ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 вересня 2021 року
м. Київ
справа № 826/19275/16
адміністративне провадження № К/9901/24995/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Желєзного І. В.,
суддів: Берназюка Я. О., Коваленко Н. В.
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу ОСОБА_1
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Літвінової Н. М., суддів: Сорочка Є. О., Федотова І. В. від 07.08.2019
у справі № 826/19275/16
за позовом ОСОБА_1
до Державної архітектурно-будівельної інспекції України,
треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Публічне акціонерне товариство "Київметробуд", Приватне акціонерне товариство "Холдингова компанія "Київміськбуд",
про визнання протиправним та скасування сертифіката
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У грудні 2016 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернувся до суду з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі також - відповідач), за участю третіх осіб: Публічного акціонерного товариства "Київметробуд" (далі також - третя особа 1, ПАТ "Київметробуд"), Приватного акціонерного товариства "Холдингова компанія "Київміськбуд" (далі також - третя особа 2, ПрАТ "Холдингова компанія "Київміськбуд"), в якому просив визнати протиправним та скасувати сертифікат від 01.07.2016 № 165161831211.
2. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.03.2017 позов задоволено: визнано протиправним та скасовано сертифікат серії ІУ № 165161831211 від 01.07.2016 щодо закінченого будівництвом об`єкта, виданий Державною архітектурно-будівельною інспекцією України; вирішено питання судових витрат.
3. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.08.2019 постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.03.2017 скасовано; прийнято нову постанову, якою у задоволенні позову відмовлено; вирішено питання судових витрат.
4. 02.09.2019 від позивача до Верховного Суду надійшла касаційна скарга, в якій просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.08.2019 та залишити в силі постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.03.2017.
5. Ухвалою Верховного Суду від 10.09.2019 відкрито касаційне провадження у справі.
6. 26.09.2019 та 03.10.2019 від ПрАТ "Холдингова компанія "Київміськбуд" та Державної архітектурно-будівельної інспекції України відповідно до суду надійшли відзиви на касаційну скаргу, в яких просять у її задоволенні відмовити у повному обсязі та залишити оскаржуване судове рішення без змін.
II. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 є співвласником двоповерхового будинку АДРЕСА_1, що підтверджується свідоцтвом про право на спадщину від 23.01.1976.
8. 29.06.2016 Державна архітектурно-будівельна інспекція України отримала подану ПАТ "Київметробуд" заяву про прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкта та видачу сертифіката "Будівництво житлового будинку з об`єктами соціально-побутового призначення, підземним паркінгом та для благоустрою і влаштування майданчика для відпочинку по вул. Коперника, 7 у Шевченківському районі міста Києва. I черга будівництва - житлова частина секції № 1; творчі майстерні - 1 пусковий комплекс; вбудовані нежитлові приміщення - 2 пусковий комплекс; трансформаторна підстанція, II черга будівництва; житлова частина секції № 2 - 1 пусковий комплекс, вбудовані нежитлові приміщення - 2 пусковий комплекс, III черга будівництва - паркінг 1 та 2 секції".
9. До заяви подано акт готовності об`єктів до експлуатації, який підписаний без зауважень замовником, генеральним підрядником, субпідрядними організаціями та відповідальною особою проектувальника - головним архітектором (інженером) проекту.
10. У зв`язку з отриманням документів, необхідних для прийняття рішення про видачу сертифіката, Державна архітектурно-будівельна інспекція України видала ПАТ "Київметробуд" сертифікат від 01.07.2016 серії ІУ № 165161831211, яким засвідчено відповідність закінченого будівництвом об`єкта "Будівництво житлового будинку з об`єктами соціально-побутового призначення, підземним паркінгом та благоустрою і влаштування майданчика для відпочинку по вул. Коперника, 7 у Шевченківському районі міста Києва. І черга будівництва - житлова частина секції № 1; творчі майстерні - 1 пусковий комплекс; вбудовані нежитлові приміщення - 2 пусковий комплекс; трансформаторна підстанція, II черга будівництва; житлова частина секції № 2 - 1 пусковий компрес, вбудовані нежитлові приміщення - 2 пусковий комплекс, III черга - паркінг 1 та 2 секції" проектній документації та підтверджено його готовність до експлуатації.
11. Позивач, не погоджуючись з сертифікатом серії ІУ № 165161831211 від 01.07.2016 та вважаючи його таким, що підлягає скасуванню, звернувся з цим позовом до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
12. Позивач свої вимоги обґрунтовував тим, що він є власником частини будинку № 7 по вул. Коперника в м. Києві. У відповідача відсутні правові підстави для видання сертифіката № 165161831211 від 01.07.2016 на об`єкт будівництва за цією ж адресою, оскільки Публічним акціонерним товариством "Київметробуд" не погоджено та не затверджено історико-містобудівне обґрунтування, не отримано рекомендації архітектурно-містобудівної ради з питань планування та використання території у межах історичного ареалу і зон охорони пам`яток, не узгоджено проектну документацію з органом охорони культурної спадщини м. Києва та Міністерством культури України, а також не усунуто порушення, щодо яких Департаментом культури Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської адміністрації), видано припис від 21.01.2016. Об`єкт будівництва, щодо якого видано оскаржуваний сертифікат, призводить до руйнування належного позивачу будинку № 7 по вул. Коперника у м. Києві, який з 2011 року є щойно виявленим об`єктом культурної спадщини.
13. Відповідач заперечував щодо задоволення позовних вимог, посилаючись на те, що ПАТ "Київметробуд" надано усі документи, необхідні для прийняття рішень про видачу сертифіката, а тому відповідачем видано сертифікат ІУ № 165161831211 від 01.07.2016. Відповідачем здійснено огляд об`єкта будівництва по вул. Коперника, 7 у Шевченківському районі міста Києва та встановлено, що на зазначеному об`єкті будівництва виконано всі передбачені проектною документацією згідно з будівельним нормами, державними стандартами та правилами роботи, створено безпечні умови для роботи виробничого персоналу і перебування людей відповідно до вимог нормативно-правових актів з охорони праці та промислової безпеки.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Ухвалюючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції виходив з того, що відсутні підстави для висновку про те, що об`єкт "Будівництво житлового будинку з об`єктами соціально-побутового призначення, підземним паркінгом та для благоустрою і влаштування майданчика для відпочинку по вул. Коперника, 7 у Шевченківському районі міста Києва. І черга будівництва - житлова частина секції № 1; творчі майстерні - 1 пусковий комплекс; вбудовані нежитлові приміщення - 2 пусковий комплекс; трансформаторна підстанція, II черга будівництва; житлова частина секції № 2 - 1 пусковий компрес, вбудовані нежитлові приміщення - 2 пусковий комплекс, III черга - паркінг 1 та 2 секції" відповідає проектній документації на його будівництво та вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, а отже сертифікат серії ІУ № 165161831211 від 01.07.2016 підлягає визнанню протиправним та скасуванню.
15. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове про відмову у задоволенні позову, виходив з того, що відповідачем отримано від ПАТ "Київметробуд" всі документи, необхідні для прийняття рішення про видачу сертифіката, а тому відсутні підстави для скасування сертифіката від 01.07.2016 серії ІУ № 165161831211.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВІВ НА НЕЇ
16. Позивач у касаційній скарзі не погоджується з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на те, що судом під час його ухвалення не враховано, що його будинок, який розташований з адресою: м. Київ, вул. Коперника, 7, є виявленим об`єктом культурної спадщини та підлягає особливому режиму захисту та безпеки. Однак треті особи здійснювали будівельні та інші роботи, які потягли небезпеку його знищення, руйнування або пошкодження без дотримання норм, передбачених законодавством, які спрямовані на збереження цілісності таких об`єктів. Також суд апеляційної інстанції протиправно стягнув з позивача судові витрати.
17. ПрАТ "Холдингова компанія "Київміськбуд" та Державної архітектурно-будівельної інспекції України у відзивах на касаційну скаргу зазначають, що оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції є законним та обґрунтованим, а доводи, викладені у касаційній скарзі, не спростовують правильність висновків суду, сформованих у ньому.
VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
18. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, з урахуванням положень статті 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
19. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
20. Відповідно до статті 2 КАС України (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
21. Пунктом 1 частини першої статті 3 КАС України (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду) визначено, що справою адміністративної юрисдикції є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
22. За правилами статті 17 КАС України у зазначеній редакції юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, зокрема, на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
23. Вжитий у цій процесуальній нормі термін "суб`єкт владних повноважень" - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС України у редакції, чинній на час звернення позивача до суду).
24. Таким чином, до компетенції адміністративних судів на час звернення позивача до суду з цим позовом належали спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб`єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій.
25. Наведене узгоджується із положеннями статей 2, 4, 19 КАС України у чинній редакції, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб`єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.
26. Однак неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень, а предметом перегляду - акт його індивідуальної дії. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
27. Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.
28. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з`ясовувати, у зв`язку з чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду.
29. Не є публічно-правовим спір між органом державної влади та/або органом місцевого самоврядування (суб`єктом владних повноважень) як суб`єктом публічного права та суб`єктом приватного права - фізичною особою чи юридичною особою, в якому управлінські дії суб`єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи. У такому випадку - це спір про право цивільне, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб`єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного та адміністративного права.
30. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори за позовом суб`єкта владних повноважень, якщо право на таке звернення надане йому законом і предметом такого позову є перевірка законності актів органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади.
31. Водночас, визначаючи предметну юрисдикцію справи, суд має виходити із суті права/інтересу, за захистом якого суб`єкт публічного права звертається до суду, та мети звернення з позовом, оскільки саме такі критерії розмежування належності спору до тієї чи іншої юрисдикції дають змогу найбільш ефективно захистити порушене право позивача, аніж розмежування юрисдикції виключно на підставі участі у спорі суб`єкта владних повноважень.
32. Визначальною ознакою приватноправових відносин є наявність майнового чи особистого немайнового інтересу. Оспорювані або невизнані майнові права та інтереси підлягають захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення такого права або інтересу призвели дії суб`єкта владних повноважень при виконанні ним владних управлінських функцій.
33. Відповідно до частин другої, п`ятої та дев`ятої статті 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (тут і далі також - в редакції, чинній на момент видачі оскаржуваного сертифіката) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, що належать до IV і V категорій складності, здійснюється на підставі акта готовності об`єкта до експлуатації шляхом видачі органами державного архітектурно-будівельного контролю сертифіката у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України. Датою прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкта є дата реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації або видачі сертифіката. Зареєстрована декларація про готовність об`єкта до експлуатації або сертифікат є підставою для укладення договорів про постачання на прийнятий в експлуатацію об`єкт необхідних для його функціонування ресурсів - води, газу, тепла, електроенергії, включення даних про такий об`єкт до державної статистичної звітності та оформлення права власності на нього.
34. За правилами пункту 1 частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (у редакції, чинній на час звернення до суду з позовом) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
35. Відповідно до статті 15 Цивільного кодексу України кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
36. Відповідно до пункту 10 частини другої статті 16 Цивільного кодексу України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
37. Згідно з частиною першою статті 21 Цивільного кодексу України суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси.
38. Таким чином, не є публічно-правовим спір між суб`єктом владних повноважень та суб`єктом приватного права - фізичною чи юридичною особою, у якому управлінські дії суб`єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи. У такому випадку - це спір про право цивільне, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб`єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного та адміністративного права.
39. Спірні правовідносини між учасниками справи виникли внаслідок проведення третьою особою будівельних робіт, які, на думку позивача, порушують його права як співвласника будинку АДРЕСА_1, а тому у позивача виникла необхідність захисту його цивільних прав.
40. Таким чином, предметом розгляду в цій справі є не стільки видача оскаржуваного сертифіката, скільки законність проведення третьою особою відповідних будівельних робіт, скасування сертифіката матиме вплив на майнові права та інтереси третьої особи, що свідчить про приватноправовий, а не публічно-правовий характер спірних правовідносин, що в свою чергу виключає можливість розгляду справи в порядку адміністративного судочинства.
41. Рішення про видачу сертифіката, яким засвідчено відповідність закінченого будівництва проектній документації та підтверджено готовність до експлуатації, яке прийняте суб`єктом владних повноважень, є правовим актом індивідуальної дії, породжує права та обов`язки тільки для суб`єкта, якому вона адресована, тобто для замовника відповідного будівництва.
42. Оскаржуваний сертифікат не породжує для позивача будь-яких прав чи обов`язків, останній не був заявником на отримання такого сертифіката, а тому і не надає останньому права на звернення із цим позовом до суду в порядку адміністративного судочинства.
43. Спір у цій справі стосується захисту майнових інтересів, тому з урахуванням суб`єктного складу має бути вирішений за правилами цивільного судочинства.
44. Така правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.05.2019 у справі № 824/442/17-а (К/9901/63663/18), у постановах Верховного Суду у справі від 12.11.2020 у справі № 826/4286/17 та від 12.04.2021 у справі № 320/3942/19.
45. Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
46. Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що здійснення правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів, спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
47. Відповідно до статей 1 та 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
48. Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий розгляд його справи судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо прав та обов`язків цивільного характеру. У цьому пункті закріплене "право на суд" разом із правом на доступ до суду складають єдине ціле (див. mutatis mutandis рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) у справі "Ґолдер проти Сполученого Королівства" ("Golder v. the United Kingdom"), заява № 4451/70, пункт 36). Проте ці права не є абсолютними та можуть бути обмежені, але лише таким способом і до такої міри, що не порушує сутність вказаних прав (див. mutatis mutandis рішення Європейського суду з прав людини у справі "Станєв проти Болгарії" ("Stanev v. Bulgaria"), заява № 36760/06, пункт 230).
49. Під доступом до правосуддя згідно зі стандартами ЄСПЛ розуміють здатність особи безперешкодно отримати судовий захист як доступ до незалежного і безстороннього вирішення спорів за встановленою процедурою на засадах верховенства права.
50. Європейський суд з прав людини у пункті 44 Рішення у справі "Доббертен проти Франції" зазначив, що частина перша статті 6 Конвенції змушує держав-учасниць організувати їх судову систему в такий спосіб, щоб кожен з їх судів і трибуналів виконував функції, притаманні відповідній судовій установі ("Dobbertin v. France" № 13089/87).
51. Суд також враховує позицію ЄСПЛ, висловлену в справі "Омельченко проти України" (заява № 45965/08) про визнання заяви, яка стосувалася розмежування юрисдикцій між адміністративним та цивільними судами, неприйнятною у зв`язку з відсутністю порушення права заявника на доступ до суду; Суд нагадав, що згідно з його прецедентною практикою, пункт 1 статті 6 Конвенції закріплює "право на суд", в якому право на доступ до суду (тобто право на звернення до національних судів) становить лише один з його аспектів; для того щоб право на доступ було ефективним, особа повинна мати чітку, практичну можливість оскаржити діяння, що становить втручання у її права (Bellet v. France, заява № 23805/94, пункт 36, "Церква села Сосулівка проти України", заява № 37878/02, пункт 50); Суд зазначає, що заявники мали можливість порушити провадження в національних судах, а суди ухвалити рішення, виходячи із суті їхніх позовів, незважаючи на початкову затримку, викликану питаннями щодо відповідної юрисдикції.
52. Беручи до уваги наведене й ураховуючи суть спірних правовідносин, правовий статус учасників справи, колегія суддів дійшла висновку, що цей спір не належить до юрисдикції адміністративних судів, а тому касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, рішення судів першої та апеляційної інстанцій - скасуванню, а провадження у справі - закриттю, оскільки спір у цій справі має вирішуватися за правилами цивільного судочинства.
53. важаючи на викладене, доводам ОСОБА_1 щодо неправомірності стягнення з нього судом апеляційної інстанції судового збору колегія суддів не надає оцінки.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 354, 355, 356, 359, Верховний Суд