ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 вересня 2021 року
м. Київ
справа № 640/17415/20
адміністративне провадження № К/9901/17317/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Бевзенка В.М., Кравчука В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 25.01.2021 (головуючий суддя: Кузьменко В.А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.04.2021 (головуючий суддя: Файдюк В.В., судді: Земляна Г.В., Мєзєнцев Є.І.) у справі №640/17415/20 за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, Національного банку України, третя особа: Акціонерне товариство "Комерційний банк "Приватбанк" про визнання протиправними постанови та рішень,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У липні 2020 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивач) звернувся з позовом до Кабінету Міністрів України, Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, Національного банку України, третя особа: Акціонерне товариство "Комерційний банк "Приватбанк" (далі - АТ КБ "Приватбанк"), в якому просив:
визнати протиправною і скасувати постанову Кабінету Міністрів України від 18.12.2016 №961 "Деякі питання забезпечення стабільності фінансової системи";
визнати протиправним і скасувати рішення правління Національного банку України від 18.12.2016 №498-рш/БТ "Про віднесення Публічного акціонерного товариства Комерційного банку "Приватбанк" до категорії неплатоспроможних";
визнати протиправним і скасувати рішення правління Національного банку України від 18.12.2016 №499-рш/БТ "Про надання пропозиції Кабінету Міністрів України щодо виведення неплатоспроможного банку з ринку за участю держави";
визнати протиправним і скасувати рішення виконавчої дирекції Фонду гарантування вкладів фізичних осіб від 19.12.2016 №2860 "Про затвердження плану врегулювання ПАТ КБ "Приватбанк"";
визнати протиправним і скасувати рішення виконавчої дирекції Фонду гарантування вкладів фізичних осіб від 20.12.2016 №2893 "Про погодження умов продажу неплатоспроможного банку ПАТ КБ "Приватбанк"".
Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 25.01.2021, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.04.2021, позовну заява залишено без розгляду на підставі пункту 8 частини першої статті 240 КАС України у зв`язку із пропуском строку звернення до суду. Цією ж ухвалою суд першої інстанції відмовив у задоволенні клопотання позивача про визнання поважними причини пропуску строку звернення до суду та їх поновленні.
Не погоджуючись зазначеними судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані рішення, а справу направити на продовження розгляду до суду першої інстанції.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 25.05.2021 відкрито касаційне провадження у справі.
Ухвалою Верховного Суду від 14.09.2021 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що постанова Кабінету Міністрів України від 18.12.2016 №961 "Деякі питання забезпечення стабільності фінансової системи" була опублікована в газеті "Урядовий кур`єр" - 19.12.2016.
Також Нацбанком України прийнято рішення від 18.12.2016 №498-рш/БТ "Про віднесення Публічного акціонерного товариства Комерційного банку "Приватбанк" до категорії неплатоспроможних".
18.12.2016 правлінням Нацбанку України прийнято рішення №499-рш/БТ "Про надання пропозиції Кабінету Міністрів України щодо виведення неплатоспроможного банку з ринку за участю держави".
Рішенням виконавчої дирекції Фонду гарантування вкладів фізичних осіб від 19.12.2016 №2860 затверджено план врегулювання ПАТ КБ "Приватбанк".
Рішенням виконавчої дирекції Фонду гарантування вкладів фізичних осіб від 20.12.2016 №2893 погоджено умови продажу неплатоспроможного банку ПАТ КБ "Приватбанк".
Вважаючи, що зазначені рішення порушують права та інтереси позивача, останній у липні 2020 року звернувся із цим позовом до суду.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позивачем пропущено шестимісячний строк звернення до суду без поважних на те причин. Суди констатували, що вже 20.07.2018 позивач був ознайомлений із змістом оскаржуваних у цій справі рішень у рамках справи №910/6550/18, що розглядається господарським судом. Водночас із цим позовом до суду звернувся лише 28.07.2020, тобто більше ніж через два роки з моменту, коли дізнався про порушення свого права. Одночасно суди попередніх інстанцій зазначили, що згідно із Законом України від 13.05.2020 №590-ІХ (який набрав чинності з 23.05.2020) КАС України було доповнено статтею 266-1, яка регламентує особливості провадження у справах щодо оскарження індивідуальних актів Національного банку України, Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, Міністерства фінансів України, Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку та рішень Кабінету Міністрів України стосовно виведення банків з ринку. Цією нормою законодавець установив тримісячний строк для оскарження індивідуального акта/рішення з дня оприлюднення такого акта/рішення, який є граничним і поновленню не підлягає. Водночас до спірних правовідносин положення статті 266-1 КАС України в частині регулювання строків позовної давності суди не застосовували, та виходили із загальних строків звернення до суду, встановлених статтею 122 КАС України.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до помилкових висновків про наявність підстав для застосування наслідків пропуску строку звернення до суду. В обґрунтування доводів касаційної скарги скаржник стверджує, що оскарження спірних рішень за приписами КАС України зумовлене зміною процесуального законодавства. Так, із прийняттям Закону України від 13.05.2020 №590-ІХ обмежені способи захисту порушених прав позивача, як акціонера банку АТ КБ "Приватбанк", зокрема, щодо можливості оскарження індивідуальних актів КМУ, НБУ та ФГВФО стосовно виведення банків з ринку в порядку іншого судочинства. Відтак, у зв`язку із неможливістю захисту своїх порушених прав в порядку господарського та цивільного судочинства позивач був змушений звернутися до адміністративного суду із цим позовом. Також, на переконання скаржника, застосування судами до цих правовідносин наслідків пропуску строку звернення до суду перешкоджає доступу до правосуддя.
Кабінет Міністрів України, НБУ та АТ КБ "Приватбанк" скористалися своїм процесуальним право на подачу відзиву на касаційну скаргу. У своїх відзивах останні стверджують про законності на обґрунтованість оскаржуваних судових рішень. Зазначають, що підвідомчість суду адміністративної юрисдикції вимог про оскарження рішень суб`єктів владних повноважень, а також шестимісячний строк для звернення з такими вимогами до суду визначені загальними нормами КАС України, які в цій частині не змінювалися законодавцем у період з червня 2018 року по день звернення ОСОБА_1 з позовом у даній справі. Положення Закону України від 13.05.2020 №590-ІХ, який набрав чинності з 23.05.2020 та яким внесені зміни до законодавчих актів України, які стосуються механізмів регулювання банківської діяльності, жодним чином не змінюють положень законодавства України щодо підвідомчості суду адміністративної юрисдикції вимог про оскарження рішень суб`єктів владних повноважень. Також на переконання Уряду України, НБУ та АТ КБ "Приватбанк" застосування до спірних правовідносин наслідків пропуску строку звернення до суду жодним чином не може бути розцінено, як порушення права особи на доступ до правосуддя.
Фонд гарантування вкладів фізичних осіб процесуальним правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористався.
VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.
За правилами, встановленими частинами першою, другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Надаючи правову оцінку в контексті доводів касаційної скарги та спірних правовідносин, колегія суддів зазначає про таке.
Пунктами 6, 7 частини п`ятої статті 44 КАС України визначений обов`язок учасників справи добросовісно користуватися належними їм процесуальними правами і неухильно виконувати процесуальні обов`язки, зокрема виконувати процесуальні дії у встановлені законом або судом строки, а також виконувати інші процесуальні обов`язки, визначені законом або судом.
Тобто, наведеними положеннями КАС України чітко окреслено характер процесуальної поведінки, який зобов`язує учасника справи діяти сумлінно, тобто проявляти добросовісне ставлення до наявних у нього прав і здійснювати їх реалізацію таким чином, щоб забезпечити неухильне та своєчасне (без суттєвих затримок та зайвих зволікань) виконання своїх обов`язків, встановлених законом, упродовж визначених для цього строків.
Отже, учасник справи, маючи намір добросовісної реалізації належного йому права на звернення з позовом до суду, повинен забезпечити неухильне і своєчасне виконання своїх процесуальних обов`язків, вимог закону і суду, зокрема стосовно належного оформлення позовної заяви, в тому числі щодо своєчасного пред`явлення позову для чого особа, зацікавлена у її поданні, має вчиняти усі можливі та залежні від нього дії, використовувати усі наявні засоби та можливості, передбачені законодавством.
Відповідно до частини другої статті 99 КАС України (у редакції чинній до 15.12.2017), яка кореспондується із частиною другою статті 122 КАС України (у чинній редакції) для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Так, строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору в публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів. Початок перебігу строку звернення до суду починається з часу, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
За загальним правилом перебіг строку на звернення до адміністративного суду починається від дня виникнення права на звернення з позовом, тобто коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Порівняльний аналіз словоформ "дізналася" та "повинна була дізнатися" дає підстави для висновку про презумпцію можливості та обов`язку особи знати про стан своїх прав. Незнання про порушення через байдужість до своїх прав або небажання дізнатися не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду.
При цьому під поважними причинами визнаються лише ті обставини, які були об`єктивно непереборними, тобто не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов`язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Такі обставини мають бути підтверджені відповідними та належними доказами.
Суди попередніх інстанцій встановили, що в Господарському суді міста Києва перебуває на розгляді справа №910/6550/18, обґрунтовуючи позовні вимоги у якій на сторінках 6, 7 позовної заяви справи №910/6550/18, датованої 22.05.2018, ОСОБА_1 зазначив, що продаж акцій ПАТ КБ "Приватбанк" було здійснено на підставі Постанови КМУ від 18.12.2016 № 961, ухваленої в порядку статті 41-1 Закону України "Про систему гарантування вкладів фізичних осіб", проте відповідачами не було дотримано процедуру та вимоги вказаної статті, що призвело до незаконної експропріації майна позивача на користь держави. Постанову Правління НБУ від 18.12.2016 №498-рш/БТ, якою ПАТ КБ "Приватбанк" було віднесено до категорії неплатоспроможних та підстави віднесення банку до такої категорії Національним банком не оприлюднено. Пропозиція НБУ щодо виведення банка з ринку за участі держави шляхом викупу акцій також віднесена до банківської таємниці. З огляду на конфіденційний характер вказаної інформації позивач був позбавлений можливості своєчасно оскаржити рішення НБУ, які напряму стосувались його прав як власника акцій ПАТ КБ "ПРИВАТБАНК" та отримати ефективний захист своїх законних інтересів як власника корпоративних прав банку. Дії НБУ суперечать статті 1 Протоколу № 1 та статті 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод.
У зазначеній справі ОСОБА_1 пред`явив вимоги до Міністерства фінансів України, третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, Національного банку України, АТ КБ "ПриватБанк", Кабінету Міністрів України про:
визнання недійсним договору від 21.12.2016 №БВ-744/16/13010-05/131 в частині продажу на користь держави в особі Міністерства фінансів України належних позивачу 129 291 акцій ПАТ КБ "Приватбанк";
зобов`язання Міністерства фінансів України повернути належні ОСОБА_1 прості іменні акції ПАТ КБ "Приватбанк" у кількості 129 291 штук шляхом їх переказу на рахунок ОСОБА_1 у цінних паперах № 401018-UA10005515, відкритий у ТОВ "Капітал-Стандарт";
зобов`язання Міністерства фінансів України надати розпорядження на здійснення операції списання цінних паперів з рахунку в цінних паперах № 300178 -UA50999901 Держави Україна 129 291 штук простих іменних акцій ПАТ КБ "Приватбанк" та їх переказу на рахунок ОСОБА_1 у цінних паперах № 401018-UA10005515, відкритий у ТОВ "Капітал-Стандарт".
В рамках справи №910/6550/18 ухвалою Господарського суду міста Києва від 29.05.2018 судом було задоволено клопотання ОСОБА_1 про витребування від НБУ копій рішень №498-рш/БТ та №499-рш/БТ.
На виконання вимог вказаної ухвали, 19.06.2018 НБУ було долучено до матеріалів справи №910/6550/18 копії рішень №498-рш/БТ та №499-рш/БТ.
Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що 22.06.2018 та 20.07.2018 відповідно представник ОСОБА_1 ознайомлювався із матеріалами господарської справи №910/6550/18.
Таким чином судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 дізнався про підстави прийняття НБУ рішень №498-рш/БТ та №499-рш/БТ з моменту ознайомлення з повними текстами таких - 22.06.2018 та 20.07.2018.
З цією позовною заявою ОСОБА_1 звернувся до адміністративного суду 28.07.2020, тобто поза межами шестимісячного строку, встановленого законодавцем для звернення до адміністративного суду.
Суд апеляційної інстанції обґрунтовано відхилив доводи позивача про те, що пропуск строку є прямим наслідком зворотної дії в часі Закону №590-ІХ, оскільки такі спростовуються положеннями статей 5, 19 та 122 КАС України.
Апеляційний суд констатував, що підвідомчість суду адміністративної юрисдикції вимог про оскарження рішень суб`єктів владних повноважень, а також шестимісячний строк для звернення з такими вимогами до суду визначені загальними нормами КАС України, які в цій частині не змінювалися законодавцем у період з червня 2018 року по день звернення ОСОБА_1 з позовом у даній справі.
Положення Закону України №590-ІХ, яким власне були внесені зміни до законодавчих актів України, які стосуються механізмів регулювання банківської діяльності, жодним чином не змінюють положень законодавства України щодо підвідомчості суду адміністративної юрисдикції вимог про оскарження рішень суб`єктів владних повноважень.
Цим Законом було доповнено КАС України статтею 266-1, яка регламентує особливості провадження у справах щодо оскарження індивідуальних актів Національного банку України, Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, Міністерства фінансів України, Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку та рішень Кабінету Міністрів України стосовно виведення банків з ринку.
Однак, доповнення КАС України статтею 266-1 жодним чином не перешкоджало ОСОБА_1 звернутися із відповідними вимогами до адміністративного суду щодо оскарження спірних рішень за загальним нормами КАС України, що регулюють порядок оскарження рішень суб`єктів владних повноважень.
Положення КАС України, чинні на момент прийняття оскаржуваних у даній справі рішень суб`єктів владних повноважень, жодним чином не обмежували позивача звернутися до адміністративного суду з відповідним позовом, використовуючи встановлений законодавством України порядок оскарження рішень суб`єктів владних повноважень.
Таким чином, суди першої та апеляційної інстанцій при ухваленні оскаржуваних у цій справі судових рішень обґрунтовано керувалися загальними нормами КАС України щодо строків звернення до суду з адміністративним позовом, які були чинні на момент виникнення спірних правовідносин.
Згідно із пунктом 8 частини першої статті 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду з підстав, визначених частинами 3 та 4 статті 123 цього Кодексу.
Частиною третьою статті 123 КАС України передбачено, що якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
Враховуючи зазначене, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про необхідність залишення без розгляду позовної заяви.
В частині доводів касаційної скарги позивача про те, що застосування судами попередніх інстанцій наслідків пропущення строків звернення до суду є порушенням права на доступ до суду, Верховний Суд виходить з такого.
Згідно зі статтею 17 Закону України від 23.02.2006 №3477-IV "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року та практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) як джерело права.
Так, ЄСПЛ у пунктах 37 та 38 рішення від 18.11.2010 у справі "Мушта проти України" нагадав, що право на суд, одним з аспектів якого є право на доступ до суду, не є абсолютним, воно за своїм змістом може підлягати обмеженням, особливо щодо умов прийнятності скарги на рішення. Однак такі обмеження не можуть обмежувати реалізацію цього права у такий спосіб або до такої міри, щоб саму суть права було порушено. Ці обмеження повинні переслідувати легітимну мету, і має бути розумний ступінь пропорційності між використаними засобами та поставленими цілями. Норми, які регламентують строки подання скарг, безумовно, передбачаються для забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності. Зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці норми будуть застосовані. Водночас такі норми або їх застосування мають відповідати принципу юридичної визначеності та не перешкоджати сторонам використовувати наявні засоби.
У рішенні від 03.04.2008 у справі "Пономарьов проти України" ЄСПЛ указав, що вирішення питання щодо поновлення строку на оскарження перебуває в межах дискреційних повноважень національних судів, однак такі повноваження не є необмеженими. Від судів вимагається вказувати підстави. Однією з таких підстав може бути, наприклад, неповідомлення сторін органами влади про прийняті рішення у їхній справі. Проте навіть тоді можливість поновлення не буде необмеженою, оскільки сторони в розумні інтервали часу мають вживати заходів, щоб дізнатись про стан відомого їм судового провадження. У кожній справі національні суди мають перевіряти, чи підстави для поновлення строків для оскарження виправдовують втручання у принцип res judicata, особливо коли національне законодавство не обмежує дискреційні повноваження судів ні в часі, ні в підставах для поновлення строків (пункт 41).
Отже, за прецедентною практикою ЄСПЛ, застосування судами наслідків пропущення строків звернення до суду не є порушенням права на доступ до суду.
Такий правовий підхід також відповідає позиції Великої Палати Верховного Суду викладеній, зокрема, у постанові від 08.07.2021 у справі № 9901/89/21.
Отже, оцінюючи доводи касаційної скарги, Верховний Суд дійшов висновку, що всі аргументи скаржника, наведені в касаційній скарзі, були ретельно перевірені та проаналізовані судами попередніх інстанцій, та їм була надана належна правова оцінка.