ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б., Сімоненко В. М.
на постанову Великої Палати Верховного Суду від 1 вересня 2021 року в адміністративній справі № 9901/474/19(провадження № 11-183заі21) за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія) про визнання протиправними та скасування рішень
Короткий виклад історії справи
28 серпня 2019 року ОСОБА_1 звертався до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до ВККС, у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати протокольне рішення про винесення на розгляд Комісії в пленарному складі питання про підтримку рішення ВККС від 21 червня 2019 року № 512/ко-19;
- визнати протиправним та скасувати абзац третій резолютивної частини рішення ВККС від 21 червня 2019 року № 512/ко-19 щодо визначення порядку набрання чинності рішенням.
Протокольною ухвалою від 22 березня 2021 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду прийняв вимогу представника позивача про збільшення позовних вимог.
З урахуванням уточнених позовних вимог ОСОБА_1 просив:
- визнати протиправним та скасувати протокольне рішення відповідача про винесення на розгляд Комісії в пленарному складі питання про підтримку рішення ВККС від 21 червня 2019 року № 512/ко-19;
- визнати протиправним та скасувати абзац третій резолютивної частини рішення ВККС від 21 червня 2019 року № 512/ко-19 щодо визначення порядку набрання чинності рішенням;
- визнати рішення ВККС від 21 червня 2019 року № 512/ко-19 таким, що набрало чинності з 21 січня 2020 року.
На обґрунтування позовних вимог зазначав, що положення підпункту 4.10.1 пункту 4.10 розділу ІV Регламенту Вищої кваліфікаційної комісії України, затвердженого рішенням Комісії від 13 жовтня 2016 № 81/зп-16 (далі - Регламент), містять імперативний припис у разі недотримання Громадською радою доброчесності (далі - ГРД) строків подання висновку про невідповідність судді критеріям доброчесності та професійної етики. На підставі частини п`ятої статті 83 Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII) та підпункту 4.10.8 пункту 4.10 розділу ІV Регламенту поданий висновок ГРД не міг впливати на порядок набрання чинності рішенням ВККС про відповідність судді Господарського суду Київської області ОСОБА_1 займаній посаді. Позивач зазначає, що тільки при дотриманні ГРД порядку подання висновку він може вважатися «наявним» та відповідно до положень підпункту 4.10.8 пункту 4.10 розділу ІV Регламенту виникають підстави для реалізації особливого порядку набрання чинності рішенням Комісії.
Відтак ОСОБА_1 зауважував, що у зв`язку з поданням ГРД висновку з порушенням строку та прийняттям колегією ВККС протокольного рішення від 13 травня 2019 року про залишення цього висновку без розгляду в пленарному складі Комісії відсутній предмет розгляду для підтримання чи непідтримання спірного рішення.
Наведене, на думку позивача, свідчить про порушення відповідачем принципів правової визначеності, належного урядування та передбачуваності дій державного органу, оскільки відповідач не дотримався визначеного Регламентом порядку проведення кваліфікаційного оцінювання та засобів встановлення результатів оцінювання.
Крім того, ОСОБА_1 вважав, що наслідком протиправного прийняття Комісією протокольного рішення про винесення на розгляд Комісії в пленарному складі питання про підтримку зазначеного рішення є особливий порядок набрання чинності цим рішенням, а саме необхідність проходження позивачем додаткової процедури для підтримки рішення Комісії у складі колегії, повторного оцінювання Комісією вже в пленарному складі, яке передбачає розгляд шляхом дослідження висновку (який залишено без розгляду) та пояснень судді, обставин, документів та матеріалів, що були предметом розгляду під час співбесіди.
Рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 12 квітня 2021 року ОСОБА_1 в задоволенні позову відмовлено.
Не погодившись із таким рішенням, ОСОБА_1 подавав до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу з тих підстав, що вважав його незаконним та необґрунтованим, ухваленим з порушенням норм матеріального та процесуального права, а також з неповним з`ясуванням фактичних обставин справи. В апеляційній скарзі ОСОБА_1 просив скасувати рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 12 квітня 2021 року та ухвалити нове рішення - про задоволення позовних вимог.
Короткий зміст установлених обставин та рішення суду попередньої інстанції
Указом Президента України від 25 грудня 2004 року № 1540/2004 ОСОБА_1 призначено суддею Господарського суду Київської області.
Рішенням ВККС від 26 квітня 2018 року № 99/зп-18 призначено кваліфікаційне оцінювання судді ОСОБА_1 на відповідність займаній посаді.
У квітні 2018 року на офіційному вебсайті ВККС опубліковано повідомлення про призначення кваліфікаційного оцінювання суддів, зокрема і позивача.
Згідно з рішенням Комісії від 3 серпня 2018 року № 189/зп-18 ОСОБА_1 був допущений до другого етапу кваліфікаційного оцінювання - «Дослідження досьє та проведення співбесіди».
Відповідач призначив співбесіду із суддею ОСОБА_1 на 13 травня 2019 року, про що було зазначено в повідомленні на офіційному вебсайті ВККС з порядком денним засідання на 13 травня 2019 року.
12 травня 2019 року на електронну пошту Комісії надійшов висновок ГРД про невідповідність судді Господарського суду Київської області ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики, затверджений ГРД 12 травня 2019 року.
Зазначений висновок був зареєстрований канцелярією відповідача в день співбесіди, 13 травня 2019 року, та наданий ОСОБА_1 для ознайомлення безпосередньо перед початком співбесіди.
13 травня 2019 року Комісія у складі колегії на початку співбесіди з позивачем ухвалила протокольне рішення про залишення без розгляду висновку ГРД про невідповідність судді Господарського суду Київської області ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики у зв`язку з тим, що зазначений висновок надійшов до Комісії з порушенням строку, передбаченого підпунктом 4.10.1 пункту 4.10 розділу ІV Регламенту.
13 травня 2019 року під час проведення співбесіди оголошено перерву та 21 червня 2019 року колегією ВККС було продовжено співбесіду з позивачем.
Рішенням Комісії від 21 червня 2019 року № 512/ко-19 колегія членів ВККС визначила, що суддя Господарського суду Київської області ОСОБА_1 за результатами кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді набрав 741,25 бала.
Оскаржуваним рішенням суддю Господарського суду Київської області ОСОБА_1 також визнано таким, що відповідає займаній посаді.
Крім того, в абзаці третьому резолютивної частини оскаржуваного рішення зазначено, що це рішення набирає чинності в порядку, визначеному підпунктом 4.10.8 пункту 4.10 розділу IV Регламенту.
Не погоджуючись із протокольним рішенням ВККС від 21 червня 2019 року про винесення на розгляд Комісії в пленарному засіданні питання про підтримку рішення ВККС від 21 червня 2019 року № 512/ко-19 та з абзацом третім зазначеного рішення, позивач звертався з позовом до адміністративного суду.
В апеляційній скарзі на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 12 квітня 2021 року ОСОБА_1 зазначав, що воно прийняте з неправильним застосуванням норм матеріального та процесуального права, а також неповним з`ясуванням фактичних обставин справи.
Скаржник зазначав, що в Комісії в пленарному складі відсутні повноваження брати участь у вирішенні питання щодо відповідності займаній посаді судді, оскільки згідно з пунктом 20 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII відповідність займаній посаді судді оцінюється колегіями ВККС в порядку, визначеному цим Законом.
Крім того, ОСОБА_1 зауважував, що, ухвалюючи оскаржуване рішення, суд першої інстанції фактично ухилився від надання оцінки одній з підстав позову, зокрема відсутності повноважень ВККС у пленарному складі брати участь у вирішенні питання про відповідність позивача займаній посаді судді.
Скаржник, зокрема, зазначав, що логічним наслідком прийняття Комісією у складі колегії протокольного рішення від 13 травня 2019 року про залишення висновку ГРД від 12 травня 2019 року без розгляду є відсутність такого висновку як правового явища в процесі подальшого кваліфікаційного оцінювання позивача. Відтак, на думку скаржника, факт подання зазначеного висновку ГРД жодним чином не міг вплинути на порядок набрання чинності рішенням ВККС від 21 червня 2019 року про відповідність судді ОСОБА_1 займаній посаді.
Також скаржник зазначав, що суд першої інстанції при розгляді цієї справи вдався до формального копіювання правової позиції Великої Палати Верховного Суду, не дослідивши фактичні обставини справи № 9901/489/19, що, на його думку, свідчить про неповне з`ясування фактичних обставин справи.
Крім того, ОСОБА_1 звертав увагу на те, що фактично з тексту рішення Комісії від 21 червня 2019 року № 512/ко-19 вбачається відсутність будь-якої мотивації щодо прийняття оскаржуваної частини рішення, що є окремою, самостійною та достатньою підставою вважати протиправним рішення відповідача в частині абзацу третього резолютивної частини щодо набрання ним чинності, що не було предметом дослідження суду першої інстанції.
На думку скаржника, рішення ВККС за результатом оцінювання ОСОБА_1 на відповідність займаній посаді судді за спеціальною процедурою згідно з пунктом 20 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIIIта пунктом 16-1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України вже ухвалене, однак Комісія в оскаржуваній частині рішення всупереч зазначеним вимогам законодавства покладає проведення оцінювання відповідності позивача займаній посаді судді на ВККС у пленарному складі, що не передбачено ні Конституцією України, ні Законом № 1402-VIII.
Водночас ОСОБА_1 звертав увагу на те, що рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 19 грудня 2019 року у справі № 640/21748/19 за його позовом до ГРД, третя особа - Комісія, визнано протиправним та скасовано висновок ГРД про невідповідність судді Господарського суду Київської області ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики, який затверджено ГРД 12 травня 2019 року. Відтак скаржник вважав, що в цій справі фактично відпала підстава для призначення засідання Комісії в пленарному складі на підставі підпункту 4.10.8 пункту 4.10 розділу IV Регламенту.
Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду
Велика Палата Верховного Суду проаналізувала положення підпункту 4 пункту 161 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України, статей 83, 85, 87, 88, пункту 20 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII, пункту 4.10 розділу ІV Регламенту та, із посиланням на постанову Великої Палати Верховного Суду від 25 червня 2019 року у справі № 9901/460/18, висловила правову позицію відносно того, що згідно з підпунктом 4.10.3 пункту 4.10 розділу ІV Регламенту (який передбачав можливість залишення без розгляду інформації або висновку в разі недотримання ГРД вимог до їх змісту) відповідач фактично наділяє себе повноваженням, яке не передбачене Законом № 1402-VІІІ, зокрема надає собі право залишати без розгляду інформацію або висновок, які були надані ГРД, оскільки зазначеним Законом не передбачено право ВККС приймати рішення про залишення без розгляду інформації або висновку, які були надані ГРД, як і не передбачено право не досліджувати відповідні документи.
Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновком суду першої інстанції про визнання протиправним та скасування рішення Комісії від 29 грудня 2017 року № 9 140/зп-17 щодо внесення змін, зокрема, до підпункту 4.10.3 пункту 4.10 розділу ІV Регламенту.
За висновками Великої Палати Верховного Суду, аналіз положень Закону № 1402-VІІІ, які регламентують процедуру кваліфікаційного оцінювання, та окремо положень частини першої статті 88 цього Закону в поєднанні з положеннями пункту 4.10 розділу ІV Регламенту, зокрема підпункту 4.10.1, свідчать, що колегія ВККС може вчиняти низку дій та рішень для досягнення мети кваліфікаційного оцінювання судді. Колегія ВККС наділена повноваженнями констатувати: підтвердив чи не підтвердив суддя здатність здійснювати повноваження у відповідному суді. У процесі кваліфікаційного оцінювання колегія Комісії вправі визначати: впливає чи не впливає висновок ГРД або її інформація на результат оцінювання за умови, що висновок ГРД поданий таким чином, що і суддя, і Комісія мали достатньо часу ознайомитися з ним і відповідним чином відреагувати на нього. У рамках цієї процедури висновок, що надійшов після початку засідання з проведення співбесіди, колегією ВККС не розглядається.
Велика Палата Верховного Суду, посилаючись на свою правову позицію, викладену в постановах від 1 липня 2020 року у справах № 9901/381/19 та 9901/489/19, зазначила, що навіть за умови, коли висновок ГРД потрапив у поле зору колегії ВККС незадовго до початку проведення співбесіди із суддею та з порушенням строків його подання, що зумовило ухвалення рішення про залишення висновку ГРД без розгляду, у розумінні положень абзацу другого частини першої статті 88 Закону № 1402-VІІІ це не означає, що колегія ВККС набуває можливості оцінювати, аналізувати та визначати юридичну природу цього документа, вирішувати, чи відповідає він вимогам щодо форми та змісту, встановленим законом, чи є він тією причиною (детермінантою), що зобов`язує (спонукає) колегію ВККС до ухвалення рішення стосовно суті висновку ГРД.
Законодавче визначення абзацу другого частини першої статті 88 Закону № 1402-VІІІ свідчить про те, що якщо в процесі кваліфікаційного оцінювання з`являється таке правове явище чи обставина, як висновок ГРД, то закон імперативно й безальтернативно визначає, коли рішення колегії ВККС про здатність судді здійснювати правосуддя у відповідному суді набирає сили остаточного, а також хто, яким чином та якою кількістю голосів має підтримати таке рішення. Із цього законодавчого формулювання висновується, що саме ВККС у пленарному складі на своєму засіданні може оцінити слушність висновку ГРД і дати відповідь на інші питання, пов`язані із цим висновком, серед іншого й на ті, що стосуються не тільки змісту (суті), але й стосовно його дійсності, достовірності, об`єктивності, правдивості, дотримання форми, строку та порядку затвердження і подання.
Гіпотеза норми абзацу другого частини першої статті 88 Закону № 1402-VІІІ через запровадження умови про наявність висновку ГРД щодо невідповідності судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності передбачає диспозицію у виді подолання висновку ГРД одинадцятьма голосами членів ВККС на пленарному засіданні цього органу, яка не встановлює жодних додаткових, особливих чи конкретних умов, яким має відповідати висновок ГРД як за змістом, так і за формою, строком чи порядком його подання. Тобто необхідність підтвердження рішення колегії ВККС про здатність судді здійснювати правосуддя у відповідному суді цей Закон пов`язує із самим тільки фактом наявності негативного висновку ГРД, який у часі був поданий до моменту ухвалення колегією ВККС позитивного для судді рішення.
Колегія суддів Великої Палати Верховного Суду дійшла висновку, що з наведених вище законодавчих положень випливає також, що колегія ВККС, коли ухвалює рішення про винесення на розгляд Комісії в пленарному складі питання щодо підтримки рішення про підтвердження суддею здатності здійснювати повноваження у відповідному суді, не здійснює своїх дискреційних повноважень, а чітко слідує вимогам закону.
З урахуванням своєї сталої позиції Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновками суду першої інстанції про те, що оскаржуване рішення Комісія прийняла у спосіб, на підставі та в межах повноважень, що визначені Конституцією та законами України, а також з дотриманням права особи на участь у процесі прийняття рішення; висновки суду ґрунтуються на повному, всебічному й об`єктивному дослідженні фактичних обставин справи і правильному застосуванні норм матеріального права.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
Відповідно до частини першої статті 55 Конституції України права і свободи людини та громадянина захищаються судом. Конституція України має найвищу юридичну силу. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини та громадянина гарантується безпосередньо на підставі Конституції України.<