ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 вересня 2021 року
м. Київ
справа № 806/1515/18
адміністративне провадження № К/9901/68460/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом заступника прокурора Житомирської області до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Державної служби геології та надр України, треті особи: Приватне підприємство "Леся"; Житомирська обласна рада, про визнання протиправними та скасування протоколу і спеціального дозволу, за касаційною скаргою заступника прокурора Вінницької області на рішення Житомирського окружного адміністративного суду у складі головуючого судді Єфіменко О.В. від 26.06.2018 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Шидловського В.Б., Кузьменко Л.В., Іваненко Т.В. від 16.11.2018,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У березні 2018 року заступник прокурора Житомирської області (далі у тексті також позивач) звернувся з позовом до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Державної служби геології та надр України (далі у тексті також ДКЗ, Держгеонадра відповідно, відповідачі), треті особи: Приватне підприємство "Леся"; Житомирська обласна рада, у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати протокол №3990 від 04.07.2017 засідання колегії ДКЗ (далі у тексті також спірний протокол);
- визнати протиправним та скасувати спеціальний дозвіл на користування надрами №6239, виданий 28.12.2017 ПП "Леся" з метою видобування корисних копалин (промислова розробка родовищ) родовища Шадурського, Південної частини Східної ділянки №2, площею 3,00 га, розташованого на 1,5 км на північ від с. Шадура, Хорошівського району, Житомирської області (далі у тексті також спірний дозвіл).
2. В обґрунтуванні позову наводились аргументи про те, що під час розгляду матеріалів геолого-економічного обґрунтування виділення Південної частини Східної ділянки № 2 Шадурського родовища габро та видачі ПП "Леся" спеціального дозволу на користування надрами відповідачами було порушено вимоги природоохоронного законодавства та законодавства у сфері надрокористування, оскільки вказане Підприємство станом на момент розгляду вищезазначених матеріалів не володіло спеціальним дозволом на користування надрами, тобто не було надрокористувачем, не отримало погодження від Житомирської обласної ради, а отже не набуло права на отримання спірного дозволу на поза аукціонних засадах.
3. Позивач, обґрунтовуючи наявність у прокурора повноважень на звернення до суду з цим позовом, наголошував, що на даний час відсутній державний орган, до повноважень якого належить контроль за законністю видачі спеціальних дозволів на користування надрами Держгеонадра, та який наділений повноваженнями щодо звернення до суду із відповідною категорією позовів про скасування таких дозволів, а тому у даному конкретному випадку прокурор має право на самостійне звернення до суду з цим позовом з метою захисту інтересів держави.
4. Порушення інтересів держави прокурор обґрунтовував тим, що у даному випадку позов пред`являється з метою запобігання незаконному наданню надр у користування (що є суспільно значимим питанням) з порушенням встановленої державою процедури (неправильним застосуванням законодавства) та з порушенням норм природоохоронного законодавства шляхом протиправного складання протоколу ДКЗ та неврахуванням відмови органу місцевого самоврядування у погодженні такого надання.
5. На переконання позивача, недотримання вказаних умов відповідачами беззаперечно порушує інтереси держави, підриває авторитет владних органів через недотримання встановленої законом процедури і штучного створення сприятливих умов для уникнення такої процедури окремій юридичній особі (шляхом складання протиправного протоколу ДКЗ, неврахування відмови обласної ради, тощо), зменшує надходження до бюджету.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
6. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 26.06.2018, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16.11.2018, у задоволенні позову відмовлено.
7. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що ДКЗ не допустило порушень законодавства, розглядаючи подані ПП "Леся" документи щодо геолого-економічного обґрунтування виділення Південної частини Східної ділянки №2 Шадурського родовища габро як блокової сировини в Хорошівському районі Житомирської області, тоді як позивачем порушувалось питання про протиправність спірного протоколу ДКЗ лише з підстав формулювання та аргументації, тоді як не вказується жодної норми закону, яка була порушена, або якій не відповідає цей протокол.
8. У оскаржуваних судових рішеннях наголошено, що сам протокол ДКЗ не є самостійним нормативно-правовим актом, а є лише доповненням до протоколу ДКЗ від 04.03.2008 №1464, стосовно якого позивач не ставить питання про його протиправність та про його оскарження.
9. З урахуванням зазначених обставин суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що позовні вимоги позивача в цій частині є безпідставними та не підлягають до задоволення.
10. Відмовляючи у задоволенні позову в частині позовної вимоги про визнання протиправним та скасування спеціального дозволу на користування надрами №6239 від 28.12.2017, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що такий дозвіл було видано ПП "Леся" з дотриманням вимог законодавства за наявності чинного рішення Житомирської обласної ради від 27.03.2009 №787 "Про погодження клопотань підприємств, організацій, установ щодо отримання спеціальних дозволів на користування надрами", яким погоджено клопотання ПП "Леся" щодо отримання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування - корисних копалин для промислової розробки Шадурського родовища габро (Східна ділянка - №2) на землях запасу Краївщинської сільради на площі 5,6 га.
11. Суди попередніх інстанцій відхилили доводи прокурора стосовно того, що при зверненні ПП "Леся" у 2017 році до Держгеонадра за отриманням спеціального дозволу на користування ділянкою надр Південної частини Східної ділянки №2 Шадурського родовища габро діяли норми Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615, які вимагали отримання погодження відповідної обласної ради, оскільки при наявності одного погодження, яке є легітимним, Житомирською обласною радою було прийняте протилежно інше рішення з цього ж питання, тоді як рішення Житомирської обласної ради від 27.03.2009 №787 є чинним та правомірно взято до уваги при наданні спірного спеціального дозволу.
12. На переконання судів попередніх інстанцій, Житомирською обласною радою за власним тлумаченням отриманого звернення, без перевірки усіх наявних обставин, винесено на новий розгляд звернення Держгеонадра, як отримання погодження на нову ділянку, а не як на частину вже існуючої.
13. Посилаючись на вищевикладене, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про відсутність підстав для задоволення позову прокурора і в частині вимог про визнання протиправним та скасування спірного спеціального дозволу на користування надрами.
14. Як на підставу для відмови у задоволенні позову суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, посилався на те, що прокурор не підтвердив підстав для представництва інтересів держави, оскільки захист цих інтересів належить здійснювати органам, перелік яких наведено у статтях 11, 61 Кодексу України про надра.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
15. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, заступником прокурора Вінницької області подано касаційну скаргу, в якій останній, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Відповідно до встановлених судами попередніх інстанцій обставин справи, у 2017 році TOB "Магма" за технічним завданням ПП "Леся" провело підрахунок запасів та техніко-економічне обґрунтування кондицій. Роботи проведені камеральним шляхом на основі звіту з попередньої геолого-економічної оцінки запасів (2003-2008 роках).
17. ПП "Леся" відповідно до Методичних рекомендацій щодо змісту, оформлення і порядку подання на розгляд Державної комісії по запасах корисних копалин матеріалів геолого-економічних оцінок родовищ металічних та неметалічних корисних копалин, затверджених наказом ДКЗ 21.07.2015 за №293, до ДКЗ були подані на експертизу геологічні звіти з підрахунком запасів та ресурсів корисних копалин, матеріали геолого-економічних оцінок ділянок надр.
18. ПП "Леся" звернулась до ДКЗ щодо геолого-економічного обґрунтування виділення Південної частини Східної ділянки № 2 Шадурського родовища габро як блокової сировини в Хорошівському районі Житомирської області і протоколом від 04.07.2017 №3990 засідання колегії ДКЗ розглянуло подані матеріали.
19. У вищевказаному протоколі зазначено, що цей протокол виділення як окремого об`єкту надрокористування Південної частини Східної ділянки №2 Шадурського родовища, в границях погодженої площі, є доповненням до протоколу ДКЗ від 04.03.2008 №1464, тому тут не розглядаються відомості про геологічну будову, гідрогеологічні та гірничогеологічні умови, методику розвідки та обсяги виконаних геологорозвідувальних робіт, як такі, що пройшли експертизу в ДКЗ, за результатами якої запаси апробовані й родовище прийняте на облік Державного балансу запасів корисних копалин України. ДКЗ у цьому протоколі розглянуло лише питання кількісної і якісної оцінки запасів габро в межах Південної частини Східної ділянки №2 Шадурського родовища, відповідності якості корисної копалини чинним нині державним стандартам та питання техніко-економічної оцінки запасів у сучасних умовах.
20. У першій частині протоколу ДКЗ №3990 міститься перелік матеріалів, які розглядались ДКЗ під час проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, зокрема, звіт "Геолого-економічна оцінка розподілу запасів Шадурського (Східна ділянка № 2) родовища габро у Хорошівському районі Житомирської області України", а також надано техніко-економічні показники промислового освоєння Південної частини Східної ділянки № 2 Шадурського родовища габро (у складі матеріалів ГЕО).
21. За результатами розгляду матеріалів звіту з ГЕО Південної частини Східної ділянки №2 Шадурського родовища габро, поданих на розгляд ДКЗ ПП "Леся", колегією ДКЗ прийняте рішення про здійснення поділу Східної ділянки №2 Шадурського родовища габро, шляхом виділення в її межах Південної частини Східної ділянки №2 Шадурського родовища габро, як окремого об`єкту надрокористування. При цьому у протокол ДКЗ №1464 щодо розгляду запасів габро Східної ділянки №2 Шадурського родовища внесено зміни: із загального обсягу запасів габро Східної ділянки №2 Шадурського родовища вилучено обсяг запасів Південної частини Східної ділянки №2 Шадурського родовища як такі, що вилучені зі Східної ділянки №2 як окремий об`єкт надрокористування - Південну частину Східної ділянки що відображає сутність державної експертизи, зокрема, визначеної підпунктом 5 пункту 4 Положення про ДКЗ.
22. 05.10.2017 до Держгеонадра надійшла заява ПП "Леся" на отримання спеціального дозволу на користування надрами з переліком документів.
23. Держгеонадра, на виконання пункту 9 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами відправило листи №22653/03/12-17 та №22654/03/12-17 від 10.10.2017 щодо надання погоджень на користування надрами.
24. Наказом №397 від 30.10.2017 Міністерство екології та природних ресурсів України надало своє погодження на користування надрами ПП "Леся".
25. Листом від 23.10.2017 Житомирська обласна рада повідомила Держгеонадра, що відповідно до пунктів 1 та 1.1 рішення Житомирської обласної ради від 27.03.2009 №787 "Про погодження клопотань підприємств, організацій, установ щодо отримання спеціальних дозволів на користування надрами", погоджено клопотання ПП "Леся" щодо отримання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування - корисних копалин для промислової розробки Шадурського родовища габро (Східна ділянка - №2) на землях запасу Краївщинської сільради на площі 5,6 га. Вказане рішення прийняте відповідно до вимог, діючих на час прийняття у 2009 році норм законодавства. У рішенні Житомирської обласної ради від 27.03.2009 №787 термін дії не встановлений. Рішення про скасування або припинення дії зазначеного рішення Житомирською обласною радою не приймалось.
26. Чотирнадцятою сесією Житомирської обласної ради сьомого скликання на вказане звернення Держгеонадра прийняте рішення від 21.12.2017 №917 "Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України від 10.10.2017 №22653/03/12-17" щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ПП "Леся", яким відмовлено у погодженні надання спеціального дозволу.
27. У подальшому Держгеонадра видало ПП "Леся" спеціальний дозвіл на користування надрами без проведення аукціону на підставі абзацу першого пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
28. Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, заступник прокурора Вінницької області посилається на те, що висновки судів попередніх інстанцій щодо правомірності спірних протоколу ДКЗ та спеціального дозволу на користування надрами, виданого позивачу, не відповідають дійсним обставинам справи, а також вказує, що під час розгляду цієї справи судами не було досліджено зібрані у справі докази і це унеможливило встановлення фактичних обставин справи.
29. На думку скаржника, судами попередніх інстанцій не враховано того, що ПП "Леся" не є надрокористувачем, а тому ДКЗ безпідставно прийнято на розгляд матеріали геолого-економічної оцінки розподілу запасів Шадурського (Східної ділянки №2) родовища габро від цієї юридичної особи.
30. Скаржник зазначає, що як вказано у оскаржуваному протоколі ДКЗ, станом на момент розгляду поданих ПП "Леся" матеріалів, останнє не володіло спеціальним дозволом на користування надрами, а Східна ділянка №2 Шадурського родовища габро не розробляється.
31. У касаційній скарзі звертається увага й на те, що відповідно до пункту 9 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22.12.1994 №865 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 04.10.2000 №1512), матеріали геолого-економічної оцінки родовищ корисних копалин повинні містити, зокрема, документи, що засвідчують право на користування надрами, а згідно з приписами пунктів 16, 17 цього ж Положення ці матеріали подаються до ДКЗ користувачами надр або уповноваженими ними особами.
32. При цьому, як наголошено заступником прокурора Вінницької області, вимоги про те, що матеріали геолого-економічних оцінок розвіданих родовищ подаються в ДКЗ України користувачами надр, що мають спеціальний дозвіл на користування надрами з метою геологічного вивчення або розробки родовищ корисних копалин, містяться й у Методичних рекомендацій щодо змісту, оформлення і порядку подання на розгляд Державної комісії по запасах корисних копалин матеріалів геолого-економічних оцінок родовищ металічних та неметалічних корисних копалин.
33. Разом з тим, скаржником відзначено, що судами попередніх інстанцій не було досліджено та не надано належної оцінки спірному протоколу та додаткам до нього, які підтверджують відсутність у ПП "Леся" чинних документів стосовно наявності у цього Підприємства права на користування відповідною ділянкою надр.
34. Вказує скаржник і на те, що усупереч вимог статті 90 Кодексу адміністративного судочинства України суди першої та апеляційної інстанцій не надали жодної оцінки тим обставинам, що на виконання імперативної норми пункту 24 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин ДКЗ була зобов`язана повернути усі подані ПП "Леся" матеріали і утриматись від проведення експертизи, оскільки склад і зміст таких матеріалів не відповідав вимогам зазначених вище нормативно - правових актів.
35. Отже, на переконання скаржника, за умови дотримання вимог законодавства та не допуску ПП "Леся" до державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин з огляду на відсутність у цього Підприємства спеціального дозволу на користування надрами, останнє на мало б права і можливості отримати спірний спеціальний дозвіл на користування надрами відповідно до підпункту 1 пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами на поза аукціонних засадах.
36. Касаційна скарга прокурора містить доводи й про порушення, на його думку, Держгеонадра положень пункту 9 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, оскільки нормами цього пункту передбачено обов`язок органу, який видає дозвіл, надіслати документи (їх копії) органам, зазначеним в абзацах другому - четвертому цього пункту, зокрема, відповідним обласним радам, та встановити строк розгляду зазначених документів, однак відповідач, усупереч вищевказаним вимогам законодавства, у своєму листі від 10.10.2017 просив надати підтвердження легітимності відповідного погодження, оформленого рішенням Житомирської обласної ради від 27.03.2009 №787, яке додавалось ПП "Леся" разом з документами, поданими з метою отримання спірного спеціального дозволу на користування надрами.
37. Прокурор вважає, що судами попередніх інстанцій не досліджено та не надано належної правової оцінки тому, чи дотримано Держгеонадра вимоги пункту 9 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами при зверненні з листом такого змісту, адже, на переконання прокурора, вищезгадане рішення Житомирської обласної ради 2009 року не може слугувати у якості належного погодження для отримання спірного спеціального дозволу на користування надрами ПП "Леся", оскільки таке рішення органу місцевого самоврядування прийнято за іншого законодавчого регулювання та в інших правових умовах згідно з Порядком надання у 2009 році спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.06.2009 №608, відповідно до норм якого такі дозволи на той час видавались Мінприроди і отримання погодження відповідної обласної ради передбачалось шляхом здійснення самостійного звернення особи, яка виявила бахання отримати дозвіл, до органу місцевого самоврядування і таке звернення розглядалось саме Мінприроди, а не Держгеонадра.
38. В той же час, як відзначає скаржник, станом на момент подання ПП "Леся" документів щодо отримання спірного спеціального дозволу на користування надрами діяв Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами, пункт 9 якого передбачав надання такого погодження шляхом прийняття відповідного рішення обласною радою, а саме - про надання або про відмову у наданні погодження.
39. Зрештою, як вказує скаржник, Житомирською обласною радою у строк, передбачений пунктом 9 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, за результатами розгляду документів, надісланих на погодження, цією Радою було прийнято рішення від 21.12.2017 №917, яким відмовлено у погодженні надання ПП "Леся" спірного спеціального дозволу на користування надрами.
40. Незважаючи на це Держгеонадра, на думку скаржника, протиправно та всупереч вимог законодавства, чинного на час виникнення спірних правовідносин, видало ПП "Леся" спірний спеціальний дозвіл на користування надрами.
41. Помилковими скаржник вважає й висновки суду першої інстанції про відсутність у даному конкретному випадку правових підстав для представництва прокурором інтересів держави і звернення до суду з цим позовом.
42. З цього приводу прокурор вказує, що на даний час відсутній державний орган, до повноважень якого належить здійснення контролю за законністю видачі спеціальних дозволів на користування надрами Держгеонадра та який наділений повноваженнями щодо звернення до суду із відповідною категорією позовів про скасування таких дозволів.
43. Тому, як зазначається у касаційній скарзі, прокурор самостійно звернувся із цим позовом на захист інтересів держави на підставі положень статті 23 Закону України від 14.10.2014 №1697-VII "Про прокуратуру", однак, на його думку, суд першої інстанції такі аргументи проігнорував, тоді як апеляційний суд взагалі не надав жодної оцінки цим доводам, які також були викладені й у апеляційній скарзі прокурора на ухвалене у цій справі судове рішення по суті спору.
44. У відзиві на касаційну скаргу Держгеонадра висловлюють незгоду із наведеними у ній доводами та вимогами, вважають її безпідставною та необґрунтованою і такою, що не дає підстав для скасування оскаржуваних судових рішень судів попередніх інстанцій.
45. Держгеонадра вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій розглянули справу у відповідності до вимог законодавства та ухвалили законні та обґрунтовані судові рішення.
46. Аргументуючи таку позицію, відповідач посилається на те, що ПП "Леся" подано повний пакет документів, передбачений вимогами Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, зокрема, чинне і не скасоване рішення Житомирської обласної ради від 27.03.2009 №787 про погодження надання цьому Підприємству спеціального дозволу на користування надрами, а також отримане погодження від Мінприроди.
47. Вищевказане, на переконання відповідача, свідчить про те, що у ПП "Леся" виникло право на отримання спірного спеціального дозволу на користування надрами на поза аукціонних засадах, а тому, на думку Держгеонадра, суди попередніх інстанцій дійшли правильного та обґрунтованого висновку про безпідставність позовних вимог та правильно відмовили у їх задоволенні..
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
48. Гірничі відносини в Україні регулюються Конституцією України, Законом України "Про охорону навколишнього природного середовища", цим Кодексом та іншими актами законодавства України, що видаються відповідно до них (частина перша статті 3 Кодексу України про надра).
49. За змістом частини першої статті 4 Кодексу України про надра - надра є виключною власністю Українського народу і надаються тільки у користування. Угоди або дії, які в прямій або прихованій формі порушують право власності Українського народу на надра, є недійсними. Український народ здійснює право власності на надра через Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим і місцеві ради.
50. Відповідно до частини першої статті 13 Кодексу України про надра користувачами надр можуть бути підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.
51. За приписами частини другої статті 16 цього ж Кодексу спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.
52. Частиною першою статті 19 Кодексу України про надра передбачено, що надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу.
53. Згідно з положеннями частини третьої статті 24 Кодексу України про надра права та обов`язки користувача надр виникають з моменту отримання спеціального дозволу на користування надрами, а в разі надання права користування надрами на умовах угод про розподіл продукції - з моменту набрання чинності такою угодою, якщо інше не передбачено цією угодою.
54. Станом на момент звернення ПП "Леся" у жовтні 2017 року із заявою про надання цьому Підприємству спеціального дозволу на користування Південною частиною Східної ділянки № 2 Шадурського родовища габро питання надання таких дозволів урегульовувалось нормами Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами.
55. Пунктом 2, абзацом першим пункту 3 та абзацом першим пункту 4 вищезгаданого Порядку встановлено, що дозволи надаються Держгеонадрами переможцям аукціонів з їх продажу та без проведення аукціонів у випадках, передбачених пунктом 8 цього Порядку, органом з питань надання дозволу, крім корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим, дозволи на видобування яких надаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим згідно із цим Порядком.
На кожний вид користування надрами в межах конкретної ділянки надається окремий дозвіл.
Дозвіл на видобування корисних копалин (промислову розробку їх родовищ) надається після проведення експертизи та оцінки розвіданих запасів корисних копалин в установленому порядку чи апробації прогнозних (перспективних) ресурсів корисних копалин ДКЗ за умови подальшого затвердження нею таких запасів.
56. Підпунктом 1 пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами у редакції, чинній станом на момент видання ПП "Леся" спірного спеціального дозволу на користування надрами, визначено, що без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин, якщо заявник за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено ДКЗ, та подав документи на отримання спеціального дозволу не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів, а також видобування корисних копалин (для нафтогазоносних надр на геологічне вивчення, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), якщо заявник за власні кошти здійснив апробацію в ДКЗ за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин у ДКЗ протягом трьох років, а в межах континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України - десяти років з моменту надання дозволу.
57. Рішення про надання дозволу без проведення аукціону приймається протягом 30 днів після отримання всіх погоджень, передбачених пунктом 9 цього Порядку (абзац двадцять шостий пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами).
58. За змістом пункту 9 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами (абзаци другий, четвертий цього пункту) надання надр у користування, за винятком надання надр на умовах угод про розподіл продукції, погоджується, зокрема, з відповідними обласними радами - на користування ділянками надр з метою геологічного вивчення, розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також з Мінприроди - на всі види користування надрами.
Видача дозволу здійснюється на підставі заяви і документів, зазначених у додатку 1, та погоджується органами, визначеними абзацами другим - четвертим цього пункту.
Для здійснення погодження орган, який видає дозвіл, не пізніше ніж протягом шести робочих днів з дати реєстрації документів надсилає їх копії у паперовому або електронному (шляхом сканування) вигляді органам, зазначеним в абзацах другому - четвертому цього пункту, та встановлює строк розгляду зазначених документів.
За результатами розгляду документів, надісланих на погодження, органи, зазначені в абзацах другому - четвертому цього пункту, надають погодження, які у паперовому або електронному вигляді надсилають органу, який видає дозвіл.
У разі ненадання органами, зазначеними в абзацах другому і третьому цього пункту, позитивної або негативної відповіді щодо погодження за результатами розгляду на найближчій сесії (але у будь-якому разі не пізніше ніж через 90 календарних днів з дати отримання документів від органу з питань надання дозволу) вважається, що надання дозволу ними погоджено.
У разі ненадання Мінприроди погодження протягом 30-денного строку вважається, що надання дозволу ним погоджено.
59. Порядок і умови проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин визначає Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин.
60. За змістом пункту 4 вищевказаного Положення державна експертиза та оцінка запасів корисних копалин проводиться Державною комісією України по запасах корисних копалин.
61. У абзаці першому пункту 7 цього ж Положення визначено, що Державна експертиза та оцінка запасів корисних копалин проводиться на підставі звітів, які містять в собі матеріали з геологічного вивчення родовищ корисних копалин, підрахунок їх запасів та техніко-економічне обґрунтування промислового значення (далі - геолого-економічна оцінка).
62. Абзацами першим, шостим пункту 9 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин встановлено, що матеріали геолого-економічної оцінки родовищ корисних копалин повинні містити, окрім іншого, документи, що засвідчують право на користування надрами, а у пункті 16 цього ж положення закріплено правило, за яким матеріали геолого-економічної оцінки запасів корисних копалин подаються до ДКЗ користувачами надр або уповноваженими ними особами.
63. Вимоги до змісту, оформлення і порядку подання для державної експертизи та оцінки матеріалів геолого-економічної оцінки запасів родовищ конкретних видів корисних копалин затверджуються ДКЗ (пункт 10 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин).
64. Відповідно до вищезазначених приписів Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин наказом ДКЗ від 21.07.2015 №293 затверджено Методичні рекомендації щодо змісту, оформлення і порядку подання на розгляд Державної комісії по запасах корисних копалин матеріалів геолого-економічних оцінок родовищ металічних та неметалічних корисних копалин, згідно з підпунктом 13.3 пункту 13 яких матеріали геолого-економічних оцінок розвіданих родовищ подаються в ДКЗ України користувачами надр, що мають спеціальний дозвіл на користування надрами з метою геологічного вивчення або розробки родовищ корисних копалин.
65. У разі коли склад і зміст зазначених матеріалів не відповідає вимогам відповідних нормативно-правових актів, ДКЗ утримується від оцінки запасів корисних копалин і всі подані матеріали повертає замовнику, про що вказано у пункті 24 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин.
66. Згідно ж з приписами абзацу другого пункту 23 та пункту 28 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин рішення ДКЗ, що приймаються на пленарних засіданнях і оформляються протоколами, спрямовуються на реалізацію єдиної науково-технічної політики щодо проведення геолого-економічної оцінки, державного обліку і забезпечення повноти використання запасів родовищ корисних копалин, визначення ступеня їх підготовленості до промислового освоєння відповідно до законодавства.
Надання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування корисних копалин та акта про надання гірничого відводу здійснюється після державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин.
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
67. Вищенаведеними законодавчими приписами чітко врегульована процедура надання спеціальних дозволів на користування надрами, в тому числі, без проведення аукціону у передбачених Кабінетом Міністрів України випадках, а також унормовано усі стадії такого процесу, включаючи питання, пов`язані з погодженням поданих до Держгеонадр документів для отримання вказаного дозволу. При цьому, проведення експертизи та оцінки розвіданих запасів корисних копалин є одним з етапів у процедурі надання спеціальних дозволів на користування надрами. Такий висновок міститься у постанові Верховного Суду від 16.06.2021 у справі №240/4936/18.
68. Надаючи оцінку доводам касаційної скарги стосовно порушення ДКЗ порядку розгляду матеріалів геолого-економічної оцінки південної частини Східної ділянки №2 Шадурського родовища габро, колегія суддів підкреслює, що таке родовище, як встановили суди попередніх інстанцій, є розвіданим і геолого-економічна оцінка його запасів вже проводилась у 2003-2008 роках. Запаси цього родовища апробовані ДКЗ і затверджені протоколом від 04.03.2008 №1464. Це родовище не розроблялося.
69. За таких обставин, відповідно до вимог вищевказаних актів законодавства та Методичних рекомендацій щодо змісту, оформлення і порядку подання на розгляд Державної комісії по запасах корисних копалин матеріалів геолого-економічних оцінок родовищ металічних та неметалічних корисних копалин, матеріали геолого-економічної оцінки південної частини Східної ділянки №2 Шадурського родовища габро повинні були подаватись до ДКЗ користувачем надр або уповноваженою ним особою й повинні були містити, окрім іншого, документи, що засвідчують право на користування надрами (спеціальний дозвіл на користування надрами з метою геологічного вивчення або розробки родовищ корисних копалин).
70. У разі недотримання таких вимог щодо складу і змісту зазначених матеріалів пункт 24 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин імперативно встановлює для ДКЗ обов`язок повернути такі матеріали замовнику і утриматися від оцінки запасів корисних копалин.
71. Судовим розглядом цієї справи встановлено і не заперечується сторонами, що ПП "Леся", станом на момент подання до ДКЗ матеріалів геолого-економічної оцінки південної частини Східної ділянки №2 Шадурського родовища габро, не володіло спеціальним дозволом на користування надрами і на мало правового статусу користувача надр.
72. У зв`язку з цим, колегія суддів констатує, що ПП "Леся", не будучи користувачем надр, не мала права на подання до ДКЗ вищевказаних матеріалів геолого-економічної оцінки, а Комісія була зобов`язана їх повернути замовнику, однак прийняла ці документи до розгляду і провела на підставі останніх державну експертизу та оцінку запасів корисних копалин південної частини Східної ділянки №2 Шадурського родовища габро, чим допустила порушення вимог пунктів 9, 16, 24 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин й прийняла рішення, оформлене спірним протоколом, яке, за таких обставин, не відповідає вимогам закону.
73. Колегія суддів не може погодитися з висновками судів попередніх інстанцій про те, що спірний протокол ДКЗ не є рішенням суб`єкта владних повноважень, а тому не підлягає скасуванню у судовому порядку адміністративними судами, оскільки такий протокол є рішенням Комісії, яке є результатом здійснення нею публічно-владних управлінських функцій відповідно до законодавства у публічно-правових відносинах, які виникли між цим органом і ПП "Леся" стосовно проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин на підставі відповідного звернення цього Підприємства.
74. Слушними і обґрунтованими є й аргументи касаційної скарги прокурора про порушення Держгеонадра вимог Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами.
75. З цього приводу колегія суддів зазначає, що станом на момент звернення ПП "Леся" до Держгеонадра із заявою щодо надання спірного спеціального дозволу, а саме - 05.10.2017, були чинні норми Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, зокрема, пункт 9 цього Порядку, яким передбачалось обов`язкове погодження видачі дозволу, в тому числі, з відповідною обласною радою, у даному випадку, з Житомирською обласною радою.
76. Відмова цього органу у погодженні надання надр у користування, у розумінні абзацу сьомого пункту 19 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, є підставою для прийняття рішення про відмову в наданні дозволу.
77. Як установлено судами попередніх інстанцій, Житомирська обласна рада, не порушуючи меж граничного строку, передбаченого абзацом десятим пункту 9 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, розглянула відповідне звернення Держгеонадра та прийняла рішення, яким відмовила у погодженні надання ПП "Леся" спеціального дозволу на користування надрами (південної частини Східної ділянки №2 Шадурського родовища габро).
78. За таких обставин, колегія суддів констатує, що у Держгеонадра не виникло заснованих на законі достатніх правових підстав для надання ПП "Леся" спірного спеціального дозволу, оскільки відповідною обласною радою було відмовлено у погодженні надання надр у користування вищевказаному Підприємству.
79. Колегія суддів критично оцінює наведені у відзиві на касаційну скаргу аргументи про те, що Житомирська обласна рада рішенням від 27.03.2009 №787 "Про погодження клопотань підприємств, організацій, установ щодо отримання спеціальних дозволів на користування надрами", уже погоджувало клопотання ПП "Леся" щодо отримання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування - корисних копалин для промислової розробки Шадурського родовища габро (Східна ділянка - №2), й оскільки таке рішення було чинним станом на час розгляду заяви Товариства щодо отримання спірного дозволу і прийняття Держгеонадра рішення про його надання, то повторне отримання такого погодження не вимагалось.
80. З цього приводу колегія суддів зазначає, що вищезгадане рішення Житомирської обласної ради було прийнято на підставі норм Порядку надання у 2009 році спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.06.2009 №608, за змістом пунктів 2, 8 якого такі дозволи на той час видавались Мінприроди, а не Держгеонадра, й отримання погодження відповідної обласної ради передбачалось шляхом здійснення самостійного звернення особи, яка виявила бахання отримати дозвіл, до органу місцевого самоврядування.
81. У жовтні 2017 року, станом на час звернення Товариства із заявою, на підставі якої Держгеонадра надали оскаржуваний прокурором спеціальний дозвіл на користування надрами, вищевказаний Порядок втратив чинність, а правовідносини щодо надання спеціальних дозволів на користування надрами у межах території України регулювались Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 у відповідній редакції.
82. Внаслідок змін у законодавстві правове регулювання спірних правовідносин у 2017 році суттєво відрізнялось від того, яке було запроваджене у 2009 році, зокрема, повноваження щодо розгляду питання про надання спеціальних дозволів на користування надрами і прийняття рішення стосовно надання таких дозволів вже належало Держгеонадра, а не Мінприроди. Також Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами передбачалось обов`язкове погодження отримання дозволу, у даному випадку, зокрема з Житомирською обласною радою. При цьому, за змістом приписів пункту 9 вказаного Порядку у редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин, дії стосовно погодження видачі дозволу вчиняються без залучення особи, що звернулася за одержанням дозволу, а документи, подані заявником, направлялись до відповідних органів Держгеонадра.
83. Таким чином, рішення Житомирської обласної ради від 27.03.2009 №787 "Про погодження клопотань підприємств, організацій, установ щодо отримання спеціальних дозволів на користування надрами" було прийнято за іншого правового регулювання та в межах процедури розгляду заяви про отримання дозволу на користування надрами, поданої Товариством у 2009 році.
84. Колегія суддів вважає за необхідне зазначити й те, що різні аспекти дії закону у часі неодноразово досліджувалися Конституційним Судом України.
85. Так, у Рішенні від 09.02.1999 №1-рп/99 Конституційний Суд України зазначив, що у регулюванні суспільних відносин застосовуються різні способи дії в часі нормативно-правових актів. Перехід від однієї форми регулювання суспільних відносин до іншої може здійснюватися негайно (безпосередня дія), шляхом перехідного періоду (ультраактивна форма) і шляхом зворотної дії (ретроактивна форма).
За загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.
86. У Рішенні Конституційного Суду України від 12.07.2019 № 5-р(I)/2019 Конституційний Суд України висловив думку, що за змістом частини першої статті 58 Основного Закону України новий акт законодавства застосовується до тих правовідносин, які виникли після набрання ним чинності. Якщо правовідносини тривалі і виникли до ухвалення акта законодавства та продовжують існувати після його ухвалення, то нове нормативне регулювання застосовується з дня набрання ним чинності або з дня, встановленого цим нормативно-правовим актом, але не раніше дня його офіційного опублікування (абзац четвертий пункту 5 мотивувальної частини).
87. Отже, у разі безпосередньо (прямої) дії закону в часі новий нормативний акт поширюється на правовідносини, що виникли після набрання ним чинності, або до набрання ним чинності і тривали на момент набрання актом чинності.
88. Якщо під час розгляду заяви особи суб`єктом владних повноважень до прийняття остаточного рішення було змінено нормативно-правове регулювання, суб`єкт владних повноважень не має законних можливостей для прийняття рішення з урахуванням попереднього нормативно-правового регулювання, яке є нечинним, а його рішення та дії в цих випадках не можуть вважатися протиправними за формальними ознаками.
89. Такий висновок міститься у постанові Верховного Суду від 31.03.2021 у справі №803/1541/16, прийнятої у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду.
90. У цій же постанові Верховний Суд зазначав, що у теорії права допускається можливість застосування до триваючих відносин до їх завершення нормативно-правового регулювання, яке діяло на час їх виникнення, за окремим рішенням і розглядається з позицій встановлення спеціального регулювання перехідного періоду - "переживаючої" (ультраактивної) дії нормативно-правових актів. Водночас, таке застосування повинно бути чітко обумовлено при прийнятті відповідних нормативно-правових актів. Відсутність такого застереження не надає суб`єкту владних повноважень права на самовільне застосування нечинних правових норм.
91. Правова визначеність як елемент верховенства права не передбачає заборони на зміну нормативно-правового регулювання. На думку Конституційного Суду України, особи розраховують на стабільність та усталеність юридичного регулювання, тому часті та непередбачувані зміни законодавства перешкоджають ефективній реалізації ними прав і свобод, а також підривають довіру до органів державної влади, їх посадових і службових осіб. Однак очікування осіб не можуть впливати на внесення змін до законів та інших нормативно-правових актів (абзац 4 п. 4.1 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 22.05.2018 № 5-р/2018).
92. З урахуванням вищевикладеного, колегія суддів дійшла висновку про те, що оскільки заява Товариства стосовно отримання спірного дозволу подана 05.10.2017, а такий дозвіл видано ПП "Леся" 28.12.2017, то спірні у справі правовідносини між позивачем і Держгеонадра щодо надання спеціального дозволу на користування надрами тривали у цей проміжок часу і урегульовувались саме Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615, який як обов`язкову передумову для надання дозволу визначав наявність відповідних погоджень, отриманих згідно з пунктом 9 цього Порядку.
93. З огляду на це, рішення Житомирської обласної ради, прийняте у процедурі розгляду Мінприроди заяви Товариства щодо отримання спеціального дозволу на користування надрами у 2009 році, не могло бути взяте до уваги при розгляді Держгеонадра іншої заяви ПП "Леся", поданої у жовтні 2017 року.
94. Оцінюючи доводи скаржника щодо незгоди із висновками судів попередніх інстанцій про відсутність у даному конкретному випадку підстав для представництва інтересів держави прокурором, колегія суддів виходить з такого.
95. Відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
96. Наведеним положенням Основного Закону України кореспондує частина перша статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України, якою передбачено право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
97. Завданням адміністративного судочинства, у розумінні частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
98. За визначенням пункту 8 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України позивачем є особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.
99. Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України).
100. Зміст наведених вище приписів законодавства дає підстави для висновку, що завданням адміністративного судочинства є, насамперед, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб (кожної людини і громадянина), прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, тоді як самі суб`єкти владних повноважень наділені правом на звернення до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
101. Згідно зі статтею 131-1 в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
102. Законом, який, окрім іншого, визначає повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій, зокрема, стосовно представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України "Про прокуратуру".
103. Питання, пов`язані з участю прокурора у судовому процесі, врегульовані й статтями 53, 54 Кодексу адміністративного судочинства України.
104. Зокрема, згідно з частинами третьою - п`ятою статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
105. В свою чергу, відповідно до частини третьої статті 23 Закон України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
106. Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор, як посадова особа державного правоохоронного органу, з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього наявні виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
107. Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
108. Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
109. Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.
110. У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
111. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
112. Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини названого вище рішення Конституційного Суду України).
113. Такі правові висновки та їх обґрунтування міститься й у постанові Верховного Суду від 08.11.2018 у справі №826/3492/18.
114. Колегія суддів звертає увагу на висновки, викладені Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 у справі №826/13768/16 щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді.
115. Так, у вищевказаній постанові Великої Палати Верховного Суду зазначено, що відповідно до частини третьої статті 23 Закон України "Про прокуратуру" передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
116. Згідно ж із частиною четвертою статті 23 цього Закону наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
117. Водночас прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
118. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
119. У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для цього прокурор має право: 1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом; 2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
120. Велика Палата Верховного Суду у цьому своєму рішенні також послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, згідно з яким Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зокрема зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону Закон України "Про прокуратуру" прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
121. Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
122. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
123. Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
124. Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
125. Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
126. Верховний Суд підкреслює, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
127. У вищенаведених судових рішеннях Велика Палата Верховного Суду висловлювала позицію, згідно з якою зазначені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
128. З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.
129. Отже, представництво прокурором інтересів держави у суді: по-перше, може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге, прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; по-третє, прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі не вчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закон України "Про прокуратуру", навівши відповідне обґрунтування цього.
130. Якщо ж підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу, про що також зазначено й у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі №587/430/16-ц.
131. Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом "jura novit curia" ("суд знає закони") під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
132. У справі, що розглядається, прокурор, звертаючись до суду із цим позовом, обґрунтовував наявність підстав для представництва інтересів держави відсутністю органу, уповноваженого здійснювати контроль за законністю видачі спеціальних дозволів на користування надрами, та який був би наділений повноваженнями щодо звернення до суду із відповідною категорією позовів про скасування таких дозволів.
133. Суд першої інстанції, перевіряючи вищевказані доводи позовної заяви, дійшов висновку про відсутність у даному конкретному випадку підстав для представництва інтересів держави прокурором, оскільки функції щодо захисту таких інтересів у спірних правовідносинах належать органам, що здійснюють державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр, перелік яких наведено у статтях 11, 61 Кодексу України про надра.
134. Поряд із цим, вищевикладені положення законодавства не дають підстав стверджувати, що ці органи наділені повноваженнями захищати інтереси держави, про які йде мова у спірному випадку, саме у спосіб, обраний прокурором, тобто у судовому порядку шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
135. У розумінні ж приписів частини п`ятої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України саме відсутність органу до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, або відсутність у нього повноважень щодо звернення до суду, якщо про це вказано у позовній заяві, є передумовою для набуття прокурором статусу позивача.
136. За таких обставин, мотиви судів попередніх інстанцій, покладені у основу висновку про відсутність у даному конкретному випадку підстав для представництва прокурором у суді інтересів держави, не можна визнати обґрунтованими.
137. Разом з тим, колегія суддів звертає увагу на висновки, викладені у постанові Верховного Суду від 05.03.2020 у справі №806/179/16, якими підтверджено наявність у органів місцевого самоврядування права на звернення до суду за захистом інтересів відповідної територіальної громади, які визначають зміст і спрямованість діяльності цих органів як представницьких органів, через які здійснюється право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення, тобто такі, які пов`язані передусім з життєдіяльністю територіальних громад.
138. У цій же постанові Верховного Суду міститься висновок про те, що ухилення від обов`язку захищати інтереси відповідної громади може бути розцінене як невиконання органом місцевого самоврядування та його посадовими особами своїх функціональних обов`язків.
139. Верховним Судом, зокрема, у постановах від 06.03.2019 (справа №806/2612/16), від 04.02.2021 (справа №806/998/17), від 25.04.2018 (справа №806/1000/17) та інших постановах неодноразово застосовувалась правова позиція про те, що інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
140. У справі, що розглядається, суди попередніх інстанцій установили, що рішенням Житомирської обласної ради від 21.12.2017 №917 "Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України від 10.10.2017 №22653/03/12-17" щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ПП "Леся", відмовлено у погодженні надання спеціального дозволу, однак всупереч такій відмові спірний спеціальний дозвіл на користування надрами все ж було надано Товариству Держгеонадра.
141. З наведеного резюмується, що інтереси держави, на захист яких звернувся прокурор, у даному конкретному випадку збігаються з інтересами Житомирської обласної ради, яка має право і зобов`язана їх захищати, у тому числі, у судовому порядку.
142. Колегія суддів підкреслює, що Верховним Судом неодноразово розглядались справи з правовідносинами, подібними до тих, які виникли у справі, що розглядається.
143. Так, у справі №806/999/17 (постанова Верховного Суду від 20.05.2021) заступником прокурора Житомирської області оскаржувався спеціальний дозвіл на користування надрами, наданий відповідному суб`єкту господарювання Держгеонадра, за відсутності на це погодження Житомирською обласною радою.
144. У вищевказаній справі прокурор, звертаючись до суду з позовом, зазначав, що з часу, коли Житомирській обласній раді стало відомо про порушення її інтересів, які збігаються з інтересами держави, цим органом не було вжито заходів щодо оскарження спеціального дозволу на користування надрами, виданого Товариству, у судовому порядку.
145. Перевіряючи висновки судів стосовно наявності чи відсутності у прокурора підстав для захисту інтересів держави у судовому порядку, Верховний Суд констатував, що прокурором у даному конкретному випадку було дотримано порядок, передбачений статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", та підтверджено наявність підстав для представництва інтересів держави у суді в особі компетентного органу (Житомирської обласної ради). Цей спір було розглянуто по суті.
146. За схожих обставин справи і предмету спору Верховний Суд у справах №806/1001/17 (постанова від 24.03.2020), №806/998/17 (постанова від 14.05.2020), 806/1000/17 (постанова від 25.04.2018) підтвердив наявність підстав для представництва інтересів держави у суді в особі компетентного органу (Житомирської обласної ради).
147. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що у межах даних правовідносин існує компетентний орган в особі Житомирської обласної ради, який має практичну можливість, право і закріплені у законі повноваження захищати у суді інтереси держави, про які іде мова у цьому позові заступника прокурора Житомирської області, у зв`язку з чим останньому, з метою реалізації повноважень представництва таких інтересів у суді достатньо було дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", зокрема, надіслати повідомлення на адресу Житомирської обласної ради про намір здійснити представництво інтересів держави шляхом подання позовної заяви в інтересах цієї Ради.
148. Звертаючись до суду із цим позовом, заступник прокурора Житомирської області у своїй позовній заяві вказував на те, що з метою встановлення наявності підстав для вжиття заходів представницького характеру в інтересах Житомирської обласної ради на адресу останньої було скеровано запит від 27.02.2018 №05/1-254вих-18 (додано до позовної заяви).
149. За викладеними у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 висновками, якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
150. Водночас, Верховний Суд звертає увагу, що перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду питання щодо правомірності дій відповідача щодо надання дозволу, що оскаржується (розгляду справи по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті. Правомірність надання оскаржуваного дозволу, зокрема і з мотивів, наведених прокурором, може бути перевірена за позовом належного позивача.
151. Такий висновок викладено у постанові Верховного Суду від 11.03.2021 у справі №240/3382/19, правовідносини у якій є подібними до тих, які виникли у справі, що розглядається.
152. Згідно приписів статті 48 Кодексу адміністративного судочинства України, суд першої інстанції, встановивши, що з позовом звернулася не та особа, якій належить право вимоги, може за згодою позивача та особи, якій належить право вимоги, допустити заміну первинного позивача належним позивачем, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи.
Якщо позивач не згоден на його заміну іншою особою, то ця особа може вступити у справу як третя особа, яка заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору, про що суд повідомляє третю особу. Якщо позивач згоден на його заміну іншою особою, але така особа не згодна на участь у справі, суд залишає позовну заяву без розгляду, про що постановляється відповідна ухвала.
153. Згідно ж з положеннями частин першої, третьої, четвертої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом. Таким правом користуються й особи, в інтересах яких подано позовну заяву, за винятком тих, які не мають адміністративної процесуальної дієздатності.
Суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.
154. При цьому, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
155. Отже, процесуальний закон покладає на суд першої інстанції обов`язок повно і всебічно з`ясувати і дослідити усі обставини справи та перевірити їх доказами, надати оцінку кожному важливому і доречному аргументу сторін, й вирішити спір по суті заявлених вимог за зверненням до суду саме тієї особи, якій належить право такої вимоги (належного позивача). При цьому, суд першої інстанції наділений процесуальною можливістю здійснити заміну неналежної сторони, у тому числі позивача, якщо для цього винили визначені законом підстави.
156. Оскільки, як убачається з встановлених судовим розглядом цієї справи обставин і проаналізованих вище приписів законодавства, саме Житомирська обласна рада уповноважена здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, то саме цей орган, в силу приписів частини п`ятої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України, набуває статусу позивача у разі відкриття провадження у справі за зверненням прокурора до суду із позовною заявою в інтересах держави.
157. Водночас, суд першої інстанції достеменно не визначив зміст спірних правовідносин та склад їх учасників, неповно дослідив підстави для представництва прокурором інтересів держави у суді, вказані у позовній заяві, не надав їм належної оцінки, а також не встановив того, кому належить право вимоги за таким позовом і хто у даному конкретному випадку набуває статусу позивача.
158. Беручи до уваги те, що судом першої інстанції не було забезпечено повного і всебічного з`ясовування усіх обставин цієї прави та не вирішено питання щодо заміни належної сторони (позивача), колегія суддів не може констатувати того, що цю справу, спір у якій вирішено судами по суті позовних вимог, розглянуто за позовом особи, якій належить право вимоги, а тому й оскаржувані судові рішення не можна визнати законними та обґрунтованими.
159. Повноваження ж стосовно заміни належної сторони відповідно до приписів статті 48 Кодексу адміністративного судочинства України належать виключно суду першої інстанції, а тому касаційний суд не уповноважений вирішувати це питання. Більше того, заміна належної сторони призводить до розгляду справи по суті спочатку і зумовлює необхідність реалізації процесуальних повноважень суду щодо офіційного з`ясування усіх обставин справи і перевірки їх доказами, що, однак, виходить за межі повноважень касаційного суду, встановлених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
160. Відповідно до частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.
161. Верховний Суд, провівши касаційний розгляд справи у межах доводів та вимог касаційної скарги, повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, дійшов висновку про те, що судами попередніх інстанцій були допущені порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, у зв`язку з чим та на підставі частини другої статті 353 цього Кодексу, оскаржувані судові рішення належить скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
162. Під час нового розгляду справи суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові, зокрема, встановити дійсний суб`єктний склад учасників справи, їх процесуальний статус, повно і всебічно встановити обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин й охоплюються предметом доказування, надати належну і повну юридичну оцінку обставинам справи та усім аргументам учасників справи, перевірити їх доказами, та постановити рішення відповідно до вимог 242 Кодексу адміністративного судочинства України.
163. Керуючись статтями 340, 341, 344, 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, пунктом 2 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 15.01.2020 №460-IX,