ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 вересня 2021 року
м. Київ
справа № 640/10934/19
провадження № К/9901/36186/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Соколова В. М., Шевцової Н. В.
розглянув в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами, адміністративну справу
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Інфокс" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправним та скасування рішення в частині, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 вересня 2019 року, ухваленого у складі головуючого судді Донця В. А., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 грудня 2019 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Сорочка Є. О., суддів: Єгорової Н. М., Федотова І. В.
І. Суть спору
1. У червні 2019 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Інфокс" (далі - ТОВ "Інфокс") звернулось до суду з адміністративним позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі також - НКРЕКП, Регулятор) про визнання протиправною та скасування постанови Регулятора від 31 травня 2019 року № 923 "Про накладання штрафу на ТОВ "Інфокс" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з централізованого водопостачання та водовідведення, здійснення заходів державного регулювання", в частині пункту 2, яким передбачено вжиття заходів державного регулювання, а саме, зобов`язано Департамент із регулювання відносин у сфері централізованого водопостачання та водовідведення підготувати та винести на засідання НКРЕКП проект рішення щодо встановлення (зміни) тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення ТОВ "Інфокс" (Філія "Інфоксводоканал") шляхом його коригування в сторону зменшення на суму 114.066,47 тис. грн. (без податку на додану вартість), у тому числі: зменшення в структурі тарифу через недофінансування на суму 160.364.1 тис. грн. (без податку на додану вартість) та економію коштів Інвестиційної програми на 2017 рік на суму 288,37 тис. грн. (без податку на додану вартість).
2. В мотивування позову позивач зазначив, що за результатами проведеної планової перевірки діяльності філії "Інфоксводоканал" ТОВ "Інфокс" за період з 01 січня 2017 року по 31 грудня 2018 року складено відповідний акт від 01 березня 2019 року № 59, з яким позивач не погодився, надавши відповідні письмові пояснення.
Однак, на черговому засіданні НКРЕКП, яке відбулось 31 травня 2019 року відповідачем прийнято постанову "Про накладання штрафу на ТОВ "Інфокс" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з централізованого водопостачання та водовідведення, здійснення заходів державного регулювання" № 923.
Позивач стверджує, що під час прийняття НКРЕКП рішення про коригування у бік зменшення тарифів, Регулятором не враховано обставин, які встановлені під час перевірки, зокрема, що непогодження останнім тарифів позивачу протягом тривалого терміну, недофінансування Інвестиційної програми в 2017 році з об`єктивних причин та перефінансування в наступному, наявність природних умов інших причин, які зумовили здійснення витрат.
Вважаючи, що відповідач, скоригувавши тарифи для ТОВ "Інфокс" в сторону зменшення, вийшов за межі своїх повноважень, оскільки застосування такого виду заходу державного регулювання не передбачено вимогами чинного законодавства, ТОВ "Інфокс" звернулось до суду з вимогою про скасування постанови Регулятора від 31 травня 2019 року № 923 в частині пункту 2.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
4. Постановою НКРЕКП від 16 жовтня 2014 року № 123 ТОВ "Інфокс" видано ліцензію на право провадження господарської діяльності з централізованого водопостачання та водовідведення на території України строком дії п`ять років.
5. У період з 18 лютого 2019 року по 01 березня 2019 року Регулятором проведено планову виїзну перевірку діяльності ТОВ "Інфокс" на предмет дотримання Ліцензійних умов за період з 01 січня 2017 року по 31 грудня 2018 року. Перевірка здійснювалась відповідно до Плану здійснення заходів державного контролю суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, на 2019 рік, затвердженого постановою НКРЕКП від 30 листопада 2018 року № 1584 та постановою від 18 грудня 2018 року № 1964 "Про проведення планових перевірок суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у І кварталі 2019 року", за результатами проведення якої складено акт від 01 березня 2019 року № 59.
6. На черговому засіданні НКРЕКП, яке відбулось 31 травня 2019 року відповідачем за наслідками розгляду вищевказаного акта від 01 березня 2019 року № 59 прийнято постанову № 923 "Про накладення штрафу на ТОВ "Інфокс" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської централізованого водопостачання та водовідведення, здійснення заходів державного регулювання".
7. Так, у постанові НКРЕКП від 31 травня 2019 року № 923 зазначено зафіксовані Регулятором порушення ТОВ "Інфокс" Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з централізованого водопостачання та водовідведення, затверджених постановою Регулятора від 22 березня 2017 року № 307 (далі - Ліцензійні умови № 307), а саме:
пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов № 307 щодо дотримання вимог Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", Закону України "Про питну воду, питне водопостачання та водовідведення", інших актів законодавства, якими регулюється діяльність у сфері природних монополій та у сфері централізованого водопостачання та водовідведення, а саме частини дев`ятої статті 14 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" у частині обов`язкового виконання суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішень Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, а саме постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 16 червня 2016 року № 1141 "Про встановлення тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення";
підпункту 2 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов № 307 щодо повідомлення про всі зміни даних, зазначених у документах ліцензіата, що додавались до заяви про отримання ліцензії, не пізніше одного місяця з дня настання таких змін;
підпункту 9 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов № 307 у частині виконання інвестиційної програми в затверджених кількісних та вартісних обсягах;
підпункту 10 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов № 307 щодо дотримання фінансового плану використання коштів, передбачених для виконання інвестиційної програми, та графіка здійснення заходів такої програми з використанням зазначених коштів з урахуванням вимог Порядку здійснення контролю за виконанням інвестиційних програм у сферах теплопостачання, централізованого водопостачання та водовідведення, затвердженого; постановою Кабінету Міністрів України від 01 жовтня 2014 року № 552;
підпункту 13 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов № 307 щодо дотримання структури витрат згідно із статтями, затвердженими у тарифі на централізоване водопостачання та/або водовідведення, а також використання коштів, отриманих за рахунок діяльності з централізованого водопостачання та/або водовідведення, за цільовим призначенням та з дотриманням принципів здійснення закупівель відповідно до вимог Закону України "Про публічні закупівлі";
підпункту 18 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов № 307 щодо надання послуг з централізованого водопостачання та/або водовідведення відповідно до умов договору, укладеного в установленому порядку;
абзацу шостого пункту 4 глави 4 Ліцензійних умов № 307 щодо проведення ліцензіатом планово-попереджувальних ремонтів об`єктів з виробництва питної води, транспортування, постачання питної води;
абзацу шостого пункту 5 глави 4 Ліцензійних умов № 307 щодо проведення ліцензіатом планово-попереджувальних ремонтів об`єктів з відведення та очищення стічної води.
8. Таким чином згідно з оскаржуваним пунктом 2 постанови Регулятора від 31 травня 2019 року № 923, вирішено: Департаменту із регулювання відносин у сфері централізованого водопостачання та водовідведення, у межах здійснення заходів державного регулювання, відповідно до пунктів 1 та 13 частини першої та пункту 1 частини другої статті 17 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" підготувати та винести на засідання Регулятора, що проводитиметься у формі відкритого слухання, проект рішення щодо встановлення (зміни) тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення ТОВ "Інфокс" (Філія "Інфоксводоканал") шляхом його коригування в сторону зменшення на суму 114066,47 тис. грн (без податку на додану вартість), у тому числі: зменшення у структурі тарифу через недофінансування на суму 160364,1 тис. грн (без податку на додану вартість) та економію коштів Інвестиційної програми на 2017 рік на суму 288,37 тис. грн (без податку на додану вартість), збільшення на суму використаних коштів понад наявні джерела фінансування, але в межах заходів схваленої Інвестиційної програми на 2018 рік у сумі 46586 тис. грн (без податку на додану вартість).
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
9. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 вересня 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 грудня 2019 року, позовні вимоги задоволено частково.
9.1. Визнано протиправним та скасовано пункт 2 постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 31 травня 2019 року № 923 "Про накладання штрафу на Товариство з обмеженою відповідальністю "Інфокс" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з централізованого водопостачання та водовідведення, здійснення заходів державного регулювання" в частині коригування в сторону зменшення тарифів з централізованого водопостачання та водовідведення ТОВ "Інфокс" (Філія "Інфоксводоканал") на суму 114 066,47 тис. грн. (без податку на додану вартість), у тому числі: зменшення в структурі тарифу через недофінансування на суму 160 364,1 тис. грн. (без податку на додану вартість) та економію коштів Інвестиційної програми на 2017 рік у сумі 288,37 тис. грн. (без податку на додану вартість).
9.2. В решті позову - відмовлено.
10. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що НКРЕКП протиправно не враховано в структурі тарифу сплачений позивачем податок на прибуток, який виник у позивача при такому перевиконанні, у сумі 7.753.000 тис. грн., адже виробничі інвестиції фінансуються за рахунок чистого прибутку після сплати податку на прибуток та фактичних адміністративних витрат позивача та витрат на збут. Таким чином, суд першої інстанції дійшов висновку, що рішення Регулятора стосовно коригування тарифу в сторону зменшення на суму 288.370 грн. за невиконання позивачем Інвестиційної програми на 2017 рік ухвалено без урахування доводів ТОВ "Інфокс" про наявність об`єктивних причин щодо недофінансування Інвестиційної програми в 2017 році, а тому є необґрунтованим.
11. Зазначена позиція була підтримана і Шостим апеляційним адміністративним судом, який переглянув постанову суду першої інстанції та залишив її без змін.
IV. Касаційне оскарження
12. У касаційній скарзі НКРЕКП, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та ухвалити нове, яким відмовити у позові.
13. В обґрунтування касаційної скарги вказує на неврахування приписів, зокрема, пункту 13 частини першої статті 17 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", в якому вказано, що для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор встановлює державні регульовані ціни і тарифи на товари (послуги) суб`єктів природних монополій та інших суб`єктів господарювання, що провадять діяльність на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг, якщо відповідні повноваження надані Регулятору законом.
Стверджує, що оскаржуваний пункт 2 постанови НКРЕКП від 31 травня 2019 року № 923 відповідає положенням Порядку формування тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення", затвердженого постановою Регулятора від 10 березня 2016 року № 302, та Процедурі встановлення тарифів на централізоване водопостачання та централізоване водовідведення, затвердженої постановою Регулятора від 24 березня 2016 року № 364.
Наголошує, що спірний пункт 2 постанови НКРЕКП від 31 травня 2019 року № 923 окрім зміни тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення ТОВ "Інфокс" (Філія "Інфоксводоканал") шляхом його коригування в сторону зменшення на суму 114066,47 тис. грн, яка оскаржувалась позивачем, містить також й збільшення на суму використаних коштів понад наявні джерела фінансування, але в межах заходів схваленої Інвестиційної програми на 2018 рік у сумі 46586 тис. грн, що свідчить про недослідження судами всіх обставин справи.
14. Верховний Суд ухвалою від 27 грудня 2019 року відкрив касаційне провадження за названою скаргою.
Ухвалою від 22 липня 2021 року Верховний Суд задовольнив заяви суддів Желєзного І. В., Бевзенка В. М., Берназюка Я. О. про самовідвід і відвів їх від розгляду цієї справи.
За результатом повторного автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: Смокович М. І. (доповідач), Уханенко С. А., Шевцова Н. В.
Ухвалою Верховного Суду від 06 серпня 2021 року прийнято касаційну скаргу у справі № 640/10934/19 до свого провадження суддею-доповідачем Смоковичем М. І.
15. Позивач подав відзив на касаційну скаргу, в якому, наголошуючи на безпідставності останньої, просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
16. За правилами частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
17. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
18. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19. Згідно з частиною першою статті 1 Закону України від 22 вересня 2016 року № 1540-VIII "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, (далі - Закон № 1540-VIII) НКРЕКП (Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
20. Частиною першою статті 19 Закону № 1540-VIII передбачено, що Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.
21. Відповідно до частини першої, пунктів 1, 2 частини другої статті 22 Закону № 1540-VIII суб`єкти господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, несуть відповідальність за правопорушення у сферах енергетики та комунальних послуг, визначені законами України "Про природні монополії", "Про комбіноване виробництво теплової та електричної енергії (когенерацію) та використання скидного енергопотенціалу", "Про ринок електричної енергії", "Про ринок природного газу", "Про трубопровідний транспорт", "Про теплопостачання", "Про питну воду та питне водопостачання", "Про державне регулювання у сфері комунальних послуг" та іншими законами, що регулюють відносини у відповідних сферах.
За порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати санкції у вигляді застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень; накладення штрафу.
22. Частинами першою, другою статті 14 Закону № 1540-VIII встановлено, що засідання регулятора є основною формою його роботи як колегіального органу. Порядок організації роботи регулятора, зокрема проведення його засідань, визначається регламентом, що затверджується регулятором, та підлягає оприлюдненню на його офіційному веб-сайті.
Засідання регулятора проводяться у формі відкритих слухань. На відкритих слуханнях розглядаються всі питання, розгляд яких належить до повноважень регулятора, крім питань, що містять таємну інформацію. У разі розгляду регулятором питання, що містить таємну інформацію, порядок доступу до якої регулюється законом, регулятор приймає рішення про розгляд такого питання в режимі закритого слухання.
23. Згідно з пунктами 1, 13 частини першої статті 17 Закону № 1540-VIII для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор: приймає обов`язкові до виконання рішення з питань, що належать до його компетенції; встановлює державні регульовані ціни і тарифи на товари (послуги) суб`єктів природних монополій та інших суб`єктів господарювання, що провадять діяльність на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг, якщо відповідні повноваження надані Регулятору законом.
24. Постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 24 березня 2016 року № 364 визначено Процедуру встановлення тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення (далі - Процедура № 364), відповідно до пункту 1.2 якої ця Процедура застосовується НКРЕКП при встановленні тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення і поширюється на суб`єктів господарювання, які отримали у встановленому законодавством порядку ліцензії на провадження господарської діяльності з централізованого водопостачання та водовідведення та ліцензування діяльності яких здійснюється НКРЕКП.
25. Згідно з пунктом 4.1 Процедури № 364 зміна тарифів може бути ініційована ліцензіатом шляхом надання до НКРЕКП відповідної заяви щодо встановлення тарифів та доданих до неї документів, зазначених у пункті 2.2 розділу ІІ цієї Процедури, або НКРЕКП без надання ліцензіатом зазначеної заяви.
26. Також постановою НКРЕКП від 10 березня 2016 року № 302 затверджено Порядок формування тарифів на централізоване водопостачання та централізоване водовідведення (далі - Порядок № 302), який, згідно з пунктом 1.1 визначає механізм формування тарифів на централізоване водопостачання та централізоване водовідведення для суб`єктів природних монополій, які провадять або мають намір провадити господарську діяльність з централізованого водопостачання та/або централізованого водовідведення, ліцензування якої здійснюється НКРЕКП.
27. Приписами пункту 1.16 Порядку № 302 обумовлено, що при невиконанні заходів інвестиційної програми за попередній до базового період у структурі тарифів на планований період може бути передбачено зменшення складових тарифів на суму коштів відповідного невиконання, передбачених структурою тарифів попередніх до базового періодів, за результатами аналізу наданих ліцензіатом звітів про виконання інвестиційної програми та/або за результатами здійснених заходів контролю.
28. Згідно з пунктами 1.17, 1.18 Порядку № 302 при встановленні фактів невиконання заходів інвестиційної програми за попередній до базового період НКРЕКП за результатами аналізу наданих ліцензіатом звітів про виконання інвестиційної програми та/або за результатами здійснених заходів контролю може самостійно прийняти рішення про коригування чинних тарифів на суму коштів відповідного невиконання.
При виявленні недостовірності даних звітного періоду, які надавались ліцензіатом для встановлення тарифів, у планованому періоді відповідна складова структури тарифів зменшується на обсяг витрат недостовірного значення.