ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 вересня 2021 року
м. Київ
справа № 320/1874/19
адміністративне провадження № К/9901/6775/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді-доповідача: Мартинюк Н.М.,
суддів: Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №320/1874/19
за позовом ОСОБА_1
до Прокуратури Донецької області,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, - Генеральна прокуратура України,
про зобов`язання вчинити дії,
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Київського окружного адміністративного суду від 18 листопада 2019 року (суддя Лапій С.М.)
і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2020 року (головуючий суддя: Степанюк А.Г., судді: Губська Л.В., Епель О.В.).
ВСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У квітні 2019 року ОСОБА_1 пред`явив позов до Прокуратури Донецької області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, - Генеральна прокуратура України, в якому просив суд:
- зобов`язати Прокуратуру Донецької області здійснити перерахунок заробітної плати позивача у повному обсязі з урахуванням усіх премій, встановлених щомісячно відповідними наказами прокурора області чи інших уповноважених осіб, та усіх надбавок, що нараховані, виходячи від розміру посадового окладу:
за період з 1 липня 2015 року до 31 грудня 2015 року включно відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 81 Закону України "Про прокуратуру" у розмірі 10 мінімальних заробітних плат, встановлених на 1 січня 2015 року, з коефіцієнтом прокурора регіональної прокуратури 1.2;
за період з 1 січня 2016 року до 31 грудня 2016 року включно відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 81 Закону України "Про прокуратуру" у розмірі 11 мінімальних заробітних плат, встановлених на 1 січня 2016 року, з коефіцієнтом прокурора регіональної прокуратури 1,2;
за період з 1 січня 2017 року до 29 березня 2019 року включно відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 81 Закону України "Про прокуратуру" в розмірі 12 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року, з коефіцієнтом прокурора регіональної прокуратури 1,2;
- зобов`язати прокуратуру Донецької області провести перерахунок усіх виплат, належних позивачу за період з 1 липня 2015 року до 29 березня 2019 року включно, зокрема, заробітних плат на час оплачуваних відпусток, допомог на оздоровлення і на вирішення соціально-побутових питань, виплат у зв`язку з тимчасовою непрацездатністю, інших виплат, які вираховуються в залежності від розміру заробітної плати, з урахуванням розмірів заробітної плати, вказаних в першій позовній вимозі;
- зобов`язати прокуратуру Донецької області провести повний розрахунок по заробітній платі та інших виплатах з урахуванням їхніх розмірів, відповідно до пункту 1 і 2 позовних вимог і з урахуванням фактично виплаченої заробітної плати;
- зобов`язати прокуратуру Донецької області виплатити позивачу відшкодування у розмірі середнього заробітку за весь час затримки, а саме: з 30 березня 2019 року до дня фактичного розрахунку.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що в період з 15 вересня 2010 року до 29 березня 2019 року він працював на різних посадах в органах прокуратури Донецької області.
Відповідачем у період з 1 липня 2015 року до 29 березня 2019 року посадовий оклад позивача вираховувався у відповідності до Постанови Кабінету Міністрів України "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури" від 31 травня 2012 року №505 (далі - "Постанова КМУ №505"), а не у відповідності до положень Закону України "Про прокуратуру".
Позивач зазначив, що відповідно до статті 81 Закону України "Про прокуратуру" посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: з 1 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат.
Натомість відповідач, при визначенні посадового окладу позивача, керувався положеннями Постанови КМУ №505, якою надано право керівникам органів прокуратури у межах затвердженого фонду оплати праці установлювати працівникам органів прокуратури посадові оклади відповідно до затверджених цією постановою схем посадових окладів та інші виплати. При цьому видатки, пов`язані з реалізацією цієї постанови, здійснюються в межах асигнувань на оплату праці, затверджених у кошторисах на утримання органів прокуратури (пункти 2 і 6).
Позивач звернувся до відповідача із заявою про проведення повного розрахунку з ним при звільненні, виходячи з посадових окладів прокурорів, передбачених Законом України "Про прокуратуру".
Прокуратура Донецької області надала відповідь на указану заяву, якою повідомила позивача про повний розрахунок з ним, а також зазначила, що визначення його посадового окладу здійснено на підставі та у порядку Постанови КМУ №505.
Таку позицію відповідача позивач вважає необґрунтованою, такою, що суперечить вимогам Закону України "Про прокуратуру" та вбачає правові підстави для проведення перерахунку раніше виплачених йому коштів у відповідності до положень Закону України "Про прокуратуру" щодо розміру його посадового окладу та інших виплат.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 18 листопада 2019 року в задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено повністю.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2020 року рішення суду першої інстанції залишено без змін.
При вирішенні спору суди попередніх інстанцій виходили з того, що дійсно частиною третьою статті 81 Закону України "Про прокуратуру" встановлений посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: з 1 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат.
Водночас, пунктом 9 Прикінцевих положень Закону України "Про Державний бюджет України на 2015 рік" установлено, що положення частини другої статті 33, статті 81 Закону України "Про прокуратуру" застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
Постановою Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури" надано право керівникам органів прокуратури у межах затвердженого фонду оплати праці установлювати працівникам органів прокуратури посадові оклади відповідно до затверджених цією постановою схем посадових окладів та інші виплати. Видатки, пов`язані з реалізацією цієї постанови, здійснюються в межах асигнувань на оплату праці, затверджених у кошторисах на утримання органів прокуратури (пункти 2, 6).
У зв`язку з набранням чинності Закону України "Про прокуратуру" Перехідними положенням цього Закону було доручено Кабінету Міністрів України у тримісячний строк з дня, наступного за днем опублікування цього Закону, привести свої нормативно-правові акти у відповідність із ним та забезпечити приведення нормативно-правових актів міністерств та інших відповідних центральних органів виконавчої влади України у відповідність із цим Законом.
Кабінет Міністрів України вказаного не здійснив, тоді як реалізація положень Закону України "Про прокуратуру" є неможливою без унесення відповідних змін до Постанови КМУ №505 і Закону України "Про Державний бюджет України на 2015 рік" щодо заробітної плати працівників органів прокуратури.
За указаного правового регулювання спірних правовідносин суди дійшли висновку, що відповідач не наділений правом самостійно, без правового врегулювання збільшення видатків Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадового окладу позивача і виплату йому заробітної плати у розмірі, встановленому Законом України "Про прокуратуру".
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзивів
У березні 2020 року ОСОБА_1 подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просив скасувати рішення Київського окружного адміністративного суду від 18 листопада 2019 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2020 року та прийняти нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги.
Скаржник у касаційній скарзі покликається на неправильне застосування судами норм матеріального і процесуального права.
У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить відмовити у задоволенні касаційної скарги, а судові рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін. Відзив обґрунтований правильністю вирішення спору судами із дотриманням норм матеріального і процесуального права.
Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, подала до Суду відзив на касаційну скаргу, в якому просила залишити без змін рішення судів попередніх інстанцій.
ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
ОСОБА_1 у період з 15 вересня 2010 року до 29 березня 2019 року працював в органах прокуратури Донецької області, а саме:
- з 15 вересня 2010 року до 4 липня 2012 року на посаді старшого слідчого Прокуратури міста Авдіївка Донецької області;
- з 5 липня 2012 року до 28 травня 2013 року на посаді прокурора Прокуратури Ворошиловського району міста Донецька Донецької області;
- з 29 травня 2013 року до 24 вересня 2014 року на посаді старшого прокурора Прокуратури Ворошиловського району міста Донецька Донецької області;
- з 25 вересня 2014 року до 9 грудня 2014 року на посаді старшого прокурора Краснолиманської міжрайонної прокуратури Донецької області;
- з 10 грудня 2014 року до 23 грудня 2014 року на посаді прокурора відділу нагляду за додержанням законів органами СБУ, державної митної служби та державної прикордонної служби управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні прокуратури Донецької області;
- з 24 грудня 2014 року до 11 серпня 2015 року на посаді старшого прокурора відділу нагляду за додержанням законів органами СБУ, державної митної служби та державної прикордонної служби управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні прокуратури Донецької області;
- з 12 серпня 2015 року до 18 лютого 2016 року на посаді прокурора відділу нагляду за додержанням законів органами СБУ, державної митної служби та державної прикордонної служби управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні;
- з 19 лютого 2016 року до 3 серпня 2016 року на посаді прокурора відділу нагляду за додержанням законів органами СБУ та державної прикордонної служби управління нагляду у кримінальному провадженні;
- з 4 серпня 2016 року до 29 березня 2019 року на посаді прокурора цього ж відділу управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності.
28 березня 2019 року позивач звернувся до відповідача із заявою, в якій просив перерахувати і виплатити йому за період з 1 липня 2015 року до дня звільнення заробітну плату та інші виплати, виходячи з окладу, який встановлений статтею 81 Закону України "Про прокуратуру".
Прокуратура Донецької області листом від 8 квітня 2019 року №18-188 вих-19 повідомила позивача, що його заробітна плата розрахована згідно постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури". Видатки, пов`язані з реалізацією цієї постанови, здійснювалися в межах асигнувань, передбачених у Державному бюджеті на 2015, 2016, 2017, 2018, 2019 роки для органів прокуратури.
Цим листом відповідач до того ж зауважив, що за період роботи в прокуратурі Донецької області з позивачем були проведені всі розрахунки із заробітної плати своєчасно і в повному обсязі та жодного разу до відділу фінансування та бухгалтерського обліку не надходило від нього скарги про недонараховану заробітну плату. Отже, вимогу позивача про здійснення перерахунку його заробітної плати відповідач вважає необґрунтованою.
2 квітня 2019 року позивач звернувся до відповідача із заявою щодо надання роз`яснень про нормативно-правовий акт, який застосовувався при визначенні посадового окладу позивача з 1 липня 2015 року, а також помісячного розрахунку заробітної плати.
У відповідь на вказану заяву прокуратурою Донецької області направлено на адресу ОСОБА_1 лист від 18 квітня 2019 року №18-5782-19 18-234вих-19, у якому окреслено перелік нормативних актів, на підставі яких здійснювався розрахунок його заробітної плати, а також надано розрахункові листи за період з 1 липня 2015 року до 29 березня 2019 року.
Не погоджуючись із такою позицією відповідача щодо розміру свого посадового окладу та розміру інших виплат, позивач звернувся до суду з метою захисту порушеного права.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною другою статті 2 КАС України визначено, що в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відповідно до статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується.
Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом.
14 жовтня 2014 року прийнято Закон України "Про прокуратуру", який набрав чинності 15 липня 2015 року.
Відповідно до частини третьої статті 81 Закону України "Про прокуратуру" (далі - "Закон") посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: з 1 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат.
Частиною дев`ятою статті 81 Закону передбачено, що фінансування оплати праці прокурорів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.
Частиною першою статті 90 Закону визначено, що фінансування прокуратури здійснюється згідно з кошторисами і щомісячними розписами видатків, затвердженими Генеральним прокурором, у межах річної суми видатків, передбачених Державним бюджетом України на поточний бюджетний період.
Підпунктом 1 пункту 13 Перехідних положень Закону України "Про прокуратуру" доручено Кабінету Міністрів України у тримісячний строк з дня, наступного за днем опублікування цього Закону привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом та забезпечити приведення нормативно-правових актів міністерств та інших відповідних центральних органів виконавчої влади України у відповідність із цим Законом.
Згідно зі статтями 8 і 13 Закону України "Про оплату праці" умови розміру оплати праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, визначаються Кабінетом Міністрів України, крім випадків, передбачених частиною третьою цієї статті, та частиною першою статті 10 цього Закону. Оплата праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі актів Кабінету Міністрів України в межах бюджетних асигнувань. Обсяги витрат на оплату праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, затверджуються одночасно з бюджетом.
Частинами першою і другою статті 23 Бюджетного кодексу України встановлено, що будь-які бюджетні зобов`язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України. Бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) у порядку, визначеному цим Кодексом.
Законом України від 28 грудня 2014 року "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин" розділ VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України доповнено пунктом 26 яким встановлено, що норми і положення статті 81 Закону України "Про прокуратуру" застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
Пунктом 9 Прикінцевих положень Закону України "Про Державний бюджет України на 2015 рік" установлено, що положення частини другої статті 33, статті 81 Закону України "Про прокуратуру" застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
Аналогічні положення закріплені у пункті 11 Прикінцевих положень Закону України "Про Державний бюджет України на 2016 рік".
Постановою Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури" надано право керівникам органів прокуратури у межах затвердженого фонду оплати праці установлювати працівникам органів прокуратури посадові оклади відповідно до затверджених цією постановою схем посадових окладів та інші виплати. Видатки, пов`язані з реалізацією цієї постанови, здійснюються в межах асигнувань на оплату праці, затверджених у кошторисах на утримання органів прокуратури (пункти 2 і 6).
Постановами Кабінету Міністрів України від 30 вересня 2015 року №763 і від 9 грудня 2015 року №1013 унесені відповідні зміни до схем посадових окладів працівників органів прокуратури.
Рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 у справі №1-223/2018(2840/18) визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), окреме положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року №1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.