ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 вересня 2021 року
м. Київ
справа № 640/32940/20
провадження № К/9901/21211/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Першого заступника керівника прокуратури Автономної Республіки Крим та міста Севастополя
на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 лютого 2021 року (суддя Григорович П.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 травня 2021 року (головуючий суддя Аліменко В.О., судді Безименна Н.В., Кучма А.Ю.)
у справі № 640/32940/20
за позовом Заступника керівника прокуратури Автономної Республіки Крим та міста Севастополя в інтересах Держави
до Міністерства освіти і науки України
про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії.
І. РУХ СПРАВИ
1. У грудні 2020 року Заступник керівника прокуратури Автономної Республіки Крим в інтересах Держави звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Міністерства освіти і науки України, у якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Міністерства освіти і науки України щодо незабезпечення оформлення права постійного користування на земельну ділянку, розташовану на вул. Галицькій, 6 у м. Києві, яка використовується Таврійським національним університетом імені В.І. Вернадського;
- зобов`язати Міністерство освіти і науки України вжити заходів щодо організації оформлення права постійного користування на земельну ділянку, розташовану на вул. Галицькій, 6, у м. Києві, яка використовується Таврійським національним університетом імені В.І. Вернадського.
2. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 лютого 2021 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 травня 2021 року, позовну заяву повернуто.
3. Не погодившись з такими судовими рішеннями, Перший заступник керівника прокуратури Автономної Республіки Крим та міста Севастополя звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 лютого 2021 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 травня 2021 року і направити справу для продовження розгляду.
4. Від Міністерства освіти і науки України надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому воно просить суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.
ІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
5. Суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, зазначив, що питання, порушене у позовній заяві, не відноситься до сфери державних інтересів, вирішення якого охоплюється правом прокурора, передбаченим ст. 53 КАС України.
6. Суди вважали, що у даному випадку фактичним користувачем земельної ділянки, що розташована по вул. Електриків, 26/8 у м. Києві та зацікавленою особою в її отриманні у постійне користування є саме навчальний заклад Таврійський національний університет імені В.І. Вернадського. Отже, Таврійський національний університет імені В.І. Вернадського як окремий та самостійний суб`єкт суспільних відносин із статусом юридичної особи є особою, зацікавленою в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, якій надано право: 1) звернутись з відповідним клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, і 2) після одержання згаданого дозволу звернутись з відповідним клопотанням про надання асигнувань на оплату робіт з виготовлення проекту землеустрою, але згідно із законом не обтяжена обов`язком на вчинення таких дій.
7. На думку апеляційного адміністративного суду, прокурор у цій справі не може користуватись правом на звернення до суду з позовом, право на звернення з яким не має сам суб`єкт владних повноважень, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Звертаючись з цим позовом, прокурор фактично намагається розширити повноваження, надані такому суб`єкту чинним законодавством, що суперечить приписам ст. 19 Конституції України про можливість органу державної влади діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
IІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
8. У касаційній скарзі скаржник звертає увагу на те, що Прокуратура Автономної Республіки Крим та міста Севастополя виступає самостійним позивачем у цій справі, у позовній заяві належним чином обґрунтувала підстави для представництва інтересів держави, вказала на протиправну бездіяльність Міністерства освіти і науки України щодо невжиття відповідно до пункту 28 статті 6 Закону України "Про управління об`єктами державної власності" заходів для оформлення Таврійським національним університетом імені В.І. Вернадського права постійного користування на земельну ділянку під одним з корпусів навчального закладу. Суди не врахували висновки щодо застосування норм права у випадках звернення прокурорів до суду самостійно у разі порушення інтересів держави, викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі №587/430/16-ц, Верховного Суду від 11 лютого 2020 року у справі № 922/614/19, від 15 січня 2020 року у справі № 698/119/18.
9. У відзиві на касаційну скаргу позивач погоджується з висновками судів попередніх інстанцій та зазначає про безпідставність доводів касаційної скарги, оскільки Таврійський національний університет імені В. І. Вернадського самостійним суб`єктом права із статусом юридичної особи, має адміністративну процесуальну правосуб`єктність, тобто може самостійно здійснювати захист своїх прав у разі, якщо вважає, що бездіяльністю Міністерства освіти і науки України порушуються його права. Також відповідач звертає увагу суду на листи, в яких зазначено, що вказаний університет вживає заходи щодо оформлення права постійного користування земельною ділянкою.
ІV. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
10. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
11. Частиною третьою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
12. Спеціальним законом, яким визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України "Про прокуратуру".
13. Згідно з частиною першою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" (в редакції, чинній на час подання позовної заяви до суду) визначено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави у випадках та порядку, встановлених законом.
Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Відповідно до частини 4 даної статті наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
14. Зі змісту даної норми Закону вбачається, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.
15. Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.
Таке "нездійснення захисту" полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
16. Водночас "здійснення захисту неналежним чином" полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
17. Проте "неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
18. Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Аналогічна позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16, у постановах Верховного Суду від 30 вересня 2019 року у справі №802/4083/15-а, від 13 грудня 2019 року у справі №810/3160/18, від 27 грудня 2019 року у справі №826/15235/18.
19. Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.
20. У пункті 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави", зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.
21. У пункті 4 вказаного Рішення передбачено, що інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій. Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
22. Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
23. Відтак, суд вважає, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а.
24. Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
25. З огляду на викладене, прокурор в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі зобов`язаний вказати докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
26. Разом з тим, колегія суддів зауважує, що незгода суду з наведеним в адміністративному позові на виконання частини четвертої статті 53 КАС України обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для відмови у задоволенні позову.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц.
27. Як вбачається зі змісту позовної заяви, прокурор звернувся до суду з метою захисту інтересів держави у сфері охорони права на освіту дітей, які порушено бездіяльністю Міністерства освіти і науки України, яким не вчинено жодних дій, спрямованих на дотримання вимог Земельного кодексу України, Законів України "Про вищу освіту" та "Про управління об`єктами державної власності" в частині забезпечення прав Таврійського національного університету імені В.І. Вернадського на земельну ділянку, розташовану на вул. Галицькій, 6 у м. Києві.
При цьому, звертаючись з позовною заявою, прокурор обґрунтував право на звернення в інтересах держави тим, що Міністерством освіти і науки України допущено протиправну бездіяльність щодо невжиття заходів, спрямованих на оформлення Таврійському національному університету імені В.І. Вернадського права постійного користування на земельну ділянку, та вказав на те, що відсутність правовстановлюючих документів створює передумови для зловживань щодо розпорядження зазначеною земельною ділянкою, ризики для нормального функціонування навчального закладу та здійснення учбового процесу, що може призвести до негативних наслідків та порушення прав дітей.
28. Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що прокурор не обґрунтував належним чином порушення інтересів держави, виходячи з такого.
29. Відповідно до пункту 28 статті 6 Закону України "Про управління об`єктами державної власності" уповноважені органи управління відповідно до покладених на них завдань забезпечують оформлення прав на земельні ділянки (у разі відсутності необхідних документів) та уточнення меж земельних ділянок державних і казенних підприємств, державних установ, організацій та об`єктів нерухомості (будівлі, споруди), що не увійшли до статутних капіталів господарських товариств, утворених у процесі корпоратизації державних підприємств.
30. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Таврійський національний університет імені В.І. Вернадського є окремим та самостійним суб`єктом права із статусом юридичної особи.
Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27 вересня 2019 року № 694-р "Про реорганізацію Академії муніципального управління" встановлено, що Таврійський національний університет імені В.І. Вернадського є правонаступником майна, прав та обов`язків Академії муніципального управління.
До Таврійського національного університету імені В.І. Вернадського перейшли всі права на майно Академії муніципального управління, у тому числі право користування будівлею, що розташована по вул. Електриків, 26/8 у м. Києві.
31. Згідно частинами першою та другою статті 80 Закону України "Про освіту" (у редакції станом на дату подання позову) до майна нерухоме та рухоме майно, включаючи будівлі, споруди, земельні ділянки, комунікації, обладнання, транспортні засоби, службове житло тощо; майнові права, включаючи майнові права інтелектуальної власності на об`єкти права інтелектуальної власності, зокрема інформаційні системи, об`єкти авторського права та/або суміжних прав; інші активи, передбачені законодавством. Майно закладів освіти та установ, організацій, підприємств системи освіти належить їм на правах, визначених законодавством. Порядок, умови та форми набуття закладами освіти прав на землю визначаються Земельним кодексом України.
32. Суди попередніх інстанцій вірно відзначили про те, що Таврійський національний університет імені В.І. Вернадського, як окремий та самостійний суб`єкт суспільних відносин із статусом юридичної особи, є особою, зацікавленою в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, якій надано право: 1) звернутися з відповідним клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, і 2) після одержання згаданого дозволу звернутись з відповідним клопотанням про надання асигнувань на оплату робіт з виготовлення проекту землеустрою, але згідно із законом не обтяжена обов`язком на вчинення таких дій.
33. Доводи касаційної скарги про наявність у прокурора законодавчих підстав для звернення до суду з відповідним позовом спростовуються вірним висновком суду апеляційної інстанції про те, що прокурор у цій справі не може користуватись правом на звернення до суду з позовом, право на звернення з яким не має сам суб`єкт владних повноважень, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
У цій справі прокурор фактично намагається розширити повноваження, надані чинним законодавством суб`єкту владних повноважень, що суперечить приписам ст. 19 Конституції України.
34. Колегія суддів відхиляє посилання скаржника на висновки, викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц, Верховного Суду від 11 лютого 2020 року у справі № 922/614/19, від 15 січня 2020 року у справі №698/119/18, оскільки вказані висновки зроблені за інших обставин.
35. Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених ст.341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
36. Верховний Суд, в межах касаційного перегляду, встановлених ст. 341 КАС України, не встановив порушень судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, тому касаційна скарга не підлягає задоволенню, а судові рішення слід залишити без змін.
37. Оскільки Верховний Суд залишає без змін рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись ст. 341, 345, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд