ПОСТАНОВА
Іменем України
06 вересня 2021 року
Київ
справа №560/2798/19
адміністративне провадження № К/9901/9635/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Тацій Л.В.,
суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г., -
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 18 листопада 2019 року (прийняте судом у складі судді Тарновецького І.І.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2020 року (ухвалену судом у складі: головуючого судді Драчук Т.О., суддів: Полотнянка Ю.П., Ватаманюка Р.В.) у справі за позовом Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ) до ОСОБА_1, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - ОСОБА_2, про знесення самочинно збудованого об`єкта, -
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У вересні 2019 року ДАБІ звернулася до суду з адміністративним позовом, у якому просила прийняти рішення про знесення самочинно збудованого ОСОБА_1 двоповерхового гаража за адресою: АДРЕСА_1, знесення провести за її рахунок.
Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій
Хмельницький окружний адміністративний суд рішенням від 18 листопада 2019 року у задоволенні позову відмовив.
Приймаючи таке рішення, суд першої інстанції зазначив, що визначаючи вимогу про знесення самочинно збудованого ОСОБА_1 двоповерхового гаража за адресою АДРЕСА_1, позивачем не доведено, а судом не встановлено обставин, які б вказували на протиправність будівництва усієї будівлі гаража, оскільки у ОСОБА_1 наявні документи на право власності нерухомого майна за адресою АДРЕСА_1, в тому числі і на гараж розмірами 2.94*5.84, а саме договір довічного утримання від 27.03.1998 № 1-1393 та рішення виконавчого комітету Хмельницької міської ради № 2150 від 12.02.1998.
Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 26 лютого 2020 року рішення суду першої інстанції скасував та прийняв нове рішення, яким позов задовольнив. Зобов`язав ОСОБА_1 знести самочинно збудований двоповерховий гараж за адресою: АДРЕСА_1 . У разі відмови добровільно знести гараж, провести примусове знесення за рахунок ОСОБА_1 .
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позов, апеляційний суд зазначив, що гараж, який в даній справі є спірним об`єктом, не є перебудовою нежитлових приміщень відповідно до плану від 11.01.1977 та 19.03.1998, він є окремою добудовою (самобудовою), на яку у відповідача немає необхідних правовстановлюючих документів.
Разом з тим, як встановлено з матеріалів справи та не заперечувалось сторонами по справі 28.02.2017 ОСОБА_1 видано припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким зобов`язано усунути виявлені порушення, а у разі неусунення виявлених порушень здійснити відповідну перебудову або знести об`єкт будівництва до 21.03.2017. 30.03.2018 Управлінням проведено перевірку виконання вимог припису від 28.02.2017. За результатами перевірки встановлено, що ОСОБА_1 вимоги припису не виконала. Повторною 16.05.2019 перевіркою Управлінням встановлено, що вимоги припису від 28.02.2017 не виконано, внаслідок чого позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.
Суд також встановив, що позивачем вживались усі можливі заходи реагування щодо усунення даного порушення, однак відповідач вказане порушення досі не усунув.
У свою чергу, як встановлено в судовому засіданні дана добудова (гараж) виступає за лінію забудови житлового будинку та знаходиться на межі земельних ділянок ОСОБА_1 та ОСОБА_2 . Крім того, дана будівля знаходиться на межі вулиці та земельної ділянки.
Враховуючи довготривале неусунення порушення, невиконання припису, порушення вимог законодавства, та як вбачається з фотографій наданих представником ДАБІ стіканню атмосферних опадів з покрівлі на територію суміжних ділянок, суд дійшов висновку щодо необхідності зобов`язання ОСОБА_1 знести самочинно збудований двоповерховий гараж за адресою: АДРЕСА_1 .
Короткий зміст вимог касаційної скарги
03 квітня 2020 року ОСОБА_1 звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить судові рішення, постановлені у цій справі, скасувати, а справу - направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
У скарзі зазначає, що судом апеляційної інстанції неправильно встановлено обставини справи.
Посилається на те, що гараж, який фігурує в даній справі як самочинне будівництво, був збудований у 2013 році, як окрема добудова. Крім того, загальна площа житлових та нежитлових приміщень відповідача станом на 16.03.2015 склала 159 кв. м, з них нежитлові приміщення 90,9 кв. м.
Зазначає, що судом апеляційної інстанції порушено норми процесуального права, передбачені частиною четвертою статті 78 Кодексу адміністративного судочинства України, щодо фактів встановлених рішенням у цивільній справі, у якій брали участь ті самі сторони. У цій справі встановлено, що будівництво здійснено у 1998 році, тоді як у справі, що розглядається, суд апеляційної інстанції встановив, що будівництво гаража здійснено у 2013 році.
Суд апеляційної інстанції взяв до уваги технічний паспорт 2013 року, копію якого позивачем подано лише в суді апеляційної інстанції, без обґрунтування поважності причин пропуску строку на подання такого доказу.
Крім того, цей доказ не є допустимим, оскільки він (технічний паспорт) не засвідчений належним чином.
На думку скаржника, апеляційний суд встановив обставини, які не вбачались із доказів: технічного паспорту від 27.03.1998, рішення виконавчого комітету Хмельницької міської ради № 2151 від 12.02.1998, договору довічного утримання від 27.03.1998 № 1-1393 та плану (станом на 11.07.1977).
Зазначає, що суд апеляційної інстанції розглянув справу 26.02.2020 без участі її представника.
Судами безпідставно незадоволено клопотання про проведення судової будівельно-технічної експертизи, внаслідок чого не перевірено доводів позивача щодо усунення порушень містобудівного законодавства, а саме виконання припису в частині перебудови другого поверху гаражу.
Також судом апеляційної інстанції не враховано висновків Верховного Суду у подібних правовідносинах у справах №№ 820/3183/16, 813/6284/14, 810/5680/15 (постанови від 17 липня, 07 вересня 2018 року та 06 березня 2019 року відповідно).
Крім того, зазначає про порушення строку звернення до адміністративного суду.
У відзиві на касаційну скаргу ОСОБА_2 просить залишити її без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 03 квітня 2020 року визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Стеценко С.Г., Стрелець Т.Г., скаргу передано судді-доповідачу.
Верховний Суд ухвалою від 08 квітня 2020 року відкрив касаційне провадження.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
ОСОБА_1 є власником житлового будинку та земельної ділянки по АДРЕСА_1 .
28 лютого 2017 року посадовими особами управління Державної архітектурно - будівельної інспекції у Хмельницькій області за письмовим зверненням ОСОБА_2 про порушення її прав від 06 лютого 2017 року проведено позапланову перевірку правомірності та відповідності державним будівельним нормам будівництва ОСОБА_1 гаража по АДРЕСА_1, про що складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил від 28 лютого 2017 року.
За результатами перевірки встановлено наступні порушення: візуальним оглядом земельної ділянки по АДРЕСА_1 виявлено, що на даній земельній ділянці розташований житловий будинок загальна площа якого складає 93,4 кв. м відповідно до Інформаційної довідки з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна від 23 лютого 2017 року, який належить на праві приватної власності ОСОБА_1 . Також розташований двоповерховий гараж та дві господарські будівлі. Надати документи які б посвідчували право власності на об`єкти нерухомого майна ОСОБА_1 відмовилась, мотивуючи тим, що вони знаходяться в сина.
Земельна ділянка використовується громадянкою ОСОБА_1 на підставі державного акта на право власності не земельну ділянку ЯЖ № 959284 від 02 березня 2009 року кадастровий номер 6810100000:26:004:0037, площа 0,045 га.
Станом на 23 лютого 2017 року виявлено закінчений будівництвом двоповерховий гараж (зовнішніми розмірами 5,86 м х 3,21 м), що прибудований до житлового будинку садибного типу. Даний двоповерховий гараж виступає за лінію забудови житлового будинку та знаходиться на межі земельних ділянок ОСОБА_1 та ОСОБА_2 що порушує п. 3.25 * п. 3.24* ДБН 360-92** "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень", також даний двоповерховий гараж, знаходиться на межі вулиці та земельної ділянки, що відповідно до примітки п. 1.3 ДБН В.2.3-5-2001 "Вулиці та дороги населених пунктів" забороняється. Право на виконання будівельних робіт гр. ОСОБА_1 у період з 13 серпня 2013 року по 23 лютого 2017 року не отримано, що відповідно статті 38 Кодексу України про адміністративні правопорушення є триваючим порушенням статті 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". Згідно з даними Єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, 2017, проведено позапланову перевірку правомірності та відповідності державним будівельним нормам будівництво ОСОБА_1 гаража по АДРЕСА_1, про що складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил від 28 лютого 2017 року.
28 лютого 2017 року ОСОБА_1 складено протокол про адміністративне правопорушення та видано припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким зобов`язано усунути виявлені порушення, а у разі неусунення виявлених порушень здійснити відповідну перебудову або знести об`єкт будівництва до 21 березня 2017 року.
У період з 19 по 30 березня 2018 року посадовою особою Управління Державної архітектурно - будівельної інспекції у Хмельницькій області проведено перевірку виконання вимог припису від 28.02.2017, та складено Акт за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт № 207 від 30.03.2018. За результатами перевірки встановлено, що під час перевірки довіреною особою, ОСОБА_3, не представлено документи, що засвідчують прийняття в експлуатацію гаража з надбудовою другого поверху по АДРЕСА_1 . Візуальним оглядом встановлено, що замовником будівництва ОСОБА_1, не проведено перебудову або знесення даного гаража з метою усунення порушень п. 3.25 * п. 3.24* ДБН 360-92** "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень",, примітки п. 1.3 ДБН В.2.3-5-2001 "Вулиці та дороги населених пунктів". Тим самим гр. ОСОБА_1 не виконала вимоги припису Управління Державної архітектурно - будівельної інспекції у Хмельницькій області від 28.02.2017.
30.03.2018 Управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області складено протокол про адміністративне правопорушення від 30.03.2018, у відповідності до якого ОСОБА_1 притягнуто до відповідальності згідно з частиною першою статті 188-42 Кодексу України про адміністративні правопорушення.
16.05.2019 Управлінням Державної архітектурно - будівельної інспекції у Хмельницькій області проведено повторну перевірку виконання вимог припису від 28.02.2017, та встановлено, що вимоги припису від 28.02.2017 не виконано.
Посилаючись на невиконання відповідачем приписів у добровільному порядку, позивач просить зобов`язати ОСОБА_1 знести за власний рахунок самочинно збудований об`єкт будівництва у судовому порядку.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.
Частина друга статті 19 Конституції України передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до положень статті 41 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон № 3038-VI) (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, зокрема, складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; б) зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.
Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право також проводити перевірку відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомки, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності у передбачених законодавством випадках паспортів, актів та протоколів випробувань, сертифікатів та іншої документації.
Аналогічні повноваження органів державного архітектурно-будівельного контролю зазначені й у пункті 11 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), відповідно до якого посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право, зокрема, складати протоколи про вчинення правопорушень та акти перевірок, і накладати штрафи у межах повноважень, передбачених законом; видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельним нормам, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.
Згідно з частиною першою статті 34 Закону № 3038-VI замовник має право виконувати будівельні роботи після, зокрема, подання замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю - щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, які не потребують реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт або отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об`єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до частини першої статті 37 Закону № 3038-VI право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням або зареєстрованою декларацією про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах будівництва, що належать до IV і V категорій складності, підключення об`єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після отримання дозволу на виконання будівельних робіт.
Як зазначалося вище, відповідно до статті 38 Закону № 3038-VI у разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису.
У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсацію витрат, пов`язаних з таким знесенням.
За рішенням суду самочинно збудований об`єкт підлягає знесенню з компенсацією витрат, пов`язаних із знесенням об`єкта, за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) таке самочинне будівництво.
У разі неможливості виконання рішення суду особою, яка здійснила таке самочинне будівництво (смерть цієї особи, оголошення її померлою, визнання безвісно відсутньою, ліквідація чи визнання її банкрутом тощо), знесення самочинно збудованого об`єкта здійснюється за рішенням суду за рахунок коштів правонаступника або за рішенням органу місцевого самоврядування за рахунок коштів місцевого бюджету та в інших випадках, передбачених законодавством.
Разом з цим, відповідно до частин четвертої, сьомої статті 376 ЦК України якщо власник земельної ділянки заперечує проти визнання права власності на нерухоме майно за особою, яка здійснила самочинне будівництво на його земельній ділянці, або якщо це порушує права інших осіб, майно підлягає знесенню особою, яка здійснила самочинне будівництво, або за її рахунок.
У разі істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотного порушення будівельних норм і правил суд за позовом відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування може постановити рішення, яким зобов`язати особу, яка здійснила будівництво, провести відповідну перебудову. Якщо проведення такої перебудови є неможливою або особа, яка здійснила будівництво, відмовляється від її проведення, таке нерухоме майно за рішенням суду підлягає знесенню за рахунок особи, яка здійснила будівництво.
Отже, відповідно до вимог частини сьомої статті 376 ЦК України для задоволення позову у цій справі необхідно наявність таких фактів як неможливість перебудови об`єкту, або відмова особи, яка здійснила самочинне будівництво, від такої перебудови, чого у цій справі не встановлено.
Крім того, у разі істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотного порушення будівельних норм і правил знесенню самочинного будівництва передує прийняття судом рішення про зобов`язання особи, яка здійснила (здійснює) будівництво, провести відповідну перебудову. Проте рішення суду щодо проведення перебудови (у даному випадку щодо проведення перебудови відповідно до будівельних норм і правил) відсутнє.
Колегія суддів звертає увагу на те, що знесення самочинного будівництва є крайньою мірою, яка передбачена законом, і можливе лише тоді, коли використано усі передбачені законодавством України заходи щодо реагування та притягнення винної особи до відповідальності.
З урахуванням наведеного, на думку колегії суддів, суд апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного, зокрема у постанові Верховного Суду від 17 липня 2018 року у справі № 820/3183/16, про те, що у разі істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотного порушення будівельних норм і правил знесенню самочинного будівництва передує прийняття судом рішення про зобов`язання особи, яка здійснила (здійснює) будівництво, провести відповідну перебудову.
З огляду на викладене, постанова суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню. Скасуванню також підлягає і рішення суду першої інстанції через те, що в цьому рішенні надана оцінка доказам та встановлено обставини справи по суті спору, що з урахуванням висновку, викладеного у цій постанові, є передчасним.
Щодо доводу касаційної скарги про те, що позов подано з пропуском строку звернення до адміністративного суду, то він не ґрунтується на законі.
Так, триваюче правопорушення - це проступок, пов`язаний з тривалим, неперервним невиконанням обов`язків, передбачених законом. Тобто, триваючі правопорушення характеризуються тим, що особа, яка вчинила якісь певні дії чи бездіяльність, перебуває надалі у стані безперервного продовження цих дій (бездіяльності). Ці дії безперервно порушують закон протягом якогось часу. Іноді такий стан продовжується значний час і увесь час винний безперервно вчиняє правопорушення у вигляді невиконання покладених на нього обов`язків. Триваюче правопорушення припиняється лише у випадку усунення стану за якого об`єктивно існує цей обов`язок, виконанням обов`язку відповідним суб`єктом або припиненням дії відповідної норми закону. З урахуванням вказаного, а також, того, що на дату звернення позивача до суду не припинили існувати підстави для звернення до суду, відсутні підстави вважати порушеними строки звернення до суду.
Суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права (стаття 351 КАС України).
Відповідно до частини третьої статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
За вказаних обставин, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалення нового рішення про відмову у задоволенні позову.
Враховуючи норми статті 139 КАС України та зважаючи на результат розгляду справи (відмова у задоволенні позову), судові витрати розподілу не підлягають.
Ухвалою Верховного Суду від 23 червня 2020 року зупинено дію оскаржуваних судових рішень до закінчення їх перегляду у касаційному порядку, враховуючи те, що ці рішення підлягають скасуванню, не підлягає вирішенню і питання про поновлення їх виконання.
Керуючись статтями 341, 344, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд,