ф
РІШЕННЯ
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 вересня 2021 року
Київ
справа №9901/118/21
адміністративне провадження № П/9901/118/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів - Білак М.В., Губської О.А., Радишевської О.Р., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про зобов`язання вчинити певні дії,
УСТАНОВИВ:
Стислий виклад позиції позивача
08 квітня 2021 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Верховного Суду як до суду першої інстанції із позовною заявою до Президента України Зеленського Володимира Олександровича (далі - відповідач, Зеленський В.О.) в якому просив:
- зобов`язати Президента України Зеленського Володимира Олександровича повторно розглянути запит про надання інформації від 08 квітня 2021 року.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що позивач через вебсайт Офісу Президента України подав запит на публічну інформацію щодо надання йому копії рішення Верховного Суду від 19 серпня 2020 року у справі №9901/294/19. Позивач зауважує, що його цікавила тільки та частина цього рішення, яка стосується питань застосування Верховним Судом законодавства, а тому якщо текст цього рішення містить персональні дані або дані, які стосуються національної безпеки і не могли бути надані йому, просив приховати (заретушувати) цю інформацію і надати копію рішення без неї. Однак у відповідь отримав лист від 14 квітня 2021 року про відмову в наданні запитаної інформації через те, що розгляд судової справи №9901/294/19 проводився у закритому судовому засіданні, а тому запитуване рішення суду не є публічною інформацією. Позивач уважає, що відповідь, яку надав Офіс Президента, є неправомірною та не відповідає вимогам Закону України "Про доступ до публічної інформації".
Процесуальні дії у справі
Ухвалою Верховного Суду від 05 травня 2021 року відкрито провадження у справі №9901/118/21.
Установлені судом обставини справи
ОСОБА_1 08 квітня 2021 року через вебсайт Офісу Президента України подав запит на публічну інформацію такого змісту: "Президент України був відповідачем у судовій справі №9901/294/19, в якій оскаржувались положення Указу Президента від 19 березня 2019 року № 82/2019. Рішенням Верховного Суду від 19 серпня 2020 року у справі 9901/294/19 у задоволенні позову відмовлено. Постановою Великої палати Верховного Суду від 24 лютого 2021 року це рішення залишено в силі. В реєстрі судових рішень приховано повний текст рішення суду від 19 серпня 2020 року. Цей Указ стосувався введення санкцій відповідно до статті 5 Закону України "Про санкції". Зважаючи, що останнім часом Президент України ухвалював багато рішень про введення персональних санкцій і всі ці події супроводжуються значним висвітленням у ЗМІ, інформація про правову позицію Верховного Суду у справі 9901/294/19 представляє для мене, як юриста, значний суспільний інтерес. Я являюсь модератором групи у фейсбуці "ПОЗИЦІЇ ВИЩИХ СУДІВ УКРАЇНИ", читачами якої є 64 тис. юристів (адвокатів, суддів, прокурорів і т.д.). Я маю бажання і намір обговорити правову позицію Верховного Суду у справі №9901/294/19 із правниками у цій групі. Тому прошу надати мені, як публічну інформацію копію рішення КАС Верховного Суду від 19 серпня 2020 року у справі №9901/294/19. Зауважу, що мене цікавить тільки та частина цього рішення, яка стосується питань застосування Верховним Судом законодавства, а тому якщо текст цього рішення містить персональні дані, або дані, які стосуються національної безпеки і не можуть бути надані мені, - я прошу приховати (заретушувати) цю інформацію і надати рішення без неї".
Листом від 14 квітня 2021 року № 22/1-09/1606 позивачу повідомлено про те, що запитувана ним інформація не є публічною, у розумінні Закону України "Про доступ до публічної інформації", та роз`яснено, що порядок доступу до судових рішень визначається спеціальним Законом України "Про доступ до судових рішень". Таке рішення відповідача також мотивовано тим, що розгляд справи №9901/294/19 відбувся у закритому судовому засіданні, а тому відсутні правові підстави для надання запитуваної інформації.
Зазначені обставини послугували підставою для звернення ОСОБА_1 до суду із позовом за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів.
25 травня 2021 року від відповідача надійшов відзив на позовну заяву, в якому відповідач просить відмовити в задоволенні позову повністю.
Застосування норм права, оцінка доказів та мотиви ухваленого рішення
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 1 Закону України "Про доступ до публічної інформації" від 13 січня 2011 року №2939-VI (далі - Закон №2939-VI) публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єкта владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 3 Закону № 2939-VI право на доступ до публічної інформації гарантується обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом.
Пунктом 2 частини першої статті 5 Закону № 2939-VI встановлено, що доступ до інформації забезпечується шляхом надання інформації за запитами на інформацію.
Статтею 6 Закону № 2939-VI визначено, що інформацією з обмеженим доступом є: конфіденційна інформація; таємна інформація; службова інформація.
Обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог:
1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;
2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам;
3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.
Інформація з обмеженим доступом має надаватися розпорядником інформації, якщо він правомірно оприлюднив її раніше.
Інформація з обмеженим доступом має надаватися розпорядником інформації, якщо немає законних підстав для обмеження у доступі до такої інформації, які існували раніше.
Не може бути обмежено доступ до інформації про складання, розгляд і затвердження бюджетів, кошторисів розпорядників бюджетних коштів та плани використання бюджетних коштів одержувачів бюджетних коштів, а також їх виконання за розписами, бюджетними програмами та видатками (крім таємних видатків відповідно до статті 31 Бюджетного кодексу України), взяття розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів бюджетних зобов`язань або здійснення розпорядження бюджетними коштами у будь-який інший спосіб, планування, формування, здійснення та виконання закупівлі товарів, робіт і послуг за бюджетні кошти, у тому числі оборонних закупівель (крім випадків, якщо окрема інформація про закупівлі товарів, робіт і послуг становить державну таємницю відповідно до Закону України "Про державну таємницю"), володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно. Не підлягає обмеженню також доступ до інформації про стан і результати перевірок та службових розслідувань фактів порушень, допущених у сферах діяльності, зазначених у цій частині. Доступ до зазначеної інформації забезпечується розпорядниками інформації відповідно до положень статті 5 цього Закону.
Обмеженню доступу підлягає інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений.
Згідно зі статтею 8 Закону № 2939-VI таємною інформацією є інформація, доступ до якої обмежується відповідно до частини другої статті 6 цього Закону, розголошення якої може завдати шкоди особі, суспільству і державі. Таємною визнається інформація, яка містить державну, професійну, банківську, розвідувальну таємницю, таємницю досудового розслідування та іншу передбачену законом таємницю.
Порядок доступу до таємної інформації регулюється цим Законом та спеціальними законами.
За приписами пункту 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.
Відповідно до частини четвертої статті 13 Закону № 2939-VI усі розпорядники інформації незалежно від нормативно-правового акта, на підставі якого вони діють, при вирішенні питань щодо доступу до інформації мають керуватися цим Законом.
Положеннями статті 14 Закону № 2939-VI визначено, що розпорядники інформації зобов`язані:
1) оприлюднювати інформацію, передбачену цим та іншими законами;
2) систематично вести облік документів, що знаходяться в їхньому володінні;
3) вести облік запитів на інформацію;
4) визначати спеціальні місця для роботи запитувачів з документами чи їх копіями, а також надавати право запитувачам робити виписки з них, фотографувати, копіювати, сканувати їх, записувати на будь-які носії інформації тощо;
5) мати спеціальні структурні підрозділи або призначати відповідальних осіб для забезпечення доступу запитувачів до інформації та оприлюднення інформації;
6) надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об`єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію.
Відповідно до частини першої статті 22 Закону № 2939-VI розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту у таких випадках: 1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; 2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; 3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком; 4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону.
Спірні правовідносини виникли з приводу ненадання запитуваної ОСОБА_1 публічної інформації у вигляді копії рішення Верховного Суду від 19 серпня 2020 року у справі №9901/294/19.
Судом установлено, що рішення Верховного Суду від 19 серпня 2020 року у справі №9901/294/19 внесено до Єдиного державного реєстру судових рішень із відміткою "Інформація заборонена для оприлюднення згідно з пунктом 4 частини першої статті 7 Закону України "Про доступ до судових рішень", а отже, викладена у вказаному судовому рішенні інформація відноситься до інформації з обмеженим доступом.
Право на отримання інформації захищено Конституцією України. Статтею 34 Конституції України передбачено, що кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.
Відповідно до матеріалів справи, позивач звернуся до відповідача у порядку, визначеному Законом України "Про доступ до публічної інформації".
Верховний Суд зазначає, що, по-перше інформація має відповідати ознакам публічної інформації, по-друге, перебувати у володінні розпорядника інформації, до якого надійшов запит. Якщо такої інформації у володінні розпорядника немає, то він має відмовити у доступі на підставі пункту 1 частини першої статті 22 Закону України "Про доступ до публічної інформації".
Якщо ж інформація є у володінні, то далі розпорядник має проаналізувати, чи наявне законодавство, яке врегульовувало порядок її отримання у інший спосіб, ніж той, що передбачено Законом. Таке законодавство може визначати спеціального суб`єкта для подання запиту, додаткові вимоги до оформлення запиту, інший порядок та строки розгляду запиту, встановлювати оплату за інформацію та інше.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави для висновків, що визначальною ознакою публічної інформації є те, що вона по своїй суті є заздалегідь готовим зафіксованим на певному носії продуктом. Отримувати та/або створювати такий продукт може виключно суб`єкт владних повноважень у процесі здійснення ним своїх владних управлінських функцій. У подальшому володіти цим продуктом може будь-який розпорядник публічної інформації, навіть якщо він не є суб`єктом владних повноважень.
Незалежно від наявності у розпорядника інформації статусу суб`єкта владних повноважень, спори з приводу оскарження його рішень, дій чи бездіяльності є публічно-правовими і на них поширюється юрисдикція адміністративних судів, проте за обов`язкової умови, що запитувана у нього інформація є публічною у розумінні Закону України № 2939-VI.
У постанові Пленуму Вищого адміністративного Суду України № 10 "Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації", суд роз`яснив, що публічною інформацією є відображена або задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях:
уся інформація, що перебуває у володінні суб`єктів владних повноважень, тобто органів державної влади, інших державних органів, органів місцевого самоврядування, органів влади Автономної Республіки Крим, інших суб`єктів, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання (пункт 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI);
інформація щодо використання бюджетних коштів юридичними особами, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим (пункт 2 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI);
інформація, пов`язана з виконанням особами делегованих повноважень суб`єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг (пункт 3 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI);
інформація щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них, якщо йдеться про суб`єктів господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями (пункт 4 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI);
інформація про стан довкілля; якість харчових продуктів і предметів побуту; аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, що сталися або можуть статися і загрожують здоров`ю та безпеці громадян;
інша інформація, що становить суспільний інтерес (суспільно необхідна інформація) (частина друга статті 13 Закону № 2939-VI).
Отже, визначальним для публічної інформації є те, що вона заздалегідь зафіксована будь-якими засобами та на будь-яких носіях та знаходилась у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації.
Суд зазначає, що можливість віднесення інформації до конфіденційної, таємної чи службової не слід розуміти як єдину достатню підставу для обмеження доступу до конкретної інформації, що містить ознаки будь-якого із названих видів інформації. Запровадження обмеження доступу до конкретної інформації за результатами розгляду запиту на інформацію допускається лише за умови застосування вимог пунктів 1- 3 частини другої статі 6 Закону України № 2939-VI. Ці вимоги називають "трискладовим тестом", який повинна пройти публічна інформація для визначення її відкритою чи обмеженою. За умови додержання сукупності всіх трьох підстав може бути обмежено доступ до інформації (постанова Пленуму Вищого адміністративного суду України від 29 вересня 2016 року № 10 "Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації").
Верховний Суд звертає увагу на те, що положення частини другої статті 6 Закону № 2939-VI передбачають вимоги до обмеження доступу до інформації, а не підстави для надання такого доступу. Такий підхід ґрунтується на тому, що статтею 1 Закону закріплена презумпція відкритості публічної інформації, доступ до якої може бути обмеженим лише у разі, якщо розпорядник інформації обґрунтує це на підставі "трискладового тесту".
Отже, обов`язок доведення того факту, що доступ до інформації може бути обмежений, покладається на розпорядника публічної інформації.
Верховний Суд зазначає, що процесуальні закони (Господарський процесуальний кодекс України, Кодекс адміністративного судочинства України, Кодекс України про адміністративні правопорушення, Кримінальний процесуальний кодекс України, Цивільний процесуальний кодекс України) регламентують спеціальний порядок доступу (ознайомлення) учасників відповідних процесів до інформації, створеної (одержаної) у ході (досудового) судового провадження.
Відповідно до частини першої статті 11 КАС України ніхто не може бути позбавлений права на інформацію про дату, час і місце розгляду своєї справи або обмежений у праві отримання в суді усної або письмової інформації про результати розгляду його судової справи. Будь-яка особа, яка не є учасником справи, має право на доступ до судових рішень у порядку, встановленому законом.
Доступ осіб, які беруть участь у розгляді справи, та осіб, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їх права, свободи, інтереси чи обов`язки, до інформації, створеної (одержаної) у ході судового провадження, до судових рішень забезпечується у порядку, встановленому процесуальним законодавством, з урахуванням передбачених нормами Закону України "Про доступ до судових рішень" особливостей.
Згідно зі статтею 2 цього Закону України "Про доступ до судових рішень" від 22 грудня 2005 року №3262-ІV (далі - Закон №3262-ІV) рішення суду проголошується прилюдно, крім випадків, коли розгляд справи проводився у закритому судовому засіданні. Кожен має право на доступ до судових рішень у порядку, визначеному цим Законом.
Судові рішення є відкритими та підлягають оприлюдненню в електронній формі не пізніше наступного дня після їх виготовлення і підписання, крім ухвал про арешт майна та тимчасовий доступ до речей та документів у кримінальних провадженнях, які підлягають оприлюдненню не раніше дня їх звернення до виконання. Судові рішення також можуть публікуватися в друкованих виданнях із додержанням вимог цього Закону.
Якщо судовий розгляд відбувався у закритому судовому засіданні, судове рішення оприлюднюється з виключенням інформації, яка за рішенням суду щодо розгляду справи у закритому судовому засіданні підлягає захисту від розголошення. У визначених законом випадках судове рішення про надання дозволу на проведення розвідувального заходу або про відмову в наданні такого дозволу, винесене у закритому судовому засіданні, не оприлюднюється і не публікується.
Відповідно до частини першої статті 3 Закону № 3262-IV для доступу до судових рішень судів загальної юрисдикції Державна судова адміністрація України забезпечує ведення Єдиного державного реєстру судових рішень.
Частиною першою статті 4 Закону №3262-IV визначено, що судові рішення, внесені до Реєстру, є відкритими для безоплатного цілодобового доступу на офіційному веб-порталі судової влади України.
Відповідно до частини другої статті 4 Закону № 3262-IV загальний доступ до судових рішень на офіційному веб-порталі судової влади України забезпечується з дотриманням вимог статті 7 цього Закону.
Згідно з пунктом 4 частини першої статті 7 Закону №3262-IV у текстах судових рішень, що відкриті для загального доступу, не можуть бути розголошені такі відомості: інформація, для забезпечення захисту якої розгляд справи або вчинення окремих процесуальних дій відбувалися у закритому судовому засіданні.
З огляду на статтю 9 Закону №3262-IV особа, яка не бере (не брала) участі у справі, якщо судове рішення безпосередньо стосується її прав, свобод, інтересів чи обов`язків, може звернутися до апарату відповідного суду з письмовою заявою про:
1) надання можливості ознайомитися із судовим рішенням у приміщенні суду;
2) надання можливості виготовити копії судового рішення за допомогою власних технічних засобів;
3) виготовлення копії судового рішення апаратом суду.
У заяві особа повинна обґрунтувати, чому вона не змогла ознайомитися із судовим рішенням у Реєстрі, а також чому вона вважає, що судове рішення безпосередньо стосується її прав, свобод, інтересів чи обов`язків.
В ознайомленні із судовим рішенням та у виготовленні його копії належить відмовити, якщо:
1) до суду звернулася особа, яка не має процесуальної дієздатності, або особа від імені заінтересованої особи за відсутності відповідних повноважень;
2) матеріали справи передані до іншого суду чи на зберігання до державної архівної установи, а електронна копія судового рішення відсутня;
3) судове рішення безпосередньо не стосується прав, свобод, інтересів чи обов`язків цієї особи.
Забороняється відмовляти в доступі до відповідного судового рішення заявникам, стосовно яких судом вжито заходів щодо забезпечення позову або запобіжних заходів.
Рішення про відмову у наданні доступу до судового рішення викладається службовою особою апарату суду в письмовій формі із зазначенням порядку його оскарження. Воно повинно бути вмотивованим.
Надання дозволу на доступ до судового рішення або відмова в цьому можуть бути оскаржені до голови відповідного суду або до суду в порядку, передбаченому законом.
За правилами цієї статті забезпечується також доступ осіб, зазначених у частині першій цієї статті, до матеріалів справи, що необхідні для оскарження судового рішення.
З урахуванням вище наведених норм законодавства, Верховний Суд дійшов висновку про те, що судове рішення є публічною інформацією, однак зі спеціальним порядком доступу (ознайомлення) учасників відповідних процесів до інформації, створеної (одержаної) у ході судового провадження.
Судом установлено, що позивач не був учасником справи №9901/294/19, що розглядалась за правилами КАС України.
Водночас текст судового рішення може бути отримано виключно в порядку, визначеному КАС України та Законом України "Про доступ до судових рішень".
До того ж внесення відомостей до Єдиного державного реєстру судових рішень є юридичним фактом, з яким процесуальний закон пов`язує завершення судового розгляду справи. Ці правовідносини регулює, зокрема, КАС України та Закон України "Про доступ до судових рішень". Тому отримувати доступ до інформації, яка створена у зв`язку зі здійсненням судового розгляду, можна з дотриманням вимог спеціального для цих правовідносин законодавства.
Водночас Верховний Суд наголошує, що відмова у наданні інформації є обґрунтованою у разі, якщо розпорядник інформації у відповіді на запит вказує, якому саме з інтересів загрожує розголошення запитуваної інформації, в чому полягає істотність шкоди цим інтересам від її розголошення, чому шкода від оприлюднення такої інформації переважає право громадськості знати цю інформацію в інтересах національної безпеки, економічного добробуту чи прав людини.
Відсутність висновку розпорядника інформації щодо наявності хоча б однієї з трьох складових "трискладового тесту" означає, що відмова у доступі до публічної інформації є необґрунтованою.
Крім того, Суд звертає увагу, що вичерпний перелік підстав для відмови у задоволенні запиту наведений у частині першій статті 22 Закону України "Про доступ до публічної інформації".
При цьому відповідач, помилково визначивши, що запитуваний документ (рішення суду) не є публічною інформацією, у розумінні Закону України "Про доступ до публічної інформації", не забезпечив належне опрацювання та розгляд запитувача, зокрема, не обґрунтував відповідність запитуваної інформації зазначеним вище критеріям.
Отже, таку відповідь не можна вважати розглядом запиту на отримання публічної інформації, оскільки фактично звернення ОСОБА_1 відповідно до Закону №2939-VI не розглянуто.
Таким чином, належним способом захисту порушеного права на отримання позивачем запитуваної інформації є зобов`язання відповідача повторно розглянути запит на отримання публічної інформації з дотриманням вимог Закону України "Про доступ до публічної інформації", з урахуванням висновків суду, зроблених у цій адміністративній справі.
Ураховуючи, що за результатами розгляду цієї справи Суд дійшов висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог, то судовий збір за подання позовної заяви підлягає стягненню з Президента України Зеленського Володимира Олександровича шляхом безспірного списання за рахунок бюджетних асигнувань.
Керуючись статтями 139, 241-246, 250, 271-273, 278 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд