ОКРЕМА ДУМКА (розбіжна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Гудими Д. А., Пророка В. В.
Справа № 607/28990/19
Провадження № 14-124цс21
І. Короткий виклад історії справи
1. 3 липня 2020 року ОСОБА_1 (далі - позивач)звернувся до суду з позовом до Тернопільської районної державної адміністрації Тернопільської області (далі - Тернопільська РДА), Державної казначейської служби України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідачів - ОСОБА_2 , в якому з урахуванням уточнень просив стягнути з Державної казначейської служби України за рахунок коштів Державного бюджету України шляхом списання коштів з єдиного казначейського рахунку відшкодування матеріальної шкоди у розмірі 99 660 грн. Мотивував позовну заяву так :
1.1. 1 вересня 2014 року ОСОБА_2 (далі - продавець) уклав із позивачем договір купівлі-продажу розташованої у селі Ступки Тернопільського району Тернопільської області земельної ділянки площею 0,6401 га з кадастровим номером 6125287700:01:001:0910 для ведення особистого селянського господарства (далі - земельна ділянка). Земельна ділянка належала продавцеві на підставі свідоцтва про право власності на нерухоме майно від 27 листопада 2013 року (індексний номер 13501228) (далі - свідоцтво), виданого на підставі розпорядження голови Тернопільської РДА від 10 грудня 2012 року № 1328-од, згідно з яким продавцеві затвердили проєкт землеустрою та передали земельну ділянку у власність.
1.2. 23 жовтня 2014 року позивач зареєстрував право власності на земельну ділянку.
1.3. У квітні 2015 року прокуратура Тернопільської області в інтересах держави в особі Ступківської сільської ради Тернопільського району Тернопільської області(далі - сільська рада) звернулася з позовом в інтересах держави до Тернопільської РДА, продавця та позивача, третя особа - Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області, в якому просила: визнати незаконним і скасувати розпорядження голови Тернопільської РДА від 12 травня 2010 року № 509 про складання проєкту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки; визнати незаконним і скасувати розпорядження голови Тернопільської РДА від 10 грудня 2012 року № 1328-од про затвердження проєкту землеустрою та передання у власність продавцеві земельної ділянки; визнати недійсним свідоцтво; витребувати у позивача та зобов`язати повернути на користь держави в особі сільської ради земельну ділянку вартістю 57 216 грн.
1.4. 3 жовтня 2018 року Тернопільський міськрайонний суд Тернопільської області ухвалив рішення у справі № 607/7051/15-ц, згідно з яким задовольнив позовні вимоги. Мотивував тим, що голова Тернопільської РДА незаконно видав оскаржені розпорядження, зокрема й розпорядження від 10 грудня 2012 року № 1328-од, яке ґрунтувалося на висновку Управління Держкомзему у Тернопільському районі Тернопільській області від 15 серпня 2012 року № 597 про погодження проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність продавцеві; тому, оскільки земельна ділянка вибула з власності сільської ради поза її волею, цю ділянку слід витребувати у позивача як добросовісного набувача.
1.5. 4 квітня 2019 року Тернопільський апеляційний суд прийняв постанову у справі № 607/7051/15-ц, згідно з якою рішення Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 3 жовтня 2018 року скасував у частині задоволення позовної вимоги про визнання незаконним і скасування розпорядження голови Тернопільської РДА від 12 травня 2010 року № 509, а у частині вирішення інших позовних вимог - залишив без змін.
1.6. Як встановив суд апеляційної інстанції, 28 січня 2016 року Тернопільський міськрайонний суд Тернопільської області постановив ухвалу у справі № 607/7137/15-к про обвинувачення ОСОБА_3 у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого частиною першою статті 367 Кримінального кодексу України. У тій ухвалі суд встановив, що ОСОБА_3 , перебуваючи на посаді заступника начальника Управління Держкомзему у Тернопільському районі Тернопільській області та виконуючи обов`язки начальника цього Управління 15 серпня 2012 року на засіданні Комісії з розгляду питань, пов`язаних із погодженням документації землеустрою, діючи на підставі пункту 13 Типового положення про комісію з розгляду питань, пов`язаних з погодженням документації із землеустрою, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 грудня 2009 року № 1420, як уповноважений на підписання та скріплення печаткою відповідних висновків представник Управління Держкомзему у Тернопільському районі Тернопільській області та будучи відповідно до пункту 14 вказаного Положення головою даної комісії, внаслідок неналежного виконання службових обов`язків через несумлінне ставлення до них, підписала та завірила гербовою печаткою висновок № 597, згідно з яким продавцеві погодили проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
1.7. 26 вересня 2019 року Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палатиКасаційного цивільного суду прийняв постанову, згідно з якою залишив без змін постанову Тернопільського апеляційного суду від 4 квітня 2019 року та рішення Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 3 жовтня 2018 року у нескасованій апеляційним судом частині.
1.8. У справі № 607/7051/15-ц суди витребували у позивача земельну ділянку внаслідок прийняття органом державної влади незаконного розпорядження. Тому зумовлене цим витребуванням повернення позивачем на користь сільської ради земельної ділянки завдало йому матеріальних втрат у розмірі вартості земельної ділянки.
1.9. Згідно з приписами статей 1173 і 1174 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) обов`язок відшкодувати завдану шкоду потерпілому покладається не на посадову особу, незаконним рішенням, дією чи бездіяльністю якої завдано шкоду, а на державу (див. також висновок Верховного Суду України, викладений у постанові від 25 травня 2015 року у справі № 6-440цс16). З огляду на те, що незаконне розпорядження видала посадова особа органу державної влади (Тернопільської РДА), що мало наслідком витребування у позивача земельної ділянки, то саме держава заподіяла позивачеві матеріальну шкоду у розмірі вартості цієї ділянки.
2. 29 жовтня 2020 року Тернопільський міськрайонний суд Тернопільської області ухвалив рішення, згідно з яким у задоволенні позову відмовив. Мотивував так:
2.1. Якщо шкоду завдано не у сфері владно-адміністративних відносин, а у господарський або технічній діяльності органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, таку шкоду слід відшкодовувати не за правилами статті 1173 ЦК України, а на загальних підставах (стаття 1166 ЦК України). Аналогічні висновки викладені у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 8 жовтня 2018 року у справі № 521/2354/17.
2.2. Правовідносини з набуття позивачем права власності на земельну ділянку, передання за неї коштів та отримання їх продавцем виникли між останнім і позивачем. Правовідносини щодо земельної ділянки між позивачем і Тернопільською РДА, розпорядження голови якої є неправомірними, не виникали. Правовідносини з первинного набуття права власності на земельну ділянку виникли у Тернопільської РДА з продавцем, а не з позивачем.
2.3. Позивач не довів наявність усіх складових елементів цивільного правопорушення для стягнення з відповідачів відшкодування. Зокрема не довів, що саме відповідачі заподіяли йому шкоду, а також не довів наявність причинно-наслідкового зв`язку між неправомірними рішеннями Тернопільської РДА і наслідками, які стали підставою для звернення з позовом у справі № 607/28990/19.
3. 24 березня 2021 року Тернопільський апеляційний суд підтримав висновки суду першої інстанції та прийняв постанову, згідно з якою залишив без змін рішення Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 29 жовтня 2020 року.
4. 6 травня 2021 року позивач, від імені якого діяв адвокат Самуляк Михайло Юрійович, подав касаційну скаргу, в якій просив скасувати рішення Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 29 жовтня 2020 року та постанову Тернопільського апеляційного суду від 24 березня 2021 року й ухвалити нове рішення, згідно з яким позовні вимоги задовольнити. Мотивував касаційну скаргу так:
4.1. Позбавлення позивача права власності на земельну ділянку без виплати адекватної компенсації чи іншого виду належного відшкодування призведе до того, що на позивача буде покладено непропорційний і надмірний тягар.
4.2. Суд апеляційної інстанції помилково застосував висновок Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 19 грудня 2018 року у справі № 686/13878/17, згідно з яким позивач не позбавлений можливості пред`явити вимогу про відшкодування завданих збитків до продавця товару відповідно до статті 661 ЦК України. Такий висновок не відповідає висновкам Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) про те, що ризик будь-якої помилки державного органу має покладатися на саму державу, і такі помилки не можна виправляти за рахунок зацікавлених осіб (див. рішення ЄСПЛ від 13 грудня 2007 року у справі «Гаші проти Хорватії» (Gashi v. Croatia, заява № 32457/05, пункт 40) і від 11 червня 2009 року у справі «Трго проти Хорватії» (Trgo v Croatia, заява № 35298/04, пункт 67)).
4.3. Вина продавця у незаконній приватизації земельної ділянки, яку він продав позивачеві, відсутня. Саме через помилку посадової особи Управління Держкомзему у Тернопільському районі Тернопільської області виникла ситуація, внаслідок якої суди надалі позбавили позивача права власності на земельну ділянку, а розпорядження голови Тернопільської РДА від 10 грудня 2012 року № 1328-од визнали незаконним і скасували.
4.4. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 12 червня 2019 року у справі № 487/101/14-ц і від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17 підтвердила право кінцевого набувача земельної ділянки на звернення з позовом про відшкодування шкоди, завданої органом державної влади/органом місцевого самоврядування у правовідносинах, схожих до правовідносин сторін у справі № 607/28990/19.
4.5. Вибір ефективного способу захисту є правом позивача. Тому він міг звернутися як із вимогою до продавця земельної ділянки на підставі статті 661 ЦК України, так і з вимогою про відшкодування шкоди органом державної влади на підставі статті 56 Конституції України та статті 22 ЦК України. Звернення з позовом до продавця на підставі статті 661 ЦК України не забезпечить ефективного захисту порушеного права позивача, оскільки продавець повідомив, що через відсутність коштів не може повернути вартість придбаної позивачем земельної ділянки.
4.6. Слід відступити від висновку, викладеного у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 19 грудня 2018 року у справі № 686/13878/17, бо наведені у тій постанові висновки суперечать висновкам ЄСПЛ і висновкам Великої Палати Верховного Суду, сформульованим у постановах від 12 червня 2019 року у справі № 487/101/14-ц і від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17.
4.7. У Тернопільської РДА виникли деліктні зобов`язання щодо позивача. Вона має нести цивільно-правову відповідальність за завдану позивачеві шкоду через видання головою цього відповідача розпорядження, яке суд надалі у справі № 607/7051/15-ц визнав незаконним і скасував.
5. 1 липня 2021 року Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду постановив ухвалу, згідно з якою передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду. Мотивував ухвалу так:
5.1. Законодавство України гарантує право як первинному, так і останньому набувачеві земельної ділянки заявити до органу влади вимогу про відшкодування шкоди, якщо її заподіяли кожному із них внаслідок прийняття оскаржених рішень, а також у разі повернення цієї ділянки власникові. Таке відшкодування треба надати на підставі норм матеріального права згідно з належною юридичною процедурою та за вимогою, підтвердженою доказами.
5.2. З урахуванням висновків, викладених у постанові Верховного Суду України від 16 грудня 2015 року у справі № 6-2510цс15, а також у постановах Великої Палати Верховного Суду від 7 листопада 2018 року у справі № 488/5027/14-ц, від 29 травня 2019 року у справі № 367/2022/15-ц, від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц і від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17, потрібно уточнити висновки щодо ефективного способу захисту прав кінцевого набувача земельної ділянки у випадку її витребування на користь держави на підставі судового рішення, зокрема щодо визначення розміру відшкодування такому набувачеві за рахунок держави.
5.3. Позбавлення кінцевого добросовісного набувача земельної ділянки права на отримання від держави відповідного відшкодування за витребування земельної ділянки через протиправні дії органу державної влади чи його посадової особи є несумісним із гарантіями, передбаченими статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), бо покладає на кінцевого добросовісного набувача надмірний тягар.
6. 13 липня 2021 року Велика Палата Верховного Суду постановила ухвалу, згідно з якою повернула справу № 607/28990/19 на розгляд Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду. Мотивувала так:
6.1. В ухвалі Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 1 липня 2021 року не зазначені кількісні та якісні показники, які би підтверджували, що передання справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовної практики. Крім того, колегія суддів не навела конкретних постанов Великої Палати Верховного Суду, інших касаційних судів у складі Верховного Суду, у яких суди «по-різному підходили до аналізу норм права» у подібних правовідносинах.
6.2. Оскільки зазначені кількісні та якісні показники відсутні, як і відсутні відомості про наявність проблеми невизначеності у вирішенні порушених колегією суддів питань права, то підстави для прийняття та розгляду Великою Палатою Верховного Суду справи згідно з частиною п`ятою статті 403 ЦПК України відсутні.
6.3. У постановах Великої Палати Верховного Суду від 7 листопада 2018 року у справі № 488/5027/14-ц, від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц і від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17 сформульовані висновки щодо права кінцевого набувача земельної ділянки у випадку її повернення державі на підставі судового рішення пред`явити позов про відшкодування шкоди до первинного набувача, у якого він придбав відповідну земельну ділянку на підставі договору, а також до відповідного органу влади, якщо шкоди також було завдано прийняттям ним неправомірного оскарженого рішення про передання земельної ділянки у власність. У вказаних постановах і у постанові від 29 травня 2019 року у справі № 367/2022/15-ц Велика Палата Верховного Суду звернула увагу на те, що ЦК України визначає механізм повного відшкодування збитків, заподіяних кінцевим набувачам. Ці висновки уточнення не потребують. Відповідна судова практика є усталеною.
ІІ. Підстави для висловлення окремої думки та мотиви, якими вона обґрунтована
7. Вважаємо, що Велика Палата Верховного Суду мала прийняти до розгляду справу № 607/28990/19, а наведені в її ухвалі від 13 липня 2021 року підстави для повернення справи на розгляд відповідної колегії Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду є надто формальними і тому необґрунтованими.
8. Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду вважав, що у справі є виключна правова проблема, вирішення якої необхідне для вирішення питання щодо ефективного засобу юридичного захисту прав кінцевого набувача земельної ділянки у випадку її витребування на користь держави на підставі судового рішення, зокрема щодо визначення розміру відшкодування такому набувачеві за рахунок держави. Велика Палата Верховного Суду у цій справі шляхом конкретизації її попередніх висновків могла вирішити проблеми як того, чи у кожному випадку кінцевий набувач, у якого суд витребував земельну ділянку, має право на отримання відшкодування (зокрема від держави), так і того, у якому розмірі присуджувати таке відшкодування, якщо для задоволення відповідної вимоги є підстави, зокрема:
1) чи м