ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 вересня 2021 року
м. Київ
справа № 925/1276/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Малашенкової Т.М. (головуючий), Булгакової І.В., Колос І.Б.,
за участю секретаря судового засідання Барвіцької М.Т.,
представників учасників справи:
від прокуратури - Шелест М.В. (прокурор),
позивача - Північного офісу Держаудитслужби - не з`явився,
позивача - Черкаської обласної ради - не з`явився,
відповідача - Кам`янського державного історико-культурного заповідника (далі- КДІКЗ, Заповідник, відповідач-1) - не з`явився,
відповідача - Фізичної особи-підприємця Тельчарова Олександра Борисовича (далі - ФОП Тельчаров О.Б., відповідач-2) - Тельчаров О.Б. (самопредставництво), Тереза Ю.О. (адвокат),
розглянув касаційні скарги Заступника керівника Черкаської обласної прокуратури (далі - Прокурор, скаржник)
на постанову Північного апеляційного господарського суду від 02.06.2021 (головуючий - суддя Тарасенко К.В., судді: Іоннікова І.А., Разіна Т.І.) та
додаткову постанову Північного апеляційного господарського суду від 28.07.2021 (головуючий - суддя Тарасенко К.В., судді: Іоннікова І.А., Разіна Т.І.)
у справі № 925/1276/19
за позовом Заступника керівника Смілянської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі: 1) Північного офісу Держаудитслужби; 2) Черкаської обласної ради
до 1) Кам`янського державного історико-культурного заповідника;
2) ФОП Тельчарова О.Б.
про визнання недійсним договору та зобов`язання повернути кошти в сумі 299 997,00 грн.
Історія справи
1. Короткий зміст позовних вимог
1.1. Заступник керівника Смілянської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Північного офісу Держаудитслужби, Черкаської обласної ради звернувся до Господарського суду Черкаської області з позовною заявою до Кам`янського державного історико-культурного заповідника та до ФОП Тельчарова О.Б., в якій просив суд:
- визнати недійсним договір № 1, укладений 11.12.2018 між Кам`янським державним історико-культурним заповідником та ФОП Тельчаровим О.Б.;
- зобов`язати ФОП Тельчарова О.Б. повернути Кам`янському державному історико-культурному заповіднику кошти в сумі 299 997,00 грн, отримані за договором від 11.12.2018 № 1.
1.2. В обґрунтування заявлених вимог прокурор зазначив, що укладенню спірного договору мала передувати процедура закупівлі згідно з Законом України "Про публічні закупівлі", оскільки загальна ціна договору становить 299 997,00 грн, а замовником послуг є установа, яка є одержувачем бюджетних коштів. Процедура закупівлі сторонами правочину не застосовувалася, отже договір від 11.12.2018 про закупівлю товару укладений з порушенням вимог частини першої статті 2, частини сьомої статті 2 Закону України "Про публічні закупівлі" (тут і далі у редакції, чинній на момент укладення договору). Прокурор просив застосувати правові наслідки недійсного правочину повернути кошти одержані за недійсним правочином.
2. Короткий зміст рішення суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції
2.1. Рішенням Господарського суду Черкаської області від 25.02.2021 (суддя Чевгуз О.В.) позов задоволено повністю; визнано недійсним договір № 1, укладений 11.12.2018 між Кам`янським державним історико-культурним заповідником та ФОП Тельчаровим О.Б.; зобов`язано ФОП Тельчарова О.Б. повернути Кам`янському державному історико-культурному заповіднику кошти в сумі 299 997,00 грн, отримані за договором від 11.12.2018 № 1; стягнуто з Кам`янського державного історико-культурного заповідника на користь Черкаської обласної прокуратури 3 210,48 грн на відшкодування сплаченого судового збору; стягнуто з ФОП Тельчарова О.Б. на користь Черкаської обласної прокуратури 3 210,48 грн на відшкодування сплаченого судового збору.
2.2. Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що укладенню спірного договору мала передувати процедура закупівлі згідно з Законом України "Про публічні закупівлі", оскільки загальна ціна договору становить 299 997,00 грн, а засновником покупця є Черкаська обласна рада. Договір укладений з порушенням вимог частини першої статті 2, частини сьомої статті 2 Закону України "Про публічні закупівлі". Отриманий бюджетною установою грант має статус бюджетних коштів. У зв`язку з визнанням договору недійсним, посилаючись на статтю 216 Цивільного кодексу України, суд дійшов висновку про необхідність повернення коштів, отриманих за договором. Також суд зазначив, що Прокурор належно обґрунтував підстави здійснення ним представництва інтересів держави у даному спорі.
2.3. Постановою Північного апеляційного господарського суду від 02.06.2021: рішення Господарського суду Черкаської області від 25.02.2021 у справі № 925/1276/19 скасовано; прийнято нове рішення, яким у задоволенні позову відмовлено; стягнуто з Смілянської місцевої прокуратури на користь ФОП Тельчарова О.Б. 6 749,93 грн судового збору за подання апеляційної скарги.
2.4. Постанова суду апеляційної інстанції мотивована тим, що:
- Північний офіс Держаудитслужби не здійснює захист інтересів держави у сфері закупівель, однак питання захисту в суді інтересів держави щодо використання активів (коштів), є саме обов`язком Держаудитслужби прямо передбаченим абзацом 3 підпункту 9 пункту 4 положення "Про Державну аудиторську службу України" затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43, а тому вказаний орган мав право самостійно звернутись з даним позовом за результатами проведеної перевірки;
- суб`єкти господарювання самостійно виступають у правовідносинах і порушення прав суб`єкта господарювання не є порушенням прав його засновників чи акціонерів, а тому порушення прав Заповідника не може свідчити про порушення прав Черкаської обласної ради як засновника Заповідника, з огляду на викладене прокурор безпідставно визначив Черкаську обласну раду позивачем у цій справі.
Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що прокурор не правильно визначив склад та процесуальний статус учасників спору у цій справі, і фактично заявив позов в інтересах відповідача-1, що не передбачено чинним законодавством. У зв`язку з чим, застосував положення частини четвертої статті 269 ГПК України та вийшов за межі вимог апеляційної скарги і скасував рішення повністю.
Крім того, суд апеляційної інстанції погодився з доводами апеляційної скарги щодо безпідставного застосування до спірних правовідносин односторонню реституції.
Додатковою постановою Північного апеляційного господарського суду від 28.07.2021 стягнуто з Смілянської місцевої прокуратури на користь ФОП Тельчарова Олександра Борисовича 2 881,50 грн судового збору за подання апеляційної скарги у частині оскарження вимог немайнового характеру.
3. Короткий зміст вимог касаційних скарг
3.1. У касаційних скаргах до Верховного Суду Прокурор просить скасувати постанову Північного апеляційного господарського суду від 02.06.2021 та залишити у силі рішення Господарського суду Черкаської області від 25.02.2021 у справі № 925/1276/19 та, враховуючи доповнення до касаційної скарги від 30.08.2021, скасувати додаткову постанову Північного апеляційного господарського суду від 28.07.2021 у справі №925/1276/19, а рішення Господарського суду Черкаської області від 25.02.2021 у справі № 925/1276/19 залишити в силі.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
4. Доводи особи, яка подала касаційні скарги
4.1. На обґрунтування своєї правової позиції Прокурор у поданій касаційній скарзі зазначає, що Північний апеляційний господарський суд застосувавши положення частини четвертої статті 269 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), вийшов за межі вимог апеляційної скарги відповідача-2, згідно з якою скаржник просив скасувати рішення суду першої інстанції лише в частині стягнення коштів, скасував рішення суду Господарського суду Черкаської області від 25.02.2021 повністю та прийняв нове, яким у задоволені позову відмовив.
4.2. При цьому Прокурор із посиланням на пункт 1 частини другої статті 287 ГПК України вказує, що суд апеляційної інстанції застосував вимоги частини четвертої статті 53 ГПК України, в частині визначення прокурором органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, без урахування висновків щодо застосування цієї норми права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 25.02.2021 у справі № 912/9/20 та від 19.08.2020 у справі № 923/449/18 стосовно того, що закон не зобов`язує прокурора подавати позов в особі усіх органів, які можуть здійснювати захист інтересів держави у спірних відносинах і звертатися з позовом до суду. Належним буде звернення до суду в інтересах держави в особі хоча б одного з них. Від вказаних висновків Верховний Суд не відступив і у постановах від 18.06.2021 у справі № 927/491/20 та від 07.07.2021 у справі № 905/1562/20.
4.3. Також прокурор із посиланням на пункт 3 частини другої статті 287 ГПК України зазначає, що висновок Верховного Суду щодо питання застосування статті 216 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) у подібних правовідносинах, зокрема у справах за позовами прокурора, з урахуванням обмежених повноважень щодо здійснення захисту виключно інтересів держави, тоді як визначена указаною нормою права двостороння реституція, у частині повернення замовниками отриманого за договором, спрямовується на захист іншої сторони правочину.
4.4. На обґрунтування касаційної скарги поданої на додаткову постанову суду апеляційної інстанції Прокурор у поданій уточненій касаційній скарзі із посиланням на пункт 1 частини другої статті 287 ГПК України зазначає, що підставами касаційного оскарження є застосування статті 129 ГПК України, без урахування висновків щодо застосування цієї норми у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 13.11.2019 № 922/3095/18, від 12.05.2020 № 904/4507/18 стосовно того, що за змістом вимог частини п`ятої статті 129 ГПК України під час вирішення питання про розподіл судових витрат суд враховує: чи пов`язані ці витрати з розглядом справи, чи є розмір таких витрат обґрунтованим та пропорційним до предмета спору з урахуванням ціни позову, значення справи для сторін, у тому числі, чи міг результат її вирішення вплинути на репутацію сторони та інше.
5. Позиція інших учасників справи, викладена у відзивах на касаційні скарги
5.1. Заповідник 03.09.2021 направив на адресу Верховного Суду відзив на касаційну скаргу Прокурора на постанову Північного апеляційного господарського суду від 02.06.2021, у якому просив відмовити позивачу у задоволенні позову у повному обсязі.
На переконання Заповідника, однією з обов`язкових умов визнання договору недійсним є порушення у зв`язку з його укладенням прав та охоронюваних законом інтересів позивача, а також осіб, в інтересах яких виступає позивач (Півничний офіс Держаудитслужби та Черкаська обласна рада).
Заповідник вважає, що права та охоронювані законом інтереси позивача та осіб яких представляє позивач, не були порушені, у зв`язку з тим, що проект по розбудові та облаштуванню туристичного об`єкту "Тясминський каньйон" в м. Кам`янка, Черкаської області вже запущено в дію, човни та катамарани, поставлені відповідачем-2 за договором, були закуплені в рамках асигнувань по проекту, активно використовуються відповідачем-1 та туристами туристичного об`єкту "Тясминський каньйон" в м. Кам`янка вже протягом 2-х років, що забезпечує на сьогоднішній день додатковими надходженнями від туристичних послуг як у Кам`янський державний історико-культурний заповідник так і Кам`янську міську раду, тому Заповідник вважає, що права та охоронювані законом інтереси позивача та осіб яких представляє позивач відсутні, у зв`язку з чим правові підстави для задоволення позову позивача також відсутні.
Крім того, Заповідник вважає, що в разі задоволення позовної заяви позивача та визнання оспорюваного правочину недійсним до договору повинні бути застосовані наслідки його недійсності, через реституцію шляхом зобов`язання відповідача-2 поверненню відповідачу-1 коштів, та зобов`язання відповідача-1 поверненню відповідачу-2 товарів, з урахуванням відшкодування збитків відповідачу-2 при поверненні та відновленні товарів до первинного їх стану, можливих судових витрат, моральної та матеріальної шкоди, пошуку коштів на нову закупівлю товарів, що негативно відобразиться на подальшій господарській діяльності Кам`янського державного історико- культурного заповіднику та спричинить занепад туристичної галузі.
5.2. ФОП Тельчаров О.Б. 03.09.2021 направив на адресу Верховного Суду відзив на касаційну скаргу, у якому просив залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції без змін.
ФОП Тельчаров О.Б. зазначає, що вимоги скаржника про застосування наслідків визнання правочину недійсним шляхом стягнення переданих за правочином коштів без повернення у натурі відповідачу 2 одержаного майна, є за своєю суттю вимогою про застосування односторонньої реституції, яка чинним законодавством не передбачена, та є порушенням приписів статті 2 ГПК України, згідно з якими господарське судочинство здійснюється на засадах рівності всіх учасників судового процесу перед законом і судом.
ФОП Тельчаров О.Б. вважає висновки суду апеляційної інстанції про неправильне визначення прокурором складу і процесуального статусу учасників обґрунтованими.
5.3. Від інших учасників справи відзивів на касаційні скарги на адресу Верховного Суду не надходило.
6. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6.1. Управлінням Північного офісу Держаудитслужби в Черкаській області (далі - Управління) проведено перевірку закупівлі човнів та катамаранів (звіт про укладені договори оприлюднений в електронній системі закупівель за номером ID: UА-2018-12-11-000622-b), здійснену Кам`янським державним історико-культурним заповідником.
6.2. За результатами контрольного заходу встановлені порушення законодавства про закупівлі, а саме: здійснення закупівлі товарів без застосування визначених законодавством процедур закупівель та порушення порядку оприлюднення інформації про закупівлю, які відображені в акті перевірки від 17.04.2019 № 31-31/01.
6.3. Перевіркою закупівлі човнів та катамаранів згідно з ДК 025:2015 34522000-2 Прогулянкові та спортивні човни виявлено, що додаток до річного плану закупівель Заповідника, затверджений 30.10.2018, оприлюднений 28.12.2018, у строк, що перевищує п`ять днів з дня його затвердження, що є порушенням порядку оприлюднення інформації про закупівлі, встановленого частиною першою статті 4 Закону України "Про публічні закупівлі" від 25.12.2015 № 922.
6.4. Заповідником як замовником та ФОП Тельчаровим О.Б. як постачальником укладено договір на поставку товарів від 11.12.2018 № 1 (далі - Договір) на загальну суму 299 997, 00 грн.
6.5. З метою усунення встановлених порушень законодавства за результатами перевірки закупівлі Управління листом від 22.04.2019 № 26-23-31-19-18/1880-2019 звернулося до Заповідника з вимогою усунути виявлені порушення в установленому законодавством порядку з терміном виконання до 17.05.2019.
6.6. Заповідником не було вжито заходів по зверненню до суду з позовом про визнання недійсним договору від 11.12.2018 № 1 укладеного без застосування процедури закупівлі, визначеної статтею 12 Закону України "Про публічні закупівлі".
6.7. Листами від 22.04.2019 № 26-23-31-16-18/1882-2019 та № 26-23-31-16-18/1883-2019 Управління ініціювало перед Черкаською обласною радою та Департаментом культури та взаємозв`язків з громадськістю Черкаської обласної державної адміністрації (також по тексту Департамент), звернення до суду з позовом про визнання недійсним вищезазначеного договору.
6.8. Листом від 24.05.2019 № 01-34/740 Черкаська обласна рада повідомила, що не звертатиметься до суду з відповідним позовом, у зв`язку з відсутністю повноважень.
6.9. Інформації від Департаменту стосовно вжиття заходів щодо звернення до суду з позовом про визнання недійсним договору від 11.12.2018 № 1 не надходило.
6.10. Листом Смілянської місцевої прокуратури від 20.06.2019 № 2/147-575 повідомлено Північний офіс Держаудитслужби про наявність на даний час виявлених порушень під час закупівлі човнів та катамаранів згідно з ДК 025:2015 34522000-2 прогулянкові та спортивні човни та їх не усунення.
6.11. Північний офіс Держаудитслужби листом від 01.07.2019 № 26-23-15-12/1-18/2912-2019 відмовився звертатися до суду з метою усунення порушень, посилаючись на відсутність таких повноважень та ініціює питання перед прокуратурою Черкаської області щодо звернення до суду з позовом.
6.12. Судом першої інстанції, вказано, що прокурор зазначає, що у даному випадку порушення інтересів держави полягає в проведенні закупівлі товару за бюджетні кошти без застосування конкурентної та прозорої процедури, що позбавило можливості участі в процедурі інших учасників, а отже і позбавило можливості обрати найбільш вигідну пропозицію, що призвело, як наслідок, до повного нівелювання положень Закону України "Про публічні закупівлі", основною метою якого є максимальне заощадження бюджетних коштів та прозоре їх використання.
6.13. Неправомірні дії відповідачів призвели до надмірного використання бюджетних коштів, хоча в даних правовідносинах їх використання має бути максимально ефективне та економічно обґрунтоване.
6.14. Необхідність захисту інтересів держави полягає у необхідності забезпечення ефективного використання бюджетних коштів, їх економії та використання по найбільш вигідним пропозиціям, не допускаючи тим самим їх надлишкового витрачання.
6.15. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення повністю виходив з того, що прокурор не правильно визначив склад та процесуальний статус учасників спору у цій справі, і фактично заявив позов в інтересах відповідача-1 (Заповідника), що не передбачено чинним законодавством.
6.16. При цьому, суд апеляційної інстанції вказав, що: Північний офіс Держаудитслужби мав право самостійно звернутись з цим позовом за результатами проведеної перевірки, проте листом від 01.07.2019 № 26-23-15-12/1-18/2912-2019 відмовився звертатися до суду з метою усунення порушень; суб`єкти господарювання самостійно виступають у правовідносинах і порушення прав суб`єкта господарювання не є порушенням прав його засновників чи акціонерів, а тому порушення прав відповідача-1 не може свідчити про порушення прав Черкаської обласної ради як засновника заповідника (відповідача-1), а тому Прокурор безпідставно визначив Черкаську обласну раду позивачем у цій справі.
6.17. Відповідно до пункту 1.1 Договору постачальник зобов`язується за дорученням замовника та у відповідності до умов даного договору поставити човни та катамарани, тобто передати у власність Замовнику товар, а покупець зобов`язується прийняти цей товар та своєчасно сплатити його вартість.
6.18. Сума договору становить 299 997,00 грн та залишається незмінною (пункт 1.3, 3.1, 3.2 Договору).
6.19. Строк дії договору з моменту його підписання і діє до 31 грудня 2018 року (пункт 10.1 Договору).
6.20. Крім того, судом апеляційної інстанції встановлено, що на виконання Договору, Заповідник (покупець) сплатив Підприємцю (продавцю) 299 997,00 грн, що підтверджується платіжним дорученням від 11.12.2018 № 5, натомість відповідно до видаткової накладної від 11.12.2018 № 031201 Заповідник прийняв від Підприємця майно на виконання Договору.
7. Порядок та межі розгляду справи судом касаційної інстанції
7.1. Ухвалою Верховного Суду від 20.08.2021 відкрито касаційне провадження у справі № 925/1276/19 за касаційною скаргою Прокурора на постанову Північного апеляційного господарського суду від 02.06.2021 на підставі пунктів 1, 3 частини другої статті 287 ГПК України.
7.2. Розпорядженням заступника керівника апарату - керівника секретаріату Касаційного господарського суду від 02.09.2021 у зв`язку з перебуванням суддів Бенедисюка І.М., Селіваненка В.П. у відпустці призначено повторний автоматичний розподіл судової справи №925/1276/19, відповідно до якого визначено склад колегії суддів: Малашенкова Т.М. (головуючий), Булгакова І.В., Колос І.Б.
7.3. Ухвалою Верховного Суду від 03.09.2021 відкрито касаційне провадження у справі № 925/1276/19 за касаційною скаргою Прокурора на додаткову постанову Північного апеляційного господарського суду від 28.07.2021 на підставі пункту 1 частини другої статті 287 ГПК України.
7.4. Відповідно до частини першої статті 300 ГПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
7.5. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 300 ГПК України).
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
8. Джерела права. Оцінка аргументів учасників справи і висновків попередніх судових інстанцій
8.1. Причиною виникнення спору зі справи стало питання щодо наявності/ відсутності підстав для визнання недійсним договору від 11.12.2018 № 1 у зв`язку з його невідповідністю положенням Закону України "Про публічні закупівлі"; повернення коштів, сплачених за цим договором.
8.2. Щодо застосування частини четвертої статті 53 ГПК України, в частині визначення прокурором органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах Верховний Суд зазначає таке.
8.3. Відповідно до частини четвертої статті 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує: 1) в чому полягає порушення інтересів держави, 2) необхідність їх захисту, 3) визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає 4) орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
8.4. Верховний Суд виходить з того, що стаття 23 Закону України "Про прокуратуру" регламентує питання представництво інтересів громадянина або держави в суді, а в статті 24 цього ж Закону врегульовані особливості здійснення окремих форм представництва інтересів громадянина або держави в суді. Так, зокрема:
- Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу (частина третя статті 23 Закону України "Про прокуратуру");
- не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов`язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об`єднань. Представництво в суді інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України та Національного банку України може здійснюватися прокурором Офісу Генерального прокурора або обласної прокуратури виключно за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції (абзац четвертий частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру");
- наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва (частина четверта статті 23 Закону "Про прокуратуру");
- Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу (абзац третій частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру");
- повноваження прокурорів, передбачені цією статтею, здійснюються виключно на підставах та в межах, передбачених процесуальним законодавством (частина сьома статті 24 Закону "Про прокуратуру").
Верховний Суд виходить з того, що звертаючись до суду з відповідним позовом, прокурор, як особа, яка користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу, в даному випадку правами позивача, самостійно визначає і обґрунтовує в позовній заяві, у чому саме полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах або відсутність такого.
Позов складається з двох елементів: предмета і підстави позову.
Предметом позову є певна матеріально-правова вимога позивача до відповідача про захист порушеного або оспорюваного права або охоронюваного законом інтересу.
Підставу позову становлять обставини, якими позивач обґрунтовує свої вимоги щодо захисту права та охоронюваного законом інтересу.
А правові підстави позову - це зазначена в позовній заяві нормативно-правова кваліфікація обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги.
Предмет і підстава позову сприяють з`ясуванню наявності та характеру спірних правовідносин між сторонами, застосуванню необхідного способу захисту права, визначенню кола доказів, необхідних для підтвердження наявності конкретного цивільного права і обов`язку.
Отже, визначення предмета, підстави позову, визначення позивача (тобто зазначення органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, органу місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або вказати на відсутність такого органу); відповідача у спорі, зазначення, які саме дії необхідно вчинити суду для відновлення порушеного права - це право, яке належить прокурору, як особі, яка користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу, в даному випадку правами позивача.
Натомість саме на суд покладено обов`язок встановити належність позивача, належність відповідача, надати правову кваліфікацію відносинам сторін, виходячи з оцінки доказів здійсненим за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтуються на всебічному, повному, об`єктивному та безпосередньому дослідженні наявних у справі доказів за правилами статті 86 ГПК України, ураховуючи, ураховуючи принципи господарського судочинства, та визначити, яка правова норма підлягає застосуванню для вирішення спору, і має перевірити доводи, у тому числі щодо матеріально-правового інтересу у спірних відносинах, і у разі встановлення порушеного права з`ясувати, чи буде воно відновлено у заявлений спосіб та чи є він ефективним.
8.5. У цьому спорі, на думку, Прокурора, захист інтересів держави мали б здійснювати Держаудитслужба та Черкаська обласна рада, яких він визначив в якості позивачів у справі.
Суд першої інстанції погодився з вказаними твердженнями, а суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення повністю, виходив з того, що прокурор не правильно визначив склад та процесуальний статус учасників спору у цій справі, і фактично заявив позов в інтересах відповідача-1 (Заповідника), що не передбачено чинним законодавством.
При цьому, суд апеляційної інстанції вказав, що:
- Північний офіс Держаудитслужби мав право самостійно звернутись з цим позовом за результатами проведеної перевірки, проте листом від 01.07.2019 № 26-23-15-12/1-18/2912-2019 відмовився звертатися до суду з метою усунення порушень;
- суб`єкти господарювання самостійно виступають у правовідносинах і порушення прав суб`єкта господарювання не є порушенням прав його засновників чи акціонерів, а тому порушення прав відповідача-1 не може свідчити про порушення прав Черкаської обласної ради як засновника заповідника (відповідача-1), а тому Прокурор безпідставно визначив Черкаську обласну раду позивачем у цій справі.
8.6. Верховний Суд вважає такі висновки суду апеляційної інстанції передчасними, з огляду на таке.
Закон не зобов`язує прокурора подавати позов в особі усіх органів, які можуть здійснювати захист інтересів держави у спірних відносинах і звертатися з позовом до суду. Належним буде звернення в особі хоча б одного з них. Аналогічний висновок міститься в постановах Верховного Суду від 25.02.2021 у справі №912/9/20, від 19.08.2020 у справі №923/449/18, від 11.08.2021 у справі № 927/719/20, від 18.06.2021 у справі №927/491/19, від 05.08.2021 у справі № 911/1236/20.
У постановах від 26.06.2019 у справі №587/430/16-ц, від 27.02.2019 у справі № 761/3884/18 Велика Палата Верховного Суду вказала, що в судовому процесі держава бере участь у справі як сторона через відповідний її орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах.
У постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.09.2020 у справі №469/1044/17 (пункт 38) зазначено, що за певних обставин прокурор може звертатися до суду в інтересах держави в особі органу місцевого самоврядування, зокрема тоді, коли цей орган є стороною правочину, про недійсність якого стверджує прокурор. Оскільки таку позовну вимогу вправі заявити, зокрема, будь-яка сторона правочину, відповідний орган як така сторона може бути позивачем. У такій ситуації прокурор для представництва інтересів держави в особі компетентного органу як сторони правочину має продемонструвати, що цей орган не здійснює або неналежним чином здійснює захист відповідних інтересів. Аналогічну правову позицію викладено у постановах Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 27.01.2021 у справі №917/341/19, від 02.02.2021 у справі №922/1795/19, від 07.04.2021 у справі №917/273/20.
Відповідно до статті 7 Закону України "Про публічні закупівлі" регулювання та державний контроль у сфері закупівель здійснюють:
-Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері публічних закупівель (Міністерство економіки України);
-Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування (Державне казначейство);
-Банки (під час оплати за договорами про закупівлю);
-Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю (Державна аудиторська служба України);
-Антимонопольний комітет України;
-Рахункова палата.
Відповідно до статті 7-1 Закону України "Про публічні закупівлі" Держаудитслужба здійснює моніторинг закупівлі протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору та його виконання. За результатами моніторингу закупівлі складається висновок, в якому має міститься опис порушення та зобов`язання щодо усунення порушення.
Закупівлі також перевіряються органом державного фінансового контролю під час проведення інспектування, а також під час державного фінансового аудиту. Перевірки закупівель проводяться за письмовим рішенням керівника органу державного фінансового контролю або його заступника за наявності однієї з таких підстав: 1) виникнення потреби у документальній та фактичній перевірці питань, які не можуть бути перевірені під час моніторингу процедури закупівлі, а саме: стану виконання умов договору, внесення змін до нього, в тому числі вимог щодо якості, кількості (обсягів) предмета закупівлі, ціни договору.
У пункті 8 частини першої статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" передбачено право Держаудитслужби порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства.
Підпунктом 9 пункту 4 положення "Про Державну аудиторську службу України" затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43 передбачено, що Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, зокрема, звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.