ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 вересня 2021 року
м. Київ
справа №813/2702/16
адміністративне провадження № К/9901/18834/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Мороз Л.Л.,
суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І.,
розглянувши у порядку попереднього розгляду у касаційній інстанції адміністративну справу №813/2702/16
за позовом Першого заступника прокурора Львівської області до Виконавчого комітету Львівської міської ради, міського голови м. Львова, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Львівська обласна рада, про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Львівського міського голови на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2017 року, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Левицької Н.Г., суддів: Обрізка І.М., Іщук Л.П.,
в с т а н о в и в :
У серпні 2016 року Перший заступник прокурора Львівської області звернувся до суду з позовом до Виконавчого комітету Львівської міської ради, міського голови м. Львова про:
- визнання протиправною бездіяльності щодо незабезпечення закриття Львівського міського полігону твердих побутових відходів, проведення його рекультивації та вибору земельної ділянки для створення нового полігону для розміщення твердих побутових відходів м. Львова, будівництва на ній заводу з їх переробки та сміттєсортувального комплексу;
- зобов`язання виконавчого комітету Львівської міської ради невідкладно вжити заходи щодо припинення вивезення ЛКП "Збиранка" твердих побутових відходів на полігон твердих побутових відходів поблизу с. Великі Грибовичі Жовківського району Львівської області та його подальшої експлуатації;
- зобов`язання міського голови м. Львова у відповідності до вимог ст.ст. 122, 123 Земельного кодексу України звернутися в органи, до компетенції яких належить вирішення питання виділення земельної ділянки, з належним чином оформленими клопотаннями про надання земельної ділянки для влаштування нового полігону твердих побутових відходів для м.Львова, будівництва заводу з їх переробки та сміттєсортувального комплексу.
На виконання статті 23 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII "Про прокуратуру" позовні вимоги обґрунтовував неналежним виконанням відповідачами своїх повноважень. Вказував, що на відповідачів покладається обов`язок забезпечення створення, згідно з вимогами чинного законодавства, нового полігону для захоронення твердих побутових відходів для м. Львова, а також будівництва заводу для їх переробки та сміттєсортувального комплексу. Проте, відповідачами не вжито активних заходів щодо виконання повноважень, покладених на них Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Законом України "Про відходи", спрямованих на припинення незаконної експлуатації Львівського полігону твердих побутових відходів, його подальшої рекультивації та створення нового сучасного полігону твердих побутових відходів, заводу із їх переробки і сміттєсортувального комплексу, а також щодо забезпечення в подальшому належного поводження із кислими гудронами.
Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 10 листопада 2016 року позов задоволено частково.
Зобов`язано Виконавчий комітет Львівської міської ради невідкладно вжити заходів щодо припинення вивезення ЛКП "Збиранка" твердих побутових відходів на полігон твердих побутових відходів поблизу с. Великі Грибовичі Жовківського району Львівської області та його подальшої експлуатації.
В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2017 року скасовано постанову суду першої інстанції та ухвалено нове рішення про задоволення позовних вимог в повному обсязі.
Визнано протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Львівської міської ради та міського голови м. Львова щодо незабезпечення закриття Львівського міського полігону твердих побутових відходів, проведення його рекультивації та вибору земельної ділянки для створення нового полігону для розміщення твердих побутових відходів м. Львова, будівництва на ній заводу з їх переробки та сміттєсортувального комплексу.
Зобов`язано Виконавчий комітет Львівської міської ради невідкладно вжити заходи щодо припинення вивезення ЛКП "Збиранка" твердих побутових відходів на полігон твердих побутових відходів поблизу с. Великі Грибовичі Жовківського району Львівської області та його подальшої експлуатації.
Зобов`язано міського голову м.Львова у відповідності до вимог ст.ст. 122, 123 Земельного кодексу України звернутись до органів, до компетенції яких належить вирішення питання виділення земельної ділянки, з належним чином оформленими клопотаннями про надання земельної ділянки для влаштування нового полігону твердих побутових відходів для м.Львова, будівництва заводу з їх переробки та сміттєсортувального комплексу
Суди встановили, що розпорядженням Виконавчого комітету Львівської міської ради народних депутатів від 14.10.1991 №1491, з метою захоронення твердих побутових відходів на Львівському міському сміттєзвалищі, розташованому поблизу с.Великі Грибовичі Жовківського району Львівської області створено Львівське комунальне підприємство (далі ЛКП) "Збиранка". Підприємство віднесено до підпорядкування Департаменту житлового господарства та інфраструктури Львівської міської ради.
Головним державним санітарним лікарем Львівської області 25.11.2003 винесено постанову № 119/01 про застосування адміністративно-запобіжних заходів за порушення санітарного законодавства, відповідно до якої постановлено припинити експлуатацію сміттєзвалища для м. Львова ЛКП "Збиранка" управління житлово-комунального господарства Львівської міської адміністрації з терміном введення її в дію з 01.04.2004.
Рішенням Львівської міської ради від 26.03.2010 №362 затверджено Програму поводження з побутовими відходами у м. Львові на 2010-2013 роки. Відповідно до п. 2.5.1 Програми, зважаючи на спливаючий термін служби полігону, передбачались заходи з впорядкування та технічного переоснащення полігону, зокрема, вирішення питання щодо замовлення та виготовлення проектно-кошторисної документації, пошуку нової земельної ділянки під полігон твердих побутових відходів, будівництва нового сучасного полігону з належними інженерними системами, системою збору фільтрату, утилізацією полігонного газу, будівництво заводу з переробки ТПВ у рамках інвестиційного проекту чи дольової участі у його фінансуванні з державного, обласного та міського бюджетів.
Також рішенням Виконавчого комітету Львівської міської ради від 31.05.2011 №564 "Про затвердження заходів щодо закриття та рекультивації міського полігону твердих побутових відходів" передбачалось виконання робіт, згідно з комплексним проектом поетапного закриття та рекультивації міського полігону твердих побутових відходів.
22.02.2012 головним державним санітарним лікарем Львівської області винесено адміністративно-запобіжну постанову № 04/01 щодо постійної заборони збору на звалищі вторинної сировини.
Ухвалою Львівської міської ради від 18.12.2014 №4132 затверджено Програму поводження з твердими побутовими відходами у м. Львові на 2014-2018 роки, основними цілями Програми, зокрема, є поетапне закриття міського полігону ТПВ, будівництво нових сміттєпереробних комплексів та сучасного полігону ТПВ.
29.05.2015 Виконавчим комітетом Львівської міської ради прийнято рішення №345 "Про приймання стічних вод з Львівського міського полігону твердих побутових відходів", яким передбачено приймання стічних вод з львівського міського полігону твердих побутових відходів до каналізаційної мережі м. Львова.
Державною екологічною інспекцією у Львівській області здійснено перевірку ЛКП "Збиранка" на предмет дотримання вимог природоохоронного законодавства в галузі охорони атмосферного повітря, водних і земельних ресурсів щодо поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами, за результатами перевірки складено Акт № 385/02/518 від 14-30.06.2016 у якому зазначено про виявлені порушення вимог природоохоронного законодавства України у сфері поводження з відходами.
03.03.2016 прокуратурою Львівської області скеровано інформацію міському голові м.Львова щодо невідкладного вжиття передбачених законодавством заходів, спрямованих на припинення незаконної експлуатації Львівського полігону твердих побутових відходів, його подальшої рекультивації та створення нового сучасного полігону твердих побутових відходів, заводу із їх переробки і сміттєсортувального комплексу, а також щодо забезпечення у подальшому належного поводження із кислими гудронами.
Позивач стверджує, що відповідачами не забезпечено виконання вимог чинного законодавства про охорону навколишнього природного середовища та законодавства про відходи при експлуатації Львівського міського полігону твердих побутових відходів, а також рішень обласної ради та Виконавчого комітету, новий сучасний полігон, завод з переробки твердих побутових відходів і сміттєсортувальний комплекс не створено, а існуючий полігон - експлуатується незаконно.
Ураховуючи наведене, Перший заступник прокурора Львівської області в порядку частини 2 статті 60 КАС України (в редакції, чинній до 15.12.2017) звернувся до суду з даним позовом.
Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що термін служби полігону сплив, відповідні передумови для його продовження відсутні, державним санітарним лікарем Львівської області постановлено припинити експлуатацію сміттєзвалища. Також, відмовляючи у задоволенні в частині решти позовних вимог, суд зазначив, що законодавчі положення не містять конкретних приписів, щодо обов`язку відповідачів вчинення тих чи інших дій, зокрема, вказаних у позові, а наявні у справі докази свідчать про вчинення відповідачами певних дій в межах повноважень, що вказує на відсутність підстав для задоволення позову в цій частині.
Апеляційний суд, скасовуючи постанову суду першої інстанції та ухвалюючи нову про задоволення позовних вимог в повному обсязі, мотивував своє рішення наявністю з боку відповідачів бездіяльності з 2013 року, та невиконання визначених заходів щодо закриття і рекультивації міського полігону твердих побутових відходів, затверджених рішенням Виконавчого комітету Львівської міської ради від 31.05.2011 № 564 "Про затвердження заходів щодо закриття та рекультивації міського полігону твердих побутових відходів", "Комплексним проектом з рекультивації полігону с.Грибовичі Жовківського району Львівської області, розробленим ТОВ "Інститут гірничо-хімічної промисловості", які повинні здійснюватися упродовж 2013-2018 років, а також "Комплексної екологічної програми на 2012-2016 р.р. для міста Львова", затвердженої рішенням Виконавчого комітету від 26.10.2012 №724 та ухвалою Львівської міської ради від 14.11.2012 №1825, що передбачає будівництво нового полігона ТПВ та сміттєпереробного заводу.
Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, Львівський міський голова подав касаційну скаргу, у якій просить скасувати постанову апеляційного суду та залишити в силі постанову суду першої інстанції. В обґрунтування своїх вимог посилається на неправильне застосування апеляційним судом норм матеріального та порушення норм процесуального права. Вказує, що відповідачами, зокрема особисто ним вчинялись дії, спрямовані на закриття існуючого полігону та створення нового. Вказує, що 09.07.2013 листом №1104-вих-892 звертався у Львівську облраду в порядку статей 122, 123 Земельного кодексу України. Однак, згідно з доводами скаржника, зазначені обставини залишились поза увагою апеляційного суду.
У поданих запереченнях Перший заступник прокурора Львівської області просить відмовити у задоволенні скарги, а постанову апеляційного суду залишити без змін.
Суд, переглянувши судове рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, та з урахуванням вимог статті 341 КАС України дійшов висновку про відсутність підстав для її задоволення з огляду на таке.
Приписами статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною 1 ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997, № 280/97 визначено виключну компетенцію сільських, селищних, міських рад.
Виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: надання відповідно до законодавства згоди на розміщення на території села, селища, міста нових об`єктів, у тому числі місць чи об`єктів для розміщення відходів, сфера екологічного впливу діяльності яких згідно з діючими нормативами включає відповідну територію; вирішення питань у сфері поводження з небезпечними відходами відповідно до законодавства (пункти 38, 54 частини 1 ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні").
Пунктом 6 частини 1 ст. 30 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать вирішення питань збирання, транспортування, утилізації та знешкодження побутових відходів, знешкодження та захоронення трупів тварин.
Частиною 1 ст. 33 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" встановлено повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища.
До відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження щодо визначення території для розміщення відходів відповідно до законодавства (пункт 7 частини 1 ст. 33 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" ).
Стаття 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначає повноваження міського голови.
Згідно із частиною 5 ст. 51 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виконавчий комітет сільської, селищної, міської ради очолює відповідно сільський, селищний, міський голова, районної у місті ради - голова відповідної ради.
Крім того, ст. 21 Закону України "Про відходи" визначено, що органи місцевого самоврядування у сфері поводження з відходами забезпечують організацію збирання і видалення побутових відходів, у тому числі відходів дрібних виробників, створення полігонів для їх захоронення, а також організацію роздільного збирання корисних компонентів цих відходів.
Отже, наведеними вище правовими нормами визначено загальні положення щодо дій відповідачів відносно питання поводження з побутовими відходами.
Судами встановлено, що у липні 2013 року міський голова звертався в порядку ст.122, 123 Земельного кодексу України з проханням надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва полігону ТПВ та заводу з переробки ТПВ і сміттєсортувального комплексу до голови Миколаївської районної державної адміністрації, Кам`янка-Бузької районної державної адміністрації, Жовківської районної державної адміністрації, Яворівської районної державної адміністрації, Пустомитівської районної державної адміністрації, Березинської сільської ради, які відмовили у погодженні виділення земельної ділянки для будівництва сміттєпереробного комплексу.
Виконавчий комітет Львівської міської ради листом №1.6вих-8 від 06.03.2013 звертався до Львівської облдержадміністрації із проханням проведення засідання експертно-дорадчої робочої групи, створеної розпорядженням голови Львівської обласної державної адміністрації від 24.10.2011 № 1104/0/5-11, з координації робіт щодо проблем поводження з твердими побутовими відходами в області, з питання вибору земельної ділянки під будівництво нового полігону ТПВ.
29.06.2016 міський голова Львова звернувся з пропозицією розміщення сучасного комплексу із глибинної переробки ТПВ до міських голів Стрия, Дрогобича, Червонограда, голів Гонятичівської, Верблянської, Володимирецької сільських рад. Проте, всі міські і сільські ради висловились проти розміщення на їх території комплексу з переробки відходів.
Водночас, судом апеляційної інстанції встановлено, що рішенням Виконавчого комітету Львівської міської ради від 07.04.2006 №629 "Про виділення коштів з природоохоронного фонду у складі міського бюджету на 2006 рік" передбачено виділення Управлінню житлово-комунального господарства Львівської міської ради коштів в загальній сумі 317485,00грн, зокрема, 143500,00грн - для завершення робіт 3-го етапу комплексної екологічної експертизи сміттєзвалища та прилеглих до нього територій, 144000,00грн - на виконання робіт з пошуку земельної ділянки під будівництво нового полігону твердих побутових відходів для м.Львова, а також 29985,00грн - на закупівлю 50-ти контейнерів об`ємом 0,7м3 для забезпечення збору і вивезення твердих побутових відходів з території міста.
На підставі зазначеного рішення Управлінням житлово-комунального господарства Львівської міської ради укладено договір із Відкритим акціонерним товариством "Інститут гірничо-хімічної промисловості "Гірхімпром" про виконання робіт із пошуку земельної ділянки під будівництво нового полігону ТПВ для м.Львова.
На виконання умов зазначеного договору ВАТ "Інститут гірничо-хімічної промисловості "Гірхімпром" у 2006 році виготовлено Техніко-економічне обґрунтування інвестицій варіантів створення полігону ТПВ для м.Львова (ТЕО). Ці роботи оплачено Управлінням житлово-комунального господарства Львівської міської ради виконавцю робіт у повному обсязі на суму 144 тис.грн.
Відповідно до вищевказаного ТЕО, на території Львівської області вишукано 6 земельних ділянок придатних для будівництва нового полігону ТПВ для м.Львова, які розташовано на території Кам`янка-Бузького, Миколаївського, Пустомитівського, Яворівського та Жовківського районів області.
Згідно з інформацією Головного управління Держгеокадастру у Львівській області від 07.07.2016 №10-13-0.5-11908/2-16, станом на червень-липень 2013 року та на 01.01.2016 - п`ять із вибраних відповідно до вищевказаного ТЕО земельних ділянок знаходяться за межами населених пунктів та належать до земель державної власності промислового (4 земельних ділянки) та оборонного (1 - земельна ділянка) призначення, і лише одна - в межах населеного пункту відноситься до земель запасу сільськогосподарського призначення Малехівської сільської ради.
Відтак, у перших п`яти випадках розпорядником (органом, який вправі вирішувати питання щодо передачі) земельної ділянки є Львівська обласна державна адміністрація і лише в останньому - Малехівська сільська рада.
Крім того, відповідно до вимог ч.14 ст.42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" міський голова представляє територіальну громаду, раду та її виконавчий комітет у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності. При здійсненні наданих повноважень міський голова несе персональну відповідальність за здійснення наданих йому законом повноважень, є підзвітним, підконтрольним і відповідальним перед територіальною громадою, відповідальним - перед відповідною радою, а з питань здійснення виконавчими органами ради повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади.
Так, порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування (у тому числі, шляхом вилучення (викупу) землі для суспільних потреб) чітко регламентований ст.123 Земельного Кодексу України.
Відповідно до вимог ч.1 ст.122 ЗК України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
За приписами ч.3 ст.122 ЗК України районні державні адміністрації на їхній території передають земельні ділянки із земель державної власності, крім випадків, визначених частинами четвертою і восьмою цієї статті, у власність або у користування у межах сіл, селищ, міст районного значення для всіх потреб та за межами населених пунктів для: ведення водного господарства; будівництва об`єктів, пов`язаних з обслуговуванням жителів територіальної громади району (шкіл, закладів культури, лікарень, підприємств торгівлі тощо), з урахуванням вимог частини сьомої цієї статті; індивідуального дачного будівництва.
Згідно із ч.5 ст.122 ЗК України обласні державні адміністрації на їхній території передають земельні ділянки із земель державної власності, крім випадків, визначених частинами третьою, четвертою і восьмою цієї статті, у власність або у користування у межах міст обласного значення та за межами населених пунктів, а також земельні ділянки, що не входять до складу певного району, або у випадках, коли районна державна адміністрація не утворена, для всіх потреб.
Отже, судом установлено факт невиконання відповідачами своїх зобов`язань щодо обов`язку забезпечити екологічну безпеку і підтримання екологічної рівноваги на території України, а також щодо обов`язку виконавчих органів місцевих рад забезпечення збирання, транспортування, утилізації та знешкодження побутових відходів, здійснення заходів контролю за належною експлуатацією та організацією обслуговування населення підприємствами житлово-комунального господарства, та повноважень щодо підготовки і подання на затвердження ради проектів місцевих програм охорони довкілля та визначення території для розміщення відходів.
За встановлених апеляційним судом обставин, матеріали справи не містять доказів про виконання відповідачами визначених заходів щодо закриття і рекультивації міського полігону твердих побутових відходів, затверджених рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 31.05.2011 №564 "Про затвердження заходів щодо закриття та рекультивації міського полігону твердих побутових відходів", Комплексним проектом з рекультивації полігону с.Грибовичі Жовківського району Львівської області, розробленим ТОВ "Інститут гірничо-хімічної промисловості", а також Комплексної екологічної програми на 2012-2016 р.р. для міста Львова, затвердженої рішенням виконавчого комітету від 26.10.2012 №724 та ухвалою Львівської міської ради від 14.11.2012 №1825, що передбачає будівництво нового полігона ТПВ та сміттєпереробного заводу.
За приписами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Разом з цим, доводи касаційної скарги зводяться до переоцінки доказів, досліджених апеляційним судом, та не спростовують вірних висновків суду про обґрунтованість позовних вимог.
Відповідно до частини третьої статті 343 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції, здійснивши попередній розгляд справи, залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.
Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд, -