ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 вересня 2021 року
м. Київ
справа № 640/14385/19
адміністративне провадження № К/9901/16495/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу № 640/14385/19
за позовом Обслуговуючого кооперативу (далі - ОК) "ЖБК -1" до Міністерства культури України (далі - Мінкультури) про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 02.04.2021, постановлену у складі колегії суддів: головуючого судді Ключковича В.Ю., суддів Грибан І.О., Беспалова О.О.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. ОК "ЖБК-1" звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати протиправним та скасувати припис Мінкультури від 04.04.2019 № 10/10-5/74-19.
Позовні вимоги ОК "ЖБК-1" обґрунтував відсутністю законних підстав для видачі Мінкультури оспорюваного припису, оскільки у 2016 році (в межах дії дозволу) були здійснені усі необхідні для археологічного дослідження земляні роботи і за результатами таких досліджень не виявлено жодних історичних та культурних об`єктів, які мають особливу цінність та які можуть бути пошкоджені, знищенні у процесі будівництва житлових будинків. Крім того ОК "ЖБК-1" зауважив, що норми Закону України від 08.06.2000 № 1805-III "Про охорону культурної спадщини" (далі - Закон № 1805-III) не покладають на юридичних осіб-замовників будівництва або підрядників обов`язку отримання дозволу на проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт.
2. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 08.07.2020, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.12.2020, відмовлено у задоволенні позовних вимог.
3. Ухвалою Верховного Суду від 13.01.2021 відмовлено у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою ОК "ЖБК-1" на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08.07.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.12.2020 у справі №640/14385/19 за вищевказаним позовом.
4. 25.03.2021 ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 08.07.2020, мотивуючи її тим, що не приймав участі у розгляді судової справи №640/14385/19, однак посилаючись на положення частини першої статті 293, пункту 6 частини першої статті 315, статті 323 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), з огляду на те, що дане рішення порушує його права та інтереси, просив скасувати рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 08.07.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.12.2020, ухвалити нове рішення - про задоволення позовних вимог.
5. Шостий апеляційний адміністративний суд ухвалою від 02.04.2021 на підставі частини п`ятої статті 323 КАС України відмовив у відкритті касаційного провадження.
6. 05.05.2021 ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, просить скасувати ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 02.04.2021, а справу №640/14385/19 передати до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
7. Верховний Суд ухвалою від 24.05.2021 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 08.07.2020, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.12.2020, відмовлено у задоволенні позовних вимог.
Апеляційний перегляд цієї справи відбувався за апеляційною скаргою ОК "ЖБК-1".
25.03.2021 ОСОБА_1, який не приймав участі у розгляді судової справи №640/14385/19, подав апеляційну скаргу на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 08.07.2020, мотивуючи її тим, що вказане судове рішення порушує його права та інтереси.
Зміст апеляційної скарги ОСОБА_1 зводиться до незгоди апелянта з висновком суду першої інстанції про наявність у позивача обов`язку отримувати у центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини дозвіл для виконання будівельних робіт при будівництві житлового будинку по вул. Отто Шмідта, 9-11 у Шевченківському районі міста Києва, та, як наслідок, законність дій відповідача по винесенню оскаржуваного припису і, на переконання апелянта необхідно дослідити та встановити чи підпадає оскаржуваний припис під поняття "припис центрального органу виконавчої влади" в розумінні Закону № 1805-III, оскільки останній не містить в собі обов`язкового реквізиту - гербової печатки Мінкультури, а також, не містить в собі вказівки на те, який саме дозвіл відсутній у позивача, оскільки частиною четвертою статті 32 Закону № 1805-III встановлено заборону без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини на здійснення низки дій: містобудівних, архітектурних чи ландшафтних перетворень, будівельних, меліоративних, шляхових, земляних робіт.
Судом апеляційної інстанції із змісту постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.12.2020 встановлено, що Мінкультури голові ОК "ЖБК-1" було надано дозвіл 25.10.2016 за №22-041/16з на проведення земляних робіт на території пам`ятки, охоронюваній археологічній території, в зонах охорони, в історичних ареалах населених місць на проведення земляних робіт з метою будівництва житлових будинків на території вул. Отто Шмідта, 9-11 у Шевченківському районі міста Києва, історичний ареал міста, зона охоронюваного ландшафту, на території пам`ятки археології національного значення "Лиса гора (Юрковиця) - городище та могильник ІХ-ХІІІ ст." та на території пам`ятки історії та ландшафту місцевого значення "Історичний ландшафт Київських гір і долин р. Дніпра", терміном проведення земляних робіт до 31.12.2016.
Після закінчення терміну дії дозволу ОК "ЖБК-1" не звертався до Мінкультури з заявою про надання дозволу (продовження) на проведення земляних робіт, у зв`язку із чим, відповідачем було прийнято оспорюваний у цій справі припис про зупинення будівельних та земляних робіт без отримання відповідного дозволу.
ІІІ. ОЦІНКА СУДУ АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
9. Відмовляючи у відкритті апеляційного провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 суд апеляційної інстанції виходив з того, що доводи апеляційної скарги особи, яка не була присутня під час апеляційного розгляду справи, зводяться до нового перегляду судовою колегією апеляційного суду процесуального питання, яке вже вирішено судом, за відсутності нових підстав та обставин, таким чином вони спрямовані на безпідставний повторний апеляційний перегляд судового рішення у справі №640/14385/19.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
10. Касаційну скаргу ОСОБА_1 обґрунтувала тим, що оспорюваний припис є незаконним, оскільки у позивача відсутній обов`язок отримувати у органів охорони культурної спадщини дозвіл на проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт для здійснення будівництва житлових будинків на території вул. Отто Шмідта, 9-11 у Шевченківському районі міста Києва, а також через відсутність у ньому всіх обов`язкових реквізитів.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
11. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів виходить із такого.
12. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
13. Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні створено систему адміністративних судів.
14. Порядок здійснення судочинства в адміністративних судах визначає КАС України, частиною першою статті 5 якого визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду за захистом, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
15. Однією з основних засад судочинства, визначеною пунктом 8 частини третьої статті 129 Конституції України, є забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішення суду, крім випадків, установлених законом.
16. КАС України також визначено принципи здійснення адміністративного судочинства, одним з яких є забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішень суду. Даний принцип полягає в тому, що особам, які беруть участь у справі, а також іншим особам, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи чи інтереси, у випадках та порядку визначених цим Кодексом, надається право оскарження прийнятих судом рішень.
17. Згідно з частиною першою статті 13 КАС України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках - на касаційне оскарження судового рішення.
18. Також, право на апеляційне оскарження визначено у статті 293 КАС України, згідно із частиною першою якої учасники справи, особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право подати апеляційну скаргу на рішення суду першої інстанції.
19. Порядок розгляду апеляційної скарги, що надійшла до суду апеляційної інстанції після закінчення апеляційного розгляду справи врегульовано положеннями статті 323 КАС України.
20. Згідно із частиною першою статті 323 КАС України якщо апеляційна скарга надійшла до суду апеляційної інстанції після закінчення апеляційного розгляду справи і особа, яка подала скаргу, не була присутня під час апеляційного розгляду справи, суд розглядає її за правилами цієї глави.
21. Відповідно до частини четвертої статті 323 КАС України суд апеляційної інстанції розглядає скаргу, зазначену в частині першій цієї статті, в межах доводів, які не розглядалися під час апеляційного розгляду справи за апеляційною скаргою іншої особи.
22. Частиною п`ятою статті 323 КАС України визначено, що суд відмовляє у відкритті провадження за апеляційною скаргою, поданою відповідно до частини першої цієї статті, якщо суд розглянув наведені у ній доводи під час апеляційного розгляду справи за апеляційною скаргою іншої особи.
23. Аналіз зазначених вище норм дає підстави для висновку, що суд апеляційної інстанції може розглянути по суті апеляційну скаргу, яка надійшла до суду апеляційної інстанції після закінчення апеляційного розгляду справи, у разі, якщо особа, яка її подала, не була присутня під час апеляційного розгляду справи та якщо суд не розглянув наведені у ній доводи під час апеляційного розгляду справи за апеляційною скаргою іншої особи за умови, що скаржником дотримано встановлені процесуальними нормами вимоги до апеляційної скарги.
24. При цьому, правом на апеляційне оскарження наділені учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, у разі якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки.
25. Колегія суддів наголошує на тому, що неодмінним елементом правовідносин є їх зміст, тобто суб`єктивне право особи та її юридичний обов`язок. Відтак судовому захисту підлягає суб`єктивне право особи, яке порушується у конкретних правовідносинах.
26. У Рішенні від 01.12.2004 № 18-рп/2004 Конституційний Суд України розтлумачив, що поняття "охоронюваний законом інтерес" треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.
27. При цьому особа на власний розсуд визначає, чи порушені її права, свободи чи інтереси рішеннями, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень. Водночас задоволення відповідних вимог особи можливе лише в разі об`єктивної наявності порушення, тобто встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки цієї особи у сфері публічно-правових відносин.
28. З цього випливає, що звернення до суду, в тому числі й до суду апеляційної інстанції, є способом захисту порушених суб`єктивних прав, а не виключно способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.
29. Разом з цим, у справі яка розглядається судом апеляційної інстанції не було встановлено та надано належної правової оцінки статусу особи, яка подала апеляційну скаргу після закінчення апеляційного розгляду справи, зокрема наявності у цієї особи адміністративно процесуальної правосуб`єктності та порушеного права та (чи) інтересу.
30. Також колегія суддів звертає увагу на те, що умовою для розгляду апеляційної скарги, що надійшла до суду апеляційної інстанції після закінчення апеляційного розгляду справи є також те, що суд апеляційної інстанції не розглянув наведені у такій апеляційній скарзі доводи під час апеляційного розгляду справи за апеляційною скаргою іншої особи.
31. Дійсно, оцінка доводам щодо законності виконання будівельних робіт ОК "ЖБК-І" при будівництві житлового будинку по вул. Отто Шмідта, 9-11 у Шевченківському районі міста Києва без отримання дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини на проведення земляних робіт та, як наслідок, законності дій відповідача по винесенню оскаржуваного припису, була надана Шостим апеляційним адміністративним судом під час розгляду апеляційної скарги ОК"ЖБК -1" на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 08.07.2020.
32. Разом з цим, судом апеляційної інстанції при розгляді справи по суті не надавалась оцінка доводам щодо питання відповідності оспорюваного припису вимогам законодавства стосовно форми та змісту.
33. Таким чином, суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про наявність підстав для відмови у відкритті апеляційного провадження на підставі частин першої та п`ятої статті 323 КАС України, що призвело до порушення норм процесуального права та постановлення незаконної ухвали, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, а тому оскаржувана ухвала підлягає скасуванню.
34. За змістом частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
35. Водночас, під час розгляду апеляційної скарги ОСОБА_1 на підставі належних та допустимих доказів потрібно встановити чим обґрунтовує і доводить апелянт наявність порушеного права та інтересу оспорюваним ним рішення суду першої інстанції, а відповідно наявність у нього права на апеляційне оскарження рішенням у цій справі.
36. Таким чином, зважаючи на приписи статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржуване судове рішення скасуванню із направленням справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,