ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
31 серпня 2021 року
м. Київ
справа № 360/732/20
адміністративне провадження № К/9901/36539/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 360/732/20
за позовом ОСОБА_1 до постійно діючої конкурсної комісії з проведення конкурсів на зайняття посад керівників закладів охорони здоров`я спільної власності територіальних громад, сіл, селищ, міст області Луганської обласної державної адміністрації Луганської обласної військово цивільної адміністрації, Луганської обласної державної адміністрації Луганської обласної військово цивільної адміністрації, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - ОСОБА_2 про визнання протиправними та скасування рішень, визнання результатів конкурсу недійсними, визнання протиправним та скасування розпорядження
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Луганського окружного адміністративного суду від 30 червня 2020 року, ухвалене суддею Петросян К.Є.,
та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 24 листопада 2020 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Компанієць І.Д., суддів: Сіваченка І.В., Ястребової Л.В.,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обгрунтування
1. У лютому 2020 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Луганського окружного адміністративного суду з позовом до постійно діючої конкурсної комісії з проведення конкурсів на зайняття посад керівників закладів охорони здоров`я спільної власності територіальних громад, сіл, селищ, міст області Луганської обласної державної адміністрації Луганської обласної військово цивільної адміністрації (далі - відповідач 1, Комісія), Луганської обласної державної адміністрації Луганської обласної військово цивільної адміністрації (далі - відповідач 2, Луганська ОДА Луганська обласна ВЦА), в якому просив:
1.1. визнати протиправними та скасувати рішення, оформлене протоколом № 1 від 17 січня 2020 року постійно діючої конкурсної комісії з проведення конкурсів на зайняття посад керівників закладів охорони здоров`я спільної власності територіальних громад, сіл, селищ, міст області Луганської обласної державної адміністрації Луганської обласної військово цивільної адміністрації в частині затвердження змісту оголошення про проведення конкурсу на зайняття посади начальника Луганського обласного бюро судово-медичної експертизи (далі - Бюро, ЛОБСМЕ) та встановлення у вказаному оголошенні кваліфікаційних вимог до претендентів, які не відповідають вимогам чинного законодавства та, відповідно, оприлюднення такого оголошення на офіційному веб-сайті Луганської ОДА Луганської обласної ВЦА;
1.2. визнати протиправним та скасувати рішення, оформлене протоколом № 2 від 03 лютого 2020 року постійно діючої конкурсної комісії з проведення конкурсів на зайняття посад керівників закладів охорони здоров`я спільної власності територіальних громад, сіл, селищ, міст області Луганської обласної державної адміністрації Луганської обласної військово цивільної адміністрації в частині не допущення до конкурсу ОСОБА_1 та допущення до конкурсу ОСОБА_2 ;
1.3. визнати протиправним та скасувати рішення, оформлене протоколом № 3 від 07 лютого 2020 року постійно діючої конкурсної комісії з проведення конкурсів на зайняття посад керівників закладів охорони здоров`я спільної власності територіальних громад, сіл, селищ, міст області Луганської обласної державної адміністрації Луганської обласної військово цивільної адміністрації щодо обрання ОСОБА_2 переможцем конкурсу на зайняття посади начальника ЛОБСМЕ та внесення відповідного подання про його призначення, з укладенням контракту;
1.4. визнати результати конкурсу Луганської ОДА Луганської обласної ВЦА на зайняття посади начальника ЛОБСМЕ оголошеного 26 грудня 2019 року недійсними;
1.5. визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Луганської ОДА Луганської обласної ВЦА "Про призначення ОСОБА_2 на посаду начальника ЛОБСМЕ" № 50-к від 10 лютого 2020 року.
2. Ухвалою Луганського окружного адміністративного суду від 19 травня 2020 року залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - ОСОБА_2 (далі - третя особа, ОСОБА_2 ).
3. Позовні вимоги мотивовані тим, що наказом голови Луганської ОДА керівника Луганської обласної ВЦА було призначено проведення конкурсу на зайняття вакантної посади начальника ЛОБСМЕ. 17 січня 2020 року о 16:01 на офіційному веб-сайті Луганської ОДА Луганської обласної ВЦА опубліковано інформаційне оголошення щодо проведення засідання конкурсної комісії, в якому зазначено, зокрема, дату прийому документів для участі у конкурсі, перелік документів, вимоги до претендента тощо. Позивачем подано документи згідно вимог, однак 03 лютого 2020 року засідання конкурсної комісії без будь-яких попереджень та відповідних оголошень було перенесено на 16:00 год. Через неможливість присутності на засіданні комісії у зазначений час, позивач присутній не був.
3.1. В подальшому на офіційному веб-сайті Луганської ОДА Луганської обласної ВЦА 04 лютого 2020 року було опубліковано інформаційне оголошення про результати даного засідання, з якого позивач дізнався про не допуск його до участі у конкурсі. При цьому, протокол засідання опублікований не був, у зв`язку із чим позивач був позбавлений можливості зрозуміти причину не допуску його до участі у конкурсі. Коли позивач отримав на електрону пошту витяг з протоколу, йому стало відомо про причини його не допуску до участі у конкурсі, а саме внаслідок відсутності оригіналів медичних довідок про стан здоров`я, які він подавав разом з пакетом документів.
3.2. Позивач вважає протиправними рішення постійно діючої конкурсної комісії від 17 січня 2020 року № 1, від 03 лютого 2020 року № 2 та від 07 лютого 2020 року № 2, з огляду на таке. Так, в тексті оголошення, опублікованого на веб-сайті Луганської ОДА Луганської обласної ВЦА та затвердженого протоколом № 1 конкурсної комісії від 17 січня 2020 року були зазначені вимоги до претендента, однією з яких є стаж роботи на керівних посадах 5 років. Позивач зазначає, що Єдині кваліфікаційні вимоги установлені центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров`я (Міністерство охорони здоров`я України відповідно до Положення про Міністерство України від 25.03.2015 № 267), шляхом впровадження в дію Довідника кваліфікаційних характеристик професій працівників. Випуск 78. "Охорона здоров`я". У підрозділі "Кваліфікаційні вимоги" розділу 1 Генеральний директор (директор)/начальник (завідувач) закладу охорони здоров`я) Довідника кваліфікаційних характеристик професій працівників. Випуск 78. "Охорона здоров`я", затвердженого та впровадженого в дію Наказом Міністерства охорони здоров`я України від 29.03.2002 № 117, зазначено про кваліфікаційні вимоги, зокрема, стаж роботи на керівних посадах для закладів обласного рівня - 7 років. Тому позивач вважає, що визначені відповідачем 1 у оголошенні про проведення конкурсу на зайняття посади начальника ЛОБСМЕ, оформленого протоколом від 17 січня 2020 року № 1 кваліфікаційні вимоги щодо стажу роботи на керівних посадах 5 років, не відповідають положенням вказаного Довідника кваліфікаційних характеристик професій працівників. Враховуючи, що оприлюднення оголошення про проведення конкурсу є складовою етапу підготовки до проведення конкурсу та передує прийняттю документів від осіб, які бажають взяти участь у конкурсі, перевірці поданих документів на відповідність установленим вимогам, а також те, що претендент не допускається до участі в конкурсі та не стає його учасником у разі його невідповідності встановленим комісією вимогам до претендентів та конкурсних пропозицій, позивач вважає рішення відповідача 1, прийняті на наступних етапах проведення конкурсу також протиправними.
3.3. Позивач зауважує, що ним були надані до комісії нотаріально засвідчені копії медичної довідки та сертифікату про проходження профілактичного наркологічного огляду, які мають силу оригіналу, внаслідок чого комісією протиправно не було допущено його до участі у конкурсі. У протоколі від 03 лютого 2020 року № 2 конкурсною комісією невірно визначено стаж позивача на керівних посадах, що на думку позивача, свідчить про некомпетентність членів конкурсної комісії.
3.4. Додатковими факторами, які свідчать про порушення порядку проведення конкурсу позивач зазначає відсутність публікації протоколів від 17 січня 2020 року №1, від 03 лютого 2020 року № 2 та від 07 лютого 2020 року № 3 на офіційному веб-сайті Луганської ОДА Луганської обласної ВЦА. Також не опубліковано відеозапис конкурсної комісії згідно протоколу від 07 лютого 2020 року № 3.
3.5. Крім того, позивач звертає увагу на те, що у розпорядженні голови Луганської ОДА від 26 грудня 2019 року № 1071 "Про проведення конкурсу на зайняття вакантної посади начальника ЛОБСМЕ" зроблені некоректні посилання на правові принципи проведення конкурсу, зокрема на Порядок проведення конкурсу на зайняття посади керівника державного, комунального закладу охорони здоров`я, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2017 року № 1094 (далі - Порядок № 1094). Позаяк, бюро судово-медичної експертизи згідно змін № 1064 від 13 травня 2019 року до наказу МОЗ України від 28 грудня 2002 року "Про затвердження переліків закладів охорони здоров`я" виключено з переліку закладів охорони здоров`я, то на думку позивача, без виправлення помилок у Статуті ЛОБСМЕ, проведення відповідного конкурсу на посаду керівника даного закладу без юридичного визначення приналежності даного закладу та правового регулювання засад цього конкурсу, не можливе.
Установлені судами фактичні обставини справи
4. Розпорядженням голови Луганської ОДА керівника обласної військово-цивільної адміністрації від 26 грудня 2019 року № 1071 "Про проведення конкурсу на зайняття вакантної посади начальника ЛОБСМЕ", керуючись пунктом 5 частини 3 статті 4, пункту 8 частини 3 статті 6 Закону України "Про військово-цивільні адміністрації", статті 16 Закону України "Основи законодавства України про охорону здоров`я", Порядку № 1094, зобов`язано провести конкурс на зайняття вакантної посади начальника ЛОБСМЕ.
5. Пунктом 2 даного розпорядження визначено Департаменту охорони здоров`я обласної державної адміністрації забезпечити оприлюднення на офіційному веб-сайті облдержадміністрації цього розпорядження та оголошення про початок формування постійно діючої конкурсної комісії з проведення конкурсу на зайняття посад керівників закладів охорони здоров`я спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст області.
6. 27 грудня 2019 року на офіційному веб-сайті облдержадміністрації оприлюднено розпорядження та оголошення за посиланням: http://loga.gov.ua/oda/press/news/ogoloshennya pro pochatok formuvannya postiy no diyuchoyi konkursnoyi komisiyi z.
7. Розпорядженням голови Луганської ОДА керівника Луганської обласної ВЦА від 15 січня 2020 року № 21 зобов`язано створити постійно діючу конкурсну комісію з проведення конкурсів на зайняття посад керівників закладів охорони здоров`я спільної власності територіальних громад, сіл, селищ, міст області та затверджено її склад (пункт 1); залучено на тимчасовій основі співробітників Луганського обласного бюро судово-медичної експертизи до роботи комісії її членами (за згодою) з проведення конкурсу на зайняття вакантної посади начальника цього закладу (пункт 2); визначено, що комісія у своїй діяльності керується Порядком (пункт 3).
8. 17 січня 2020 року рішенням комісії, оформленим протоколом № 1, оголошено конкурс на зайняття посади начальника ЛОБСМЕ. Зазначено, зокрема, дату прийому документів для участі у конкурсі з 18 січня 2020 року до 31 січня 2020 року; перелік документів, що подаються конкурсній комісії та вимоги до претендента, а саме: стаж на керівних посадах 5 років; дату та місце проведення конкурсу 03 лютого 2020 року о 14:00 год. Також визначено, що конкурсна пропозиція учасників конкурсу формується відповідно до Порядку № 1094.
9. Рішенням комісії від 03 лютого 2020, оформленим протоколом № 2, зокрема, ОСОБА_1 не допущено до участі у конкурсі, у зв`язку із неподанням ним усіх необхідних документів та допущено ОСОБА_2 до участі у конкурсі на підставі абзацу другого пункту 31 Порядку № 1094.
10. Рішенням комісії від 07 лютого 2020 року, оформленим протоколом № 3, визначено переможцем конкурсу на зайняття посади начальника ЛОБСМЕ ОСОБА_2 та вирішено внести подання голові обласної державної адміністрації - керівнику обласної військово-цивільної адміністрації про розгляд питання та прийняття рішення про призначення ОСОБА_2 на посаду начальника ЛОБСМЕ, як переможця конкурсу, з укладанням контракту.
11. Розпорядженням голови Луганської ОДА керівника Луганської обласної ВЦА від 10 лютого 2020 року № 50-к призначено ОСОБА_2 на посаду начальника ЛОБСМЕ, як переможця конкурсу на цю посаду, з 10 лютого 2020 року, на підставі його заяви, уклавши з ним контракт.
12. Вважаючи протиправними рішення постійно діючої конкурсної комісії та розпорядження голови Луганської ОДА - керівника Луганської обласної ВЦА від 10 лютого 2020 року № 50-к, а також недійсними результати конкурсу на зайняття посади начальника ЛОБСМЕ, оголошеного 26 грудня 2019 року, позивач звернувся до суду із даним позовом.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
13. Рішенням Луганського окружного адміністративного суду від 30 червня 2020 року, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 24 листопада 2020 року, у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено.
14. Вирішуючи спір у цій справі, суди попередніх інстанцій відхили доводи позивача щодо безпідставності посилання у розпорядженні відповідача 2 від 26 грудня 2019 року № 1071 на правові принципи проведення конкурсу, визначені у відповідності до вимог Порядку № 1094, з підстав не віднесення бюро судово-медичної експертизи до лікувально-профілактичних закладів, оскільки ЛОБСМЕ належить до об`єктів, що фінансуються за рахунок коштів обласного бюджету за напрямом "Охорона здоров`я", а тому його статус відповідає статусу заклад охорони здоров`я. Тому, суди попередніх інстанцій виходили з того, що спірні правовідносини у даній справі регулюються Порядком № 1094.
14.1. Суди попередніх інстанцій зазначили, що ОСОБА_1 було не допущено до участі у конкурсі з підстав неподання ним необхідних документів, визначених абзацом другим частини першої пункту 31 Порядку №1094. При цьому, суди попередніх інстанцій відхили доводи позивача про те, що нотаріально засвідченні копії медичних довідок, надані ним для участі у конкурсі, мають силу оригіналу, оскільки їх засвідчення підтверджує вірність копії оригіналу, та не прирівнює їх до оригіналу. Тому, відповідачем 1 згідно протоколу від 03 лютого 2020 року № 2 не допущено позивача до участі у конкурсі не за недостовірність документів, а за неподання їх комісії в оригіналах.
14.2. Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення. Порушення має бути реальним, стосуватися зазвичай індивідуального вираження прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. У цій справі позивачем не доведено факти та обставини, які б свідчили порушення відповідачами прав, свобод чи інтересів позивача. Отже, в даному випадку відсутнє реальне порушення прав та інтересів позивача.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції
15. 29 грудня 2020 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1, у якій скаржник просить скасувати рішення Луганського окружного адміністративного суду від 30 червня 2020 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 24 листопада 2020 року і ухвалити нове рішення яким адміністративний позов задовольнити у повному обсязі.
16. В обґрунтування касаційної скарги скаржник посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме відсутності врегулювання правового статусу бюро судово-медичної експертизи в Україні та відповідно й їх керівників.
16.1. Скаржник зазначає про безпідставність посилання у розпорядженні відповідача 2 від 26 грудня 2019 року № 1071 на правові принципи проведення конкурсу, визначені у відповідності до вимог Порядку № 1094, з підстав не віднесення бюро судово-медичної експертизи до лікувально-профілактичних закладів. Так, наказом МОЗ України від 13 травня 2019 року № 1064 внесено зміни до Переліку закладів охорони здоров`я, затвердженого наказом МОЗ України від 28 жовтня 2002 року № 385, зареєстрованого в МЮ України 12 листопада 2002 року за № 892/7180, відповідно до якого бюро судово-медичної експертизи виключено з переліку закладів охорони здоров`я. Разом з тим, відповідно до пункту 1.1. Статуту ЛОБСМЕ є комунальним лікувально-профілактичним закладом охорони здоров`я спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Луганської області, управління яким здійснює Луганська обласна рада або уповноважений нею орган. Оскільки ЛОБСМЕ фактично виконує функції державної спеціалізованої установи, а не лікувально-профілактичного закладу, як не правильно зазначено у статуті, призначення керівників даного закладу не повинно відбуватися згідно Порядку № 1094, а необхідно застосовувати критерії визначені в наказі МОЗ України № 6 від 17 січня 1995 року "Про розвиток та вдосконалення судово-медичної служби України" та Законі України "Про судову експертизу".
16.2. Скаржник також наголошує на тому, що у Порядку № 1094 не вказано подання саме "оригіналів" медичних довідок, а надання нотаріально завірених копій свідчить про наявність у позивача оригіналів даних довідок на момент подачі документів на конкурс. Суд апеляційної інстанції, як і суд першої інстанції неправомірно визначає про відсутність порушення позивача індивідуальних прав, але індивідуальним правом та інтересом позивача було отримати відповідну роботу, неправомірність ж дій конкурсної комісії по визнанню ОСОБА_2 переможцем конкурсу, на пряму стосувалось інтересів та індивідуальних прав позивача.
17. 29 грудня 2020 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Єресько Л.О., судді Жук А.В., Загороднюк А.Г.
18. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 12 лютого 2021 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
19. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 30 серпня 2021 року закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду в попередньому судовому засіданні відповідно до приписів пункту 3 частини першої статті 340 та статті 343 КАС України).
20. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 31 серпня 2021 року, який здійснено на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 31 серпня 2021 року № 1629/0/78-21 у зв`язку із відпусткою судді Жука А.В. (наказ від 13 липня 2021 року №63-к), що унеможливлює його участь у розгляді касаційної скарги, визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М.
Позиція інших учасників справи
21. 09 березня 2021 року від Луганської ОДА Луганської обласної ВЦА надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому відповідач 2 посилаються на не обґрунтованість доводів даної касаційної скарги та просить її відхилити, а рішення прийняті судами попередніх інстанцій залишити без змін. Цей відзив обґрунтований тим, що статут ЛОБСМЕ є чинним як на дату оголошення про проведення спірного конкурсу, так і на сьогодні. Відповідно до частини другої статті 24 Господарського кодексу України правовий статус окремого суб`єкта господарювання у комунальному секторі економіки визначається уповноваженими органами управління відповідно до вимог цього Кодексу та інших законів. Згідно пункту 1.1 розділу 1, пункту 7.1 розділу 7 Статуту ЛОБСМЕ, затвердженого розпорядженням голови Луганської обласної ради від 10 жовтня 2014 року № 175, Бюро є комунальним лікувально-профілактичним закладом охорони здоров`я спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Луганської області, управління яким здійснює Луганська обласна рада або уповноважений нею орган. Відповідно до розпорядження голови від 27 червня 2018 року № 513 "Про внесення змін до Переліку підприємств, установ, організацій, які належать до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Луганської області та окремі повноваження з управління якими передані облдержадміністрації" Бюро належить до об`єктів, що фінансуються за рахунок коштів обласного бюджету. Оскільки ЛОБСМЕ згідно Статуту фінансується за рахунок коштів обласного бюджету за напрямом "Охорона здоров`я" і включено до мережі обласних закладів охорони здоров`я, то його статус цілком відповідає статусу "заклад охорони здоров`я". У зв`язку з цим відповідач вважає незмістовними твердження скаржника про те, що ЛОБСМЕ є державною спеціалізованою установою, адже ЛОБСМЕ є обласним комунальним закладом.
21.1. На думку Луганської ОДА Луганської обласної ВЦА, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про відповідність вимогам законодавства рішення Комісії, оформленого протоколом від 03 лютого 2020 року № 2 в частині не допущення ОСОБА_1 до участі у конкурсі.
21.2. Відповідач підкреслює, що протоколом Комісії від 17 січня 2020 року № 1 установлено, що стаж роботи на керівних посадах у позивача складає 12 років 6 місяців, у ОСОБА_2 - 7 років 6 місяців, що відповідає вимогам Довідника кваліфікаційних характеристик професій працівників, яким встановлено стаж роботи на керівних посадах для закладів обласного рівня 7 років. На підтвердження наявності у переможця конкурсу ОСОБА_2 стажу роботи на керівних посадах, ним було надано суду належним чином завірені копії трудових книжок, які долучені до матеріалів справи, а оригінали цих трудових книжок для огляду судом, які досліджено під час судового засідання з дотриманням процесуальних вимог.
22. Від відповідачів 1 та третьої особи відзиву на касаційну скаргу не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи.