ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 вересня 2021 року
м. Київ
справа № 560/460/20
адміністративне провадження № К/9901/33817/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.,
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 19 березня 2020 року (суддя Гнап Д.Д.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24 вересня 2020 року (головуючий суддя Іваненко Т.В., судді Сторчак В.Ю., Граб Л.С.)
у справі №560/460/20
за позовом Приватного підприємства "Новобудінвестгрупп"
до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні позивача - Департамент містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради
про визнання протиправними та скасування припису, рішення.
І. РУХ СПРАВИ
1. У січні 2020 року Приватне підприємство "Новобудінвестгрупп" звернулося в суд з позовом до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області, в якому просило:
- визнати протиправним та скасувати припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 05 листопада 2019 року №305/19-а, виданий головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області Хітричем Б.М.;
- визнати протиправним та скасувати рішення від 05 листопада 2019 року №306/19-а про зупинення дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 07 вересня 2016 року №50/16 на об`єкт "Нове будівництво двосекційного багатоквартирного житлового будинку на орендованій земельній ділянці" за адресою: м. Житомир, вул. Героїв Крут, 51", винесене головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області Хітричем Б.М.
2. Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 19 березня 2020 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24 вересня 2020 року, позов задоволено.
3. Не погодившись з вказаними судовими рішеннями, відповідач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить суд скасувати рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 19 березня 2020 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24 вересня 2020 року та ухвалити нове рішення про відмову у позові.
4. Від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що у користуванні Приватного підприємства "Новобудінвестгрупп" перебуває земельна ділянка, площею 0,3287 га, що знаходиться за адресою: м. Житомир, вул. Героїв Крут (стара назва - Леваневського), 51, цільове призначення: для будівництва та обслуговування багатоквартирного житлового будинку на підставі договорів оренди від 25 травня 2016 року, 22 грудня 2017 року, 07 червня 2019 року.
6. 07 вересня 2016 року Департаментом містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради Приватному підприємству "Новобудінвестгрупп" було видано містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки № 50/16 на об`єкт будівництва: "Нове будівництво двосекційного багатоквартирного житлового будинку за адресою: м.Житомир, вул. Героїв Крут, 51.
7. На підставі наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 08 жовтня 2019 року № 1123 про проведення позапланової перевірки та направлення від 15 жовтня 2019 року № 47/19-а відповідачем проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час провадження Департаментом містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради містобудівної діяльності, а саме надання містобудівних умов та обмежень земельної ділянки від 07 вересня 2016 року № 50/16.
8. За результатами перевірки складено акт позапланової перевірки від 05 листопада 2019 року, яким зафіксовано порушенням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності під час надання містобудівних умов та обмежень земельної ділянки від 07 вересня 2016 року № 50/16, а саме:
1) не враховано вимоги п. 6 Розділу V "Прикінцеві положення" Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", а саме Департаментом прийнято рішення про видачу зазначених вище містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки за відсутності плану зонування та/або детального плану території;
2) в порушення п. 2.2 Порядку №109 (чинного на час видачі вищевказаних містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки) в додатках, які стали підставою для прийняття рішення про видачу містобудівних умов і обмеження забудови земельної ділянки від 07 вересня 2016 року № 50/16, відсутня фотофіксація земельної ділянки (з оточенням);
3) в порушення вимог п. 3.6 Порядку №109 містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки 07 вересня 2016 року № 50/16, не відповідають формі наведеній у додатку до вищезазначеного Порядку (зайвий п. 14);
4) в порушення вимог п.п. а, д п. 3.4 Порядку №109 в частині повноти даних щодо конкретних положень нормативних розрахунків із вмістом цифрових показників, для можливості оперативного визначення відповідності проектних рішень містобудівним умовам та обмеженням забудови земельної ділянки (гранично допустиму висоту будівель та мінімально допустимі відстані від об`єктів, які проектуються, до існуючих будинків та споруд).
9. 05 листопада 2019 року головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області Хітричем Б. М., на підставі названого акту перевірки, прийнято припис № 305/19-а та рішення від № 306/19-а про зупинення дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки 07 вересня 2016 року № 50/16 на об`єкт будівництва: "Нове будівництво двосекційного багатоквартирного житлового будинку на орендованій земельній ділянці" за адресою: м.Житомир, вул. Героїв Крут (колишня назва - Леваневського), 51 (забудовник - Приватне підприємство "Новобудінвестгрупп").
10. Позивач, вважаючи, що винесені припис і рішення порушують його права, звернувся з позовом до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
11. Задовольняючи позов, суди першої та апеляційної інстанції керувалися тим, що позовні вимоги обґрунтовані, а припис та зупинення відповідачем містобудівних умов було неправомірним, оскільки при розгляді справи факту невідповідності намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні встановлено не було, а також враховуючи те, що судом встановлено на підставі наявних у матеріалах справи доказів, що надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 07 вересня 2016 року №50/16 Приватному підприємству "Новобудінвестгруп" було здійснено з дотриманням всіх вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
12. Касаційну скаргу мотивовано порушеннями судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права та неповним з`ясуванням всіх обставин справи. Зокрема, відповідач, з посиланням на правову позицію, викладену у постанові Верховного Суду від 13 грудня 2018 року у справі №813/2797/17, зазначає, що головний інспектор будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління мав правові та фактичні підстави для прийняття оскаржуваного рішення про зупинення дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки.
13. Скаржник посилається на порушення п. 2.2 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх складу та змісту від 07 липня 2011 року №109 у частині відсутності у додатках до заяви від 30 серпня 2016 року фотофіксації земельної ділянки (з оточенням), а також п. 3.4, 3.6 вказаного Порядку.
14. Заявник у касаційній скарзі як підставу для касаційного перегляду зазначає про те, що судами попередніх інстанцій не враховано позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постановах від 14 березня 2018 року у справі №9901/22/17, від 06 червня 2018 року у справі №800/489/17, від 12 червня 2018 року у справі №800/587/17, від 09 квітня 2019 року у справі №9901/611/18, від 21 серпня 2019 року у справі №9901/283/19, відповідно до якої породжує права й обов`язки тільки для того суб`єкта, якому його адресовано. Застосувавши цей підхід до обставин цієї справи, припис породжує права та обов`язки для Департаменту містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради, оскільки за його невиконання останній може бути притягнутий до відповідальності.
15. Крім того, що судами взагалі не досліджувалося питання виконання Департаментом вимог оскаржуваного припису, зокрема, можливість усунути виявлені порушення у визначені в приписі строки. При цьому позов про скасування припису подано до закінчення добровільного терміну на його виконання. Більш того, Департамент не оскаржував наданий припис та не вказував на неможливість його виконання чи не відповідність останнього вимогам законодавства.
16. У відзиві на касаційну скаргу позивач зазначає про те, що порушення, які зазначені Управлінням ДАБІ у Житомирській області в акті проведення перевірки від 05 листопада 2019 року, та які стали підставою для винесення оскаржуваного припису №305/19-а від 05 листопада 2019 року та рішення №306/19-а від 05 листопада 2019 року, не ґрунтуються на правових нормах, спростовуються наявними у матеріалах справи доказами, встановленими судами першої та апеляційної інстанції обставинами та чіткими і сталими правовими позиціями Верховного Суду, викладеними, зокрема, у справах №826/9713/18, №826/14181/17, №1840/3059/18, №369/9003/16-а, №569/4123/16-а.
17. Позивач стверджує, що належність обраного способу судового захисту підтверджується судовою практикою Верховного Суду, викладеною, зокрема, у постановах від 13 грудня 2018 року у справі №813/2797/17; від 07 лютого 2019 року у справі №803/952/17; від 24 квітня 2019 року у справі №803/815/17.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
18. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, у межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
19. Відповідно до п. 8 ч. 1 ст. 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
20. За змістом розділу 2 Порядку №109 та відповідно до п. 4 ст. 25 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури, які визначають відповідність намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
21. За приписами п. 2.4 розділу ІІ "Порядок надання містобудівних умов та обмежень" Порядку №109 розгляд заяви, надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх видачі здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури у порядку, встановленому Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності". Підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні. Відмова у видачі містобудівних умов та обмежень або внесення змін до них з відповідним обґрунтуванням надається уповноваженим органом містобудування та архітектури у строк, визначений п. 2.1 цього розділу.
22. Як вбачається з аналізу наведених правових норм, містобудівні умови та обмеження видаються на підставі містобудівної документації (в даному випадку місцевого рівня) при зверненні зацікавленої особи до уповноваженого органу з поданням визначеної документації. При цьому, підставою відмови в наданні містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні.
23. Згідно зі ст. 17 Закону України "Про основи містобудування" містобудівна документація є основою, зокрема, для вирішення питань щодо розташування та проектування нового будівництва, здійснення реконструкції, реставрації, капітального ремонту об`єктів містобудування та упорядкування територій.
24. Більш докладне регулювання правовідносин у сфері містобудування передбачено Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності".
25. Частинами 1, 2 ст. 16 цього Закону врегульовано, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них. Містобудівна документація на місцевому рівні може бути оновлена за рішенням місцевих рад.
26. За приписами ч. 1, 2 ст. 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
27. Генеральний план міста, селища (далі - генеральний план) є основним видом містобудівної документації з планування території населеного пункту, призначеним для обгрунтування (розроблення та реалізації) довгострокової політики органу місцевого самоврядування в питаннях використання і забудови території.
Генеральний план є комплексним планувальним документом. Його положення базуються на аналізі і прогнозуванні демографічних, соціально-економічних, природно-географічних, інженерно-технічних, екологічних, санітарно-гігієнічних, історико-культурних факторів і орієнтовані виключно на вирішення питань планування території населеного пункту.
28. У цій справі суди попередніх інстанцій встановили, що Містобудівні умови та обмеженнях земельної ділянки від 07 вересня 2016 року №50/16 містять посилання на Генеральний план міста Житомира, затверджений рішенням 16 сесії міської ради 23 скликання від 26 грудня 2001 року №266. На момент видачі містобудівних умов план зонування ще не був розроблений.
29. Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що неналежне виконання суб`єктами владних повноважень функціональних обов`язків в частині розроблення та затвердження плану зонування або детального плану територій м. Житомира не може обмежувати права позивача на забудову належної йому земельної ділянки.
30. Отже, не ґрунтуються на нормах чинного законодавства посилання відповідача на те, що Департаментом прийнято рішення про видачу зазначених вище містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки за відсутності плану зонування та/або детального плану території.
31. Також слід погодитися з судами попередніх інстанцій стосовно того, що наявність додаткового пункту у містобудівних умовах не є підставою для прийняття рішення про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень або їх скасування і відповідно наявність зайвого пункту не суперечить нормам чинного законодавства і не може бути покладена в основу винесених припису і рішення, що спростовує посилання відповідача на порушення вимог п. 3.6 Порядку №109.
32. Відповідно до п. 2.2 Порядку №109, для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовником додається, серед іншого, фотофіксація земельної ділянки (з оточенням).
33. Суд першої інстанції встановив, що при зверненні із заявою від 30 серпня 2016 року про отримання містобудівних умов та обмежень, заявник подав вичерпний перелік документів, передбачених п. 2.2 Порядку № 109 (в тому числі і такий документ як фотофіксація земельної ділянки (з оточенням)), підтвердженням чого є заява з переліком документів, наданих Департаменту містобудування та земельних відносин міської ради.
34. У зв`язку з викладеним, слід погодитися з висновками судів попередніх інстанцій про те, що доводи відповідачів про порушення пункту 2.2 Порядку № 109 у частині відсутності фотофіксації земельної ділянки (з оточенням) є помилковими.
35. Доводи Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області про порушення вимог п.п. а, д п. 3.4 Порядку №109 від 07 липня 2011 року (в частині повноти даних щодо конкретних положень нормативних розрахунків із вмістом цифрових показників, для можливості оперативного визначення відповідності проектних рішень містобудівним умовам та обмеженням забудови земельної ділянки) суперечать змісту містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 07 вересня 2016 року №50/16.
36. Так, судами встановлено, що у містобудівних умовах та обмеженнях забудови земельної ділянки №50/16, затверджених 07 вересня 2016 року, зазначено: "Враховуючи, що територія міста, згідно з генеральним планом відноситься до багатоповерхової забудови, в робочому проекті на нове будівництво двосекційного багатоповерхового житлового будинку прийняти кількість поверхів будинків у відповідності до гранично-допустимих параметрів багатоповерхової забудови, з урахуванням примітки 1 до п. 3.13 ДБН 360-92** "Планування і забудова міських і сільських поселень".
Також містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки містять інформацію про мінімально допустиму відстань від об`єктів, які проектуються, до існуючих будинків та споруд.
Пунктом 6 вказаних містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки встановлено мінімально допустимі відстані від об`єктів, які проектуються до існуючих будинків та споруд. Так, відповідно до п. 6 Містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №50/16 від 07 вересня 2016 року, відстані між житловими будинками прийняти у відповідності до п. 3.13, 3.14 ДБН 360-92** "Планування і забудова міських і сільських поселень".
37. Отже, вірними є висновки судів попередніх інстанцій про те, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки від 07 вересня 2016 року №50/16 містять інформацію про граничнодопустиму висоту будівель та мінімально допустимі відстані від об`єктів, які проектуються, до існуючих будинків та споруд.
38. Колегія суддів відхиляє посилання скаржника на позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постановах від 14 березня 2018 року у справі №9901/22/17 (справа про скасування рішення Вищої ради правосуддя про внесення Президентові України подання про призначення на посаду суддів Верховного Суду та указу Президента України від 14 грудня 2017 року № 417/2017 "Про призначення суддів Верховного Суду"), від 06 червня 2018 року у справі №800/489/17, від 12 червня 2018 року у справі №800/587/17 (справи про скасування Указу Президента від 10 листопада 2017 року №357/2017 "Про призначення суддів Верховного Суду"), від 09 квітня 2019 року у справі №9901/611/18 (справа про визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 20 грудня 2017 року № 449/2017 "Про ліквідацію та утворення місцевих загальних судів"), від 21 серпня 2019 року у справі №9901/283/19 (справа про визнання протиправним і скасування Указу Президента України від 21 травня 2019 року № 304/2019 "Про призначення А. Богдана Главою Адміністрації Президента України", відповідно до якої породжує права й обов`язки тільки для того суб`єкта, якому його адресовано, оскільки, по-перше, вказані висновки зроблені за інших обставин, а, по-друге, містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки від 07 вересня 2016 року №50/16 надавалися Приватному підприємству "Новобудінвестгрупп", тому встановлені порушення та зупинення дії виданих містобудівних умов, прямо зачіпають інтереси позивача.
39. З урахуванням викладеного, висновки судів попередніх інстанцій є правильними і доводи касаційної скарги цих висновків не спростовують.
40. Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених ст.341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
41. Верховний Суд, в межах касаційного перегляду, встановлених ст. 341 КАС України, не встановив порушень судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, тому касаційна скарга не підлягає задоволенню, а судові рішення слід залишити без змін.
42. Оскільки Верховний Суд залишає без змін рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись ст. ст. 2, 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд