законом, чи є він тією причиною (детермінантою), що зобов`язує (спонукає) колегію ВККС до ухвалення рішення стосовно суті висновку ГРД.
22. Крім того, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов висновку про те, що із законодавчого визначення абзацу другого частини першої статті 88 Закону № 1402-VІІІ випливає, що якщо в процесі кваліфікаційного оцінювання з`являється таке правове явище чи обставина, як висновок ГРД, тоді закон імперативно й безальтернативно визначає, коли рішення колегії ВККС про здатність судді здійснювати правосуддя у відповідному суді набирає сили остаточного, а також хто, яким чином і якою кількістю голосів має підтримати таке рішення. Із цього законодавчого формулювання суд першої інстанції виснував, що саме ВККС у пленарному складі на своєму засіданні може оцінити слушність висновку ГРД і дати відповідь на інші питання, пов`язані із цим висновком, серед іншого й на ті, що стосуються не тільки змісту (суті), але і щодо його дійсності, достовірності, об`єктивності, правдивості, дотримання форми, строку та порядку затвердження і подання.
23. Суд першої інстанції зазначив про те, що спірні рішення Комісія прийняла у спосіб, на підставі та в межах повноважень, що визначені Конституцією та законами України, а також з дотриманням права особи на участь у процесі прийняття рішення. При цьому висновки суду ґрунтуються на повному, всебічному й об`єктивному досліджені фактичних обставин справи й правильному застосуванні норм матеріального права.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
24. В апеляційній скарзі на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 12 квітня 2021 року ОСОБА_1 зазначає, що воно прийняте з неправильним застосуванням норм матеріального та процесуального права, а також неповним з`ясуванням фактичних обставин справи.
25. Скаржник зазначає, що в Комісії в пленарному складі відсутні повноваження брати участь у вирішенні питання щодо відповідності займаній посаді судді, оскільки згідно з пунктом 20 розділу ХІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 1402-VIII передбачено, що відповідність займаній посаді судді оцінюється колегіями ВККС в порядку, визначеному цим Законом.
26. Крім того, ОСОБА_1 зауважує, що, ухвалюючи оскаржуване рішення, суд першої інстанції фактично ухилився від надання оцінки одній з підстав позову, зокрема, відсутності повноважень ВККС у пленарному складі брати участь у вирішенні питання про відповідність позивача займаній посаді судді.
27. Скаржник зазначає, що логічним наслідком прийняття Комісією у складі колегії протокольного рішення від 13 травня 2019 року про залишення висновку ГРД від 12 травня 2019 року без розгляду є відсутність такого висновку як правового явища в процесі подальшого кваліфікаційного оцінювання позивача. Відтак, на думку скаржника, факт подання зазначеного висновку ГРД жодним чином не міг вплинути на порядок набрання чинності рішенням ВККС від 21 червня 2019 року про відповідність судді ОСОБА_1 займаній посаді.
28. Також скаржник зазначає, що суд першої інстанції при розгляді цієї справи вдався до формального копіювання правової позиції Великої Палати Верховного Суду, не дослідивши фактичні обставини справи № 9901/489/19, що, на його думку, свідчить про неповне з`ясування фактичних обставин справи.
29. Крім того, ОСОБА_1 звертає увагу на те, що фактично з тексту рішення Комісії від 21 червня 2019 року № 512/ко-19 вбачається відсутність будь-якої мотивації щодо прийняття оскаржуваної частини рішення, що є окремою, самостійною та достатньою підставою вважати протиправним рішення відповідача в частині абзацу третього резолютивної частини щодо набрання ним чинності, що не було предметом дослідження суду першої інстанції.
30. На думку скаржника, рішення ВККС за результатом оцінювання ОСОБА_1 на відповідність займаній посаді судді за спеціальною процедурою згідно з пунктом 20 розділу ХІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 1402-VIIIта пункту 16-1 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України вже ухвалене, однак Комісія в оскаржуваній частині рішення всупереч зазначеним вимогам законодавства покладає проведення оцінювання відповідності позивача займаній посаді судді на ВККС у пленарному складі, що не передбачено ні Конституцією України, і Законом № 1402-VIII.
31. Водночас ОСОБА_1 звертає увагу на те, що рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 19 грудня 2019 року у справі № 640/21748/19 за його позовом до ГРД, третя особа - Комісія, визнано протиправним та скасовано висновок ГРД про невідповідність судді Господарського суду Київської області ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики, який затверджено ГРД 12 травня 2019 року. Відтак скаржник вважає, що в цій справі фактично відпала підстава для призначення засідання Комісії в пленарному складі на підставі підпункту 4.10.8 пункту 4.10 розділу IV Регламенту.
Позиція Великої Палати Верховеного Суду
Релевантні джерела права
32. Відповідно до підпункту 4 пункту 16-1 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України з дня набрання чинності Законом України від 02 червня 2016 року № 1401-VIII "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" (далі - Закон № 1401-VIII) відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом № 1401-VIII, має бути оцінена в порядку, визначеному законом. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади. Порядок та вичерпні підстави оскарження рішення про звільнення судді за результатами оцінювання встановлюються законом.
33. Згідно з пунктом 20 розділу ХІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 1402-VIII відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом № 1401-VIII, оцінюється колегіями ВККС у порядку, визначеному цим Законом.
Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади за рішенням Вищої ради правосуддя на підставі подання відповідної колегії ВККС.
34. За правилами частин першої, другої та п`ятої статті 83 Закону № 1402-VIII кваліфікаційне оцінювання проводиться ВККС з метою визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді за визначеними законом критеріями. Критеріями кваліфікаційного оцінювання є: 1) компетентність (професійна, особиста, соціальна тощо); 2) професійна етика; 3) доброчесність. Порядок та методологія кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення затверджуються ВККС.
35. Однією з підстав для призначення кваліфікаційного оцінювання є рішення ВККС про призначення кваліфікаційного оцінювання судді у випадках, визначених законом (пункт 2 частини четвертої статті 83 цього ж Закону).
36. Відповідно до частин першої і другої статті 85 Закону № 1402-VIII кваліфікаційне оцінювання включає такі етапи: 1) складення іспиту; 2) дослідження досьє та проведення співбесіди. Рішення про черговість етапів проведення кваліфікаційного оцінювання ухвалює ВККС. Іспит є основним засобом встановлення відповідності судді (кандидата на посаду судді) критерію професійної компетентності та проводиться шляхом складення анонімного письмового тестування та виконання практичного завдання з метою виявлення рівня знань, практичних навичок та умінь у застосуванні закону, здатності здійснювати правосуддя у відповідному суді та з відповідною спеціалізацією. Порядок проведення іспиту та методика встановлення його результатів затверджуються ВККС. Тестові та практичні завдання іспиту складаються з урахуванням принципів інстанційності та спеціалізації. ВККС зобов`язана забезпечити прозорість іспиту. На кожному етапі та під час оцінювання результатів можуть бути присутніми будь-які заінтересовані особи.
37. Пунктом 16 частини четвертої статті 85 Закону № 1402-VIII передбачено, що суддівське досьє має містити висновок ГРД (у разі його наявності).
38. ГРД утворюється з метою сприяння ВККС у встановленні відповідності судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності для цілей кваліфікаційного оцінювання. ГРД складається з двадцяти членів. ГРД здійснює свою діяльність у чотирьох колегіях, до кожної з яких входить п`ять членів ГРД (частини перша - третя, п`ята статті 87 Закону № 1402-VІІІ).
39. Частиною шостою статті 87 Закону № 1402-VIII передбачено, що ГРД: 1) збирає, перевіряє та аналізує інформацію щодо судді (кандидата на посаду судді); 2) надає ВККС інформацію щодо судді (кандидата на посаду судді); 3) надає, за наявності відповідних підстав, ВККС висновок про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності, який додається до досьє кандидата на посаду судді або до суддівського досьє; 4) делегує уповноваженого представника для участі у засіданні ВККС щодо кваліфікаційного оцінювання судді (кандидата на посаду судді); 5) має право створити інформаційний портал для збору інформації щодо професійної етики та доброчесності суддів, кандидатів на посаду судді.
40. Відповідно до положень частини першої статті 88 Закону № 1402-VIII ВККС ухвалює мотивоване рішення про підтвердження або непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді. Якщо ГРД у своєму висновку встановила, що суддя (кандидат на посаду судді) не відповідає критеріям професійної етики та доброчесності, то ВККС може ухвалити рішення про підтвердження здатності такого судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді лише у разі, якщо таке рішення підтримане не менше ніж одинадцятьма її членами.
41. Згідно з пунктом 4.8 Порядку формування і ведення досьє кандидата на посаду судді та пунктом 4.20 Порядку формування і ведення суддівського досьє, затвердженими рішенням ВККС від 15 листопада 2016 року № 150/зп-16, висновок ГРД включається до відповідного досьє без проведення жодної перевірки, а тому як складова частина досьє відповідно до положень пункту 16 частини четвертої, пункту 4 частини п`ятої, частини дев`ятої статті 85 Закону № 1402-VІІІ підлягає обов`язковому дослідженню, тобто розгляду, відповідачем разом з іншими документами, які містяться в досьє кандидата на посаду судді (суддівському досьє).
42. 29 грудня 2017 року ВККС прийняла рішення № 140/зп-17, яким внесла зміни до Регламенту. Цим рішенням зазначений Регламент, зокрема, доповнено пунктом 4.10 розділу ІV під назвою "Порядок розгляду Комісією інформації щодо судді (кандидата на посаду судді), висновку про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності, наданих Громадською радою доброчесності".
43. Підпунктом 4.10.1 пункту 4.10 розділу ІV Регламенту встановлено, що інформація щодо судді (кандидата на посаду судді) (далі - інформація) або висновок про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності (далі - висновок) надається до Комісії ГРД не пізніше ніж за 10 днів до визначеної Комісією дати засідання з проведення співбесіди стосовно такого судді (кандидата на посаду судді) (далі - співбесіда).
Інформація або висновок подаються до Комісії у паперовій або електронній формі безпосередньо чи за допомогою засобів зв`язку, які забезпечують фіксацію подання документів.
Приймання Комісією інформації або висновку завершується о 18 год 00 хв (о 24 год 00 хв)у разі направлення електронною поштою) дня, який передує першому з 10 днів до визначеної Комісією дати проведення співбесіди.
Інформація або висновок вважаються поданими, якщо отримані Комісією у строк, визначений абзацом третім цього пункту.
У разі недотримання ГРД строку, визначеного абзацом третім цього пункту, питання щодо розгляду матеріалів, вирішується Комісією у складі колегії під час проведення засідання, про що ухвалюється протокольне рішення.
Висновок, що надійшов після початку засідання з проведення співбесіди, Комісією не розглядається.
44. Відповідно до підпункту 4.10.5 пункту 4.10 розділу ІV Регламенту за результатами співбесіди Комісія у складі колегії ухвалює рішення про підтвердження або непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді.
У разі ухвалення рішення про підтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді за наявності висновку ухвалюється протокольне рішення про винесення на розгляд Комісії в пленарному складі питання щодо підтримки зазначеного рішення відповідно до вимог абзацу другого частини першої статті 88 Закону.
Рішення про підтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді набирає чинності з дня ухвалення цього рішення у разі, якщо воно буде підтримане не менше ніж одинадцятьма членами Комісії згідно з абзацом другим частини першої статті 88 Закону або у разі надходження до Комісії рішення ГРД про скасування відповідного висновку до моменту його розгляду Комісією в пленарному складі. У разі надання ГРД до Комісії рішення про скасування висновку до моменту його розгляду Комісією у пленарному складі питання щодо набрання чинності рішенням про підтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді розглядається Комісією відповідно до абзацу першого підпункту 4.13.3 пункту 4.13 цього Регламенту.
Рішення про непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді набирає чинності з дня його ухвалення.